摘要：在开放条件下守住不发生系统性风险的安全底线是我国金融稳健运行的关键。村镇银行历经多年发展，现已经成为我国金融体系不容忽视的重要力量，但其背后严重的经营风险、内部治理风险、道德风险、产权风险需要予以特别关注。我国面向农村设立村镇银行进行金融支农的改革方向存在错误，在现有村镇银行存在系统性风险背景下，应当对村镇银行进行总体收缩，通过兼并重组与撤销淘汰中、高风险村镇银行，主发起行增持股份防止社会资本控制村镇银行，加重村镇银行股东责任防止道德风险三个方面以规制村镇银行风险。
关键词：村镇银行；风险成因；风险规制；农村金融
引言
习近平总书记2024年1月16日在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式提出要建设金融强国，坚持在市场化法治化轨道上推进金融创新发展，守住开放条件下的金融安全底线。银行是现代金融体系的核心和支柱，银行能否稳健运行关系到国家金融体系乃至国民经济的整体安全。长期以来，因为国家信用的背书，从整体来看我国银行业金融机构运行平稳，风险总体可控，为服务实体经济做出了相应贡献，为中国经济长期稳定增长提供了稳定的金融支持。
但是近年来，不断爆发出一些中小银行支付危机，引发社会对整个金融体系的担忧。2022年，河南禹州新民生村镇银行、上蔡惠民村镇银行、柘城黄淮村镇银行和开封新东方村镇银行的异地存款人因在线上无法取出自己的存款，前往河南实地取款却被赋红码，最后甚至产生群体性事件。事发村镇银行涉案金额达400多亿元，引发了局部金融风险，成为全国关注的焦点。事实上，这并非发生在河南的个别事件。仅2022年，我国就有多起村镇银行爆雷事件。2022年4月，宁夏平罗沙湖村镇银行被宣布解散，由平罗农村商业银行吸收合并；7月，河北武强家银村镇银行和阜城家银村镇银行被河北省银监局宣布解散，由张家口银行吸收合并；8月，辽宁太子河村镇银行被宣布进入破产程序；9月，安徽黟县新淮河村镇银行及安徽固镇新淮河村镇银行的部分股东被采取审慎监管强制措施。央行发布的《中国金融稳定报告2022》明确表示“农合机构和村镇银行风险最高”。而在《中国金融稳定报告（2021）》，央行同样指出，部分农村金融机构是金融风险的重要来源。除央行公开表示外，关于村镇银行风险的相关报道也经常见诸报端。事实上，经济学学者也早已指出，相比于政策性银行以及大型国有商业银行等金融机构，村镇银行在公司治理、资本管理、盈利能力、流动性风险、金融生态环境等央行风险评级模块上均具有较高风险。一言以蔽之，村镇银行经营危机并非个例，而是村镇银行整体存在系统性风险。
村镇银行面向农村、服务农民、促进农村经济发展的定位，使其一出生就面临较高的风险。而由于我国金融机构之间存在错综复杂的关联，一旦有个别金融机构发生风险，就容易导致整体金融体系的崩溃。守住开放条件下的金融安全底线是我国新时代金融监管的根本任务。因此，加强村镇银行监管是守住开放条件下金融安全底线的迫切任务。基于此，本文尝试探讨村镇银行是怎么产生的，其风险是如何形成的，我国村镇银行应当朝向哪个方向进行改革发展，如何有效规制现有村镇银行风险，以探索村镇银行风险的规制之道。
一、村镇银行的发展历程
村镇银行出现之前，我国以政策性金融机构、国有商业银行金融机构、信用合作社为农村提供金融服务。但是此三者并没有很好适应农村金融市场的需求、没有有效解决“三农”融资需求，伴随着政策性金融机构效果不明显、部分国有商业性金融机构抽身离去、信用合作社脱农变异，而我国原子式农户的分散化农业经营也不能为以农户为主体的互助性金融组织提供孵化土壤。总之，面向农村的内生性的互助金融组织元素“呼之不出”、外生性金融元素“望难而退”是形成我国农村金融困局的最主要原因。
金融本身就是一种稀缺资源，在不同群体的身份、地位、收入等因素的影响下，其天然排斥农民等低收入人群。“金融排斥不符合公平正义理念和人文精神，既与促进社会公平正义、增进人民福祉这一全面深化改革的出发点和落脚点相背离，也与让发展成果更多更公平惠及全体人民的总目标不相符”。而随着普惠金融、民生金融等理念的深入，以农民为代表的社会经济弱势群体获得合理信贷已经成为全社会共识。历史上，我国以牺牲农村经济为代价推行重工业优先发展，农村资金不可避免为此目标服务，长期以来农村金融都处于被“汲取”状态。“如果将三农比喻为人的机体，农村金融则是机体中的重要器官，取之于机体又服务于机体，而不是一个体外的支持器械，可以只管用，不管养。”为打破农民资金融通困境，服务新农村建设，解决农民贷款难、小微企业贷款难、三农金融服务匮乏问题等原因，我国在原有政府主导的农村资金融通体系之外，补充发展村镇银行以进一步保障农民获得合理融资。最终，国家在2006年决定在农村地区允许社会资本参与银行业。当时，银监会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《放宽农村银行准入政策》），鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行。2007年原中国银监会制定了《村镇银行管理暂行规定》。由于社会信用状况不理想，达不到金融完全放开的水平，国家只是通过《放宽农村银行准入政策》小心翼翼地在农村拿村镇银行试水。同时出于对银行业经营风险的控制，也对社会资本投资、参与商业银行业务经营持谨慎态度，严格控制社会资本参与村镇银行比例。《村镇银行管理暂行规定》规定单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%，任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。
同时，为了防止不良社会资本控制村镇银行，《村镇银行管理暂行规定》还规定，村镇银行应采取发起方式设立，应有1家以上（含1家）境内银行业金融机构作为发起人，且单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%。当初境内银行业金融机构基本是国有资本控股的银行，经过长期的经营、治理，资本雄厚，有较强的风险控制能力，规定社会资本持股不得超过10%、单一银行持股比例不低于20%的内在目的是让国有资本间接控股村镇银行。通过国有银行控股，可以控制村镇银行道德风险，防止出现颠覆性经营危机，不至于陷入破产倒闭的困境。银监会首先选择在四川、甘肃、内蒙古、青海、吉林和湖北等6省（区）试点发起设立村镇银行，2007年3月由南充市商业银行发起，五家公司共同出资组建的全国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行正式成立。
2010年国务院颁发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，明确提出要放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。为落实中央文件精神，银监会计划到2011年末全国应成立村镇银行1027家，但是直至该年5月，全国仅仅成立村镇银行536家，远远不符合监管层工作预期。因此，2012年中国银监会制定了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确规定支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股，村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低为15%。2015年中国银监会公布的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》第30条进一步以法定形式落实了这一政策，将主发起人（即境内银行业金融机构）持股比例降低至15%，国有资本（主发起行）在村镇银行股东会、董事会上的话语权降低，民间资本参与村镇银行经营决策的权重相对提高。这为民间资本进入村镇银行提供了更便捷通道，但同时也为不良资本可能控制村镇银行留下了巨大隐患。至此，村镇银行逐步在全国铺开，至2022年底，全国已成立村镇银行1645家，占全国银行业金融机构的40.46%。
二、村镇银行风险成因
我国在2006年决定面向农村设立村镇银行，之后村镇银行在2012年前后快速增长，在其发展过程中也逐步爆发出一些问题，少数村镇银行劣变成高风险机构。2022年河南村镇4家村镇银行不能支付存款事件便是村镇银行累积风险的集中爆发，也彻底暴露了村镇银行的经营治理缺陷，甚至导致了整个社会对银行业的信任危机。其实，监管部门早已认识到村镇银行存在的系统性风险，2020年底，中国银保监会就发布了《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，推动高风险村镇银行改革重组，化解风险。但是从许昌市公安局发布的公告看，以禹州新民生村镇银行为代表的河南4家村镇银行已经沦为河南某集团非法敛财的工具，劣变成一个怪胎，为非作歹的金融怪胎!要引流这样一个金融怪胎，并防止下一个金融怪胎产生，就必须寻找这些村镇银行风险产生的根源，才能采取有的放矢的整改措施。
（一）经营风险
村镇银行面临的风险与其经营活动息息相关，其在经营活动中面临的风险也最能体现村镇银行本身特征。村镇银行经营风险主要源自其经营环境不佳，相较于城市，农村经济基础较为薄弱，农民信用意识较差，监管措施也往往较难落实。因此，村镇银行经营风险比城市商业银行更为严重，这主要体现在以下几个方面。
其一，村镇银行的盈利能力不强。村镇银行的服务对象是农民、农村小微企业，资产状况不佳。村镇银行一方面无法吸收足够的存款，另一方面不能获得和城市银行一样丰厚的利息，再加上农民缺乏可接受的抵押品，贷款回收一般较难，容易形成不良资产。可以说，村镇银行产生伊始，其经营的业务范围就要比城市商业银行业务范围风险大得多，主要原因就在于村镇银行外部环境导致其盈利能力天生不足，容易发生周转不灵的问题。其二，村镇银行受限于经营地域范围，其经营风险难以分散和转移。村镇银行为其经营区域内的农户提供金融服务，受限于本行政区域内经济状况，面临的经营风险较为集中。同时，村镇银行小规模运行特征也决定了其难以组建资产池通过资产证券化的方式将风险转移。经营风险难以分散和转移也导致了其风险防控和抵御能力较差，在这种情况下，风险一旦发生，便是致命的。其三，村镇银行面临的流动性风险较高。银行以存贷款利率差为盈利基础，在这个意义上，流动性可以说是银行的生命。由于农业生产的季节性特征，村镇银行会在农业收获季节放贷，同时具有储蓄能力的农民，也会在此时提取存款，在两重因素叠加下，村镇银行极容易产生流动性危机。
（二）内部治理风险
在村镇银行市场准入上，国家一方面通过发布政策文件支持社会资本发起设立村镇银行，一方面又通过文件明确主发起行作为第一大股东的地位和作用，这两类政策在价值取向上存在冲突，必将导致主发起行股东与社会资本股东之间的控制权争夺冲突。同时，新成立的村镇银行在短期内难以形成有效的内部治理机制，内部监督制衡机制也难以有效运转，这为村镇银行内部治理埋下了隐患。
在政策取向不同背景下崛起于乡野的村镇银行，往往由主发起行决定董事会成员以及行长等主要管理人员，尽管主发起人有成熟的银行经营管理经验和治理体系，但是因为其处于村镇、面向农村，很难招聘到优秀的经营管理专业人才，一般都是从当地招聘工作人员，经过培训后上岗，而其他股东大多没有银行业经营管理经验。这种两级式的扁平管理结构在内部管理上存在诸多潜在风险。首先，村镇银行招聘的当地工作人员一般素质不高、合规意识差、风险意识薄，在村镇“关系”网络影响下，非常容易发生排斥村镇银行内部管理制度现象，违规发放贷款，致使发生风险。其次，村镇银行一般存在盲目追求业务发展规模，忽视内部风险管理的倾向，这对于内部监控尤为重要的银行业来说是致命的。一旦发生经营风险，在得不到及时化解与处置的情况下，村镇银行将会对整体银行业造成冲击。最后，在业务管理上，村镇银行一般沿用主发起行的风控、管理等制度，没有考虑到主发起行主要面向城市的客户群体与村镇银行主要面向农村的客户群体之间存在的巨大差异，这也容易导致风险。
（三）道德风险
道德风险是指一方为他人利益负责的场合，优先考虑自己利益的动机。道德风险在经济生活中普遍存在，其中银行业的道德风险尤为致命。通常说，银行业是一种高风险行业，主要就是指银行的道德风险。基于此，各国政府对银行业普遍遵循审慎监管原则，巴塞尔委员会与国际金融组织也将银行道德风险确立为最值得关注的问题之一。
银行业和其他行业最大的区别在于其负债经营模式，银行运营的资金主要来自存款人的存款，其自有资本占比很少。银行负债往往是其自有资本的十几倍，用他人十几倍于自有资本的资金从事日常经营，面临着巨大的风险。这种风险分为两个方面：其一，经营者不那么特别在乎其运营资金的保值增值，不会像保护自己的生命一样去保护资金安全，毕竟它不是自己的财产，而是存款人的资金。其二，经营者追求个人利益最大化，不顾存款人利益，想方设法侵吞银行资金，通过各种表面合法的方式把银行资金放贷给自己，或者直接占有。
第一种道德风险无法完全控制。湖北省谷城县中银富登村镇银行行长厉某某利用其任职的村镇银行为社会借贷提供担保，亏损之后，为掩盖自己失误，又通过高息借款等方式筹集资金，甚至进行合同诈骗，最终造成巨大损失。不只是在我国，这种道德风险即使在银行业监管技术十分成熟的发达国家也时有发生，英国百年老店巴林银行就因为交易员利森为掩盖错误豪赌日经指数巨亏而倒闭。第二种严重的道德风险在过错能够被发现、损失必能得到赔偿的法治社会能够被有效抑制，但是在法治不健全、法律责任容易被逃避的社会环境下，则很容易普遍发生。曾经，我国非法集资十分猖獗，根源就在于非法集资者一开始就存在不良动机，伺机侵吞巨额集资款。2022年发生的河南4家村镇银行“取款难”事件也是如此。河南某集团一开始参股投资禹州新民生村镇银行等村镇银行之时，就已经完全丧失了基本商业道德，做好了侵吞巨额存款的准备。虽然《村镇银行管理暂行规定》对村镇银行主发起行持股比例做出了相应要求、对社会资本占股比例做出了一定限制，河南某集团对4家村镇银行没有绝对控股权，但是河南某集团一方面通过各种影子公司、关联企业参股4家村镇银行的主发起行许昌农商行，成为董事会成员，参与经营决策，同时通过行贿、利益输送控制许昌农商行高层管理者，左右了许昌农商行的经营，进而完全控制其控股的村镇银行，通过直接贷款、借名贷款等手段侵吞村镇银行储户存款，甚至以村镇银行名义在账外骗取储户资金。道德风险在河南村镇银行“取款难”事件中表现得淋漓尽致，直接升级为违法犯罪案件。
（四）产权风险
我国现有银行除了四大国有银行以外，其他股份制商业银行、农商行、城商行也基本是国有资本参股、控股，本质上是国有银行。这种股权结构下经营管理决策者不是真正意义的所有人，没有和经营管理的财产形成所有关系（切身利害关系），不会像珍惜个人私有财产那样珍惜所管理的银行资产，甚至可能借管理银行财产的机会为个人谋取私利。换言之，我国银行体制普遍存在国有资本所有者缺位的产权风险。产权风险的外化表现形式在我国也经常出现，曾经大量发生的银行行长携款潜逃现象就是此类风险的典型。十八大以来全面从严治党，高压反腐，国有控股银行的所有者缺位风险得到有效遏制，银行管理者肆意占有、私吞银行资产现象断崖式下降，国有银行管理水平、治理效率明显改观。
我国银行采用有限公司组织形式，此种组织形式之下，即使银行经营失败，股东也仅需要承担明确的有限责任，这在一定程度上加重了股东道德风险，导致了银行股东漠视风险防控的倾向。当所有者缺位的产权风险一旦和银行业固有的道德风险以及业务风险叠加在一起，便会以惊人的面目爆发。据报道，2021年以来，辽宁有63名中小银行负责人被查处，而辽宁全省也只有142家中小银行，事发银行几乎达到惊人的一半。问题爆发的关键原因还是这些银行的实际控制者不是银行资产的所有者，再叠加道德风险、有限责任法律风险，银行实际控制者把银行当成了自己的提款机。不良贷款最为严重而被宣布进入破产程序的辽阳农商行在行长姜某的操控下，2018年一年就向关联企业辽宁某集团提供贷款超300亿。截至2019年底，辽阳农商行总资产规模为1575.06亿元，对辽宁某集团的贷款规模明显违反了《商业银行法》第39条第3款“对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过百分之十”的规定。可笑的是，辽阳农商行2018年的年报却公然宣称，重点支持以辽宁某集团为核心的供应链企业，为其“全年投放贷款超过300亿元，为民营企业转型升级给予了鼎力的金融支持。”不止于此，中国银保监会“2021年处置的两家高风险银行，其中一家银行总资产约1500亿元，93%的贷款给了控股股东，另一家类似规模的银行80%的贷款也给了控股股东。”《商业银行法》第39条第3款本应该是最简单、最容易执行的风控规则，然而实践中对某些银行来说却形同虚设。这都说明，当所有者缺位风险叠加银行业固有的道德风险等风险因素，村镇银行的风险将呈现指数级增长。
三、村镇银行发展理念与现实偏差
“运作良好的农村金融体系取决于是否拥有良好的政策支持、监管环境以及有效用的金融机构。”此三点的共同指向是政府应当在农村金融服务中起何种作用，这也是农村金融建设最关键的问题。围绕政府在农村金融建设中的定性与定位，学术界分为三种进路：（1）从农民、农村的现实出发，指出农民及农村是商业性金融排斥的对象，面向农村的金融服务应当由政府以政策性金融机构提供。（2）从强调发挥市场机制的作用出发，反对政府对农村金融的干预，认为农村金融服务应当由市场决定。（3）从市场配置资源的高效和低效两面出发，指出农村金融服务应当由政府和市场共同提供。同世界上绝大多数国家一样，我国监管层认为农村金融市场是一个不完全竞争市场，农村金融服务应当由政府和市场共同发力，这也是我国面向农村设立村镇银行进行金融支农的主要原因之一。事实上，决定面向农村开放金融业的改革决定没有充分考虑到我国农村社会现实是否符合银行业开放的条件；没有注意到随着农村经济的发展，农村的金融环境已经发生翻天覆地的改变，并且村镇银行的商事主体定性同其面向农村开展金融服务的政策性定位也存在极大矛盾，因此我国面向农村设立村镇银行进行金融支农的改革方向存在错误。
（一）发展村镇银行的政策认知与社会现实偏差
若是仅仅由政府提供农村金融服务，将会导致农村金融的低效益，而若是将农村金融服务全部由市场决定，也会导致极端困苦的农村地区不能享受金融服务。2006年国家放宽农村地区银行业金融机构准入政策，在全国推广设立村镇银行，是基于当时广大商业银行业务没有下沉到农村基层的认知，认为农村地区缺少金融服务，三农得不到金融支持，农村金融处于一定程度上的空白，加上农村信用合作社等金融机构服务有限，才考虑将社会资本引入农村金融服务市场，将之面向村镇提供金融服务。但是这种认识与实际的社会现实有较大的偏差。
一方面，2006年之前，农业银行、邮政储蓄银行等商业银行在农村地区广设网点，业务已经普遍下沉。事实上，在考虑引入村镇银行之前，原来的农业银行和农村信用合作社在广大农村地区有成熟的服务网络，在一定程度上能够满足三农对金融服务的需求，本不需要再另外建立一套农村金融服务系统。即使不引入村镇银行，农村信用合作社以及农业银行、邮政储蓄银行等商业银行依然能够支撑起我国农村金融服务市场。2006年之前，面对农村金融服务不充分的短暂现实，合理而事半功倍的改革办法应当是加强和提升农业发展银行、农业银行和农村信用合作社的三农金融服务水平，而不是拆墙砌屋，另建村镇银行。
另一方面，在2006年之后，随着农民收入的快速增长，农村已不是国有商业银行排斥的对象，许多国有商业银行纷纷走向乡镇，面向乡镇、农村提供金融服务。如在决定引入村镇银行的同年，邮政储蓄银行也宣告成立，邮政储蓄银行将农民定为主要客户群体，在其成立不到四年的时间内“小额贷款业务已覆盖全国所有地市和2100个县市及主要的乡镇”。2012年之后，伴随着互联网金融的普及，再偏僻的乡村也能享受到各种金融服务，农村的金融服务已经能够得到很好地满足，而同期我国监管层反而大力推动社会资本参与村镇银行发起设立或增资扩股以实现计划目标，此时不顾社会基础的变化而大规模推广村镇银行更像是在完成一种任务，没有考虑到我国农村社会基础已经变动，农村的金融环境已经发生改变。
需要说明的是，银行业本应向社会资本开放，但在社会信用薄弱、法治建设不完备、金融监管不健全的背景下，银行很容易蜕变成不良资本攫取社会财富的手段。换句话说，开放银行业，包括发展村镇银行，需要有良好的社会信用基础、良好的法治环境，社会资本投资者自身也需要具备基本道德操守。遗憾的是，我国目前社会信用状况堪忧，信用制度建设也较为落后，以至于失信、欺诈现象不时频发，再加上农民法治观念较弱、农村法治建设效果不佳，金融监管制度也不完备，“较弱的制度环境使得金融自由化更有可能引发金融危机”，在这种情况下，我国决定面向农村设立并大规模推广村镇银行存在较大可能引起相应银行危机。再加上，许多社会资本投资者参与发起设立村镇银行动机不纯，总是尝试以各种非法手段控制村镇银行，将村镇银行作为吸收农民存款甚至骗取农村存款的工具，事发之后，自己则携款逃之夭夭。海量的非法集资和集资诈骗案件、P2P的全面爆雷、校园贷以及各类套路贷的屡禁不止，类似的惨痛教训就是社会资本投资者动机不纯的深刻例证。总之，我国尚不具备向社会开放银行业的基本条件，不具备普遍开办村镇银行的信用基础，2006年之前，监管层将农村金融服务的改革希望寄托在村镇银行身上存在方向性错误；2006年之后，忽视农村的社会基础变化，大力推广村镇银行也存在认识上的滞后问题。
（二）村镇银行的定性与定位存在偏差
村镇银行的主要服务对象是三农业务，三农业务本是政府倾斜扶持的对象，三农金融服务也因此具有极强的政策导向性，不应当强化其盈利性，而是应当由政府予以政策支持。而《村镇银行管理暂行规定》第3条规定：“村镇银行是独立的企业法人，享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，并以全部法人财产独立承担民事责任。”村镇银行被定位为营利性企业，属于商业银行性质。公司法下的村镇银行是市场经济中的商事主体，其更多是开展业务追求利润以实现金融功能；金融法下的村镇银行是落实国家金融支农的制度安排，更多注重的是其社会责任的强调。质言之，村镇银行承担着面向私主体的市场交易和面向公权主体金融调控双重功能。面向私主体的市场交易意味着村镇银行的营利属性，但农村金融业务本身极难盈利，与将村镇银行视为落实国家金融支农的定性存在根本矛盾。
政策的职能导向和商业的规则偏向存在根本冲突，不能简单叠加。“倚重商业金融体系支农是一条难以走通的金融普惠道路”，作为企业，特别是社会资本参股的企业，村镇银行在经营上追求利润最大化，其业务的开展更多是面向盈利可能性较高的城镇企业，只会尽可能吸收农民存款而少发放三农贷款，二者结合必然会扭曲，导致违背向农村“输血”的本意反而蜕变成“抽血”的怪象，形成一个“金融怪胎”，造成“金融体系的流动性过剩与农村地区流动性危机并存”的流动性悖论，产生村镇银行“不村镇”的问题，与发展村镇银行的支农初衷相悖。
我国面向农村开放银行业，发展村镇银行进行金融支农的改革方向存在错误。部分学者没有对这种错误的方向进行批评、没有注意到现行村镇银行背后已经存在系统性风险，反而进一步指出应当对村镇银行放松市场管制，无限制地引入社会资本、开放银行业，将村镇银行改革方向和“市场在资源配置中起决定性作用”相联系，否定我国政府对村镇银行市场准入和经营等方面做出的相应限制，指出村镇银行的发展方向应当是废除主发起行制度、放开市场准入、推行市场化管理等方面。诚如黑格尔所言，“历史和经验昭示我们的，却是各民族和各政府没有从历史方面学到什么，也没有依据历史演绎出来的法则行事。”进一步放松村镇银行管制的观点脱离社会信用现状而仅仅注意到发挥市场力量，没有注意到村镇银行背后隐藏的极端风险，没有注意到个别社会资本投资人入股村镇银行的险恶用心。若是任由社会资本发起设立村镇银行、放松我国政府对村镇银行的市场管制，肯定会有更多无良社会资本将村镇银行视为自己的提款机、作为骗取农民存款形式上合法的工具。长此以往，将会导致我国金融体系产生系统性风险。
四、村镇银行的风险规制路径
从我国金融治理的历史来看，在金融市场发生规模式的欺诈等违法行为，或者当金融市场发生群体性事件、危及金融市场安全和损害社会整体利益等负外部性结果频发时，我国通常会以专项整治的形式取缔相关金融业务。近几年有关校园贷、P2P的专项整治就是很好的例证。尽管我国不具备发展村镇银行的社会基础，发展村镇银行存在方向上的错误，但现有村镇银行大规模铺开已是既定事实；尽管村镇银行背后隐藏着极端风险，但村镇银行已经是我国银行体系不可忽视的重要力量，没有必要也难以全部将之关闭。“政府监管的目的和手段有限，如果监管手段太过宽泛，极易造成监管失范。而一旦强硬监管，又容易与市场脱节。”村镇银行治理的方向应当是在尊重其大规模铺开的事实下，选择合理的措施规制其风险，非必要不再新设村镇银行，对现有村镇银行采取“优胜劣出”的方式，除了经营良好、有发展前景的村镇银行可以保留外，对于已经存在的中、高风险村镇银行宜采取兼并重组与撤销的办法进行总体收缩，同时通过支持主发起行增持股份防止社会资本控制村镇银行和加重村镇银行股东责任以防止道德风险三类措施以规制村镇银行风险。
（一）兼并重组与撤销
相较于普通企业以破产为主导的“一元”市场退出，商业银行市场退出最明显的特征就是破产退出与非破产退出“二元”并存。基于银行破产退出严重的负外部性、银行危机的处置成本、银行服务的公共属性等原因，考虑到破产退出的“多米诺骨牌”效应和“挤兑效应”，银行非破产退出重要性远远超出破产退出。实践中，我国处置问题金融机构的市场退出最常用的方式也是非破产退出。非破产退出由金融监管机构启动并控制退出进程，退出方式或措施主要有接管、兼并重组、撤销、解散等。在推动我国高风险村镇银行市场退出中，比较恰当的措施是兼并重组和撤销。
兼并重组是金融监管机构应对银行危机最常采用的措施。对于虽有经营风险，但还有存续意义及可能的村镇银行，宜采用兼并重组的方式使之退出市场。首先，通过兼并重组可以有效防范村镇银行风险。采取一般的救助措施甚至是对银行的审慎经营是一种反向激励，只会造就银行对经营风险有恃无恐，最终导致更大的风险。采用兼并重组对相关村镇银行进行市场清退可以对村镇银行经营者进行较高风险经营的活动形成一定程度上的威慑，产生正向激励和制度约束双重效用。其次，村镇银行兼并重组是实现村镇银行结构调整和优化资源配置的有效途径。通过对问题村镇银行进行兼并重组，可以实现村镇银行的优胜劣汰。兼并重组之后，往往意味着兼并银行将之风控和内部治理机制引入被兼并村镇银行，一定程度上有助于优化村镇银行治理制度，提高和增强员工合规操作的水平与意识，在制度和实操两个层面解决村镇银行原有治理问题。最后，相较于一般救助措施，对中、高风险村镇银行进行兼并重组可以有效实现安全与效率的统一。对于银行经营危机，无论是采取接管，抑或再贷款甚至是收购其不良资产，本质上都是由公共财政负担处理成本，最终由纳税人承担，是风险社会化的表现。并且政府救助也没有致使相关村镇银行主体退出市场，下次依旧有发生同样危机的可能。而通过对中、高风险村镇银行进行兼并重组，是以一种安全和效率的方式解决问题村镇银行经营危机，化解村镇银行风险。
对于社会效益差、没有存续意义的村镇银行，应当直接对其予以撤销。我国学界常认为对问题银行进行撤销在本质上是一种行政指令式的关闭，缺乏程序运作和权力制衡，而通常对此类措施予以摒弃。但如前所述，某种程度上，对问题银行进行救助反而刺激了银行从事高风险经营行为，进一步放大了道德风险。通过发挥市场力量和行政手段对问题村镇银行进行救助自然没有错误，但是若问题村镇银行存在违法经营，背后风险巨大，在已经没有救助和存续意义的情况下，依旧不考虑成本对其予以救助，让其重返金融市场，更有损社会整体利益，更危害金融市场秩序。对村镇银行进行救助和撤销是并行不悖的，因为对风险可控的村镇银行进行救助和对没有救助及存续意义的村镇银行予以撤销，本质上都是为了推进村镇银行的“优胜劣汰”，从而规避个体或局部风险演变为系统性风险。
（二）主发起行增持股份
村镇银行虽然采用主发起行制度，但是监管层并不提倡主发起行控股村镇银行，主发起行的定位在于为村镇银行提供指导，培育村镇银行自生能力，以激发社会资本活力。但是这种期望并没有变为现实，前已述及，不少村镇银行社会资本股东通过各种非法手段控制村镇银行，将村镇银行作为自己“提款机”，这对我国金融稳定、金融安全带来极大挑战。不良社会资本控制村镇银行的根源在于我国允许社会资本进入村镇银行而导致的村镇银行分散化的持股比例，分散式的股份结构让不良社会资本投资者拥有了参与村镇银行经营管理的话语权。通过主发起行增持股份，进一步淡化社会资本话语权，让主发起行在村镇银行发展中起主导作用，是防止社会资本不良企图的有效措施。
主发起行增持股份的方式有两种。其一，增资扩股。银行的发展的过程就是一个不断增资扩股的过程，通过增资扩股，可以进一步稀释村镇银行社会资本股份，防止社会资本控制村镇银行。“只要公司或个人的资产不足以清偿预期债务，公司或个人就有激励从事风险更大的行为。”因此，增资扩股是防范问题村镇银行进行更大风险经营行为的手段之一。除此之外，银行增资扩股本身就是值得提倡和推广的行为，是维护金融稳定的一项有效措施。或许是监管层在河南村镇银行“取款难”事件的影响下注意到了村镇银行背后隐藏着极端风险，近两年来监管政策一反限缩主发起行持股比例常态，而提倡通过主发起行增资扩股以进一步淡化社会资本在村镇银行中的话语权。在中央监管政策的支持下，也能经常看到村镇银行主发起行增资扩股的相关事例及报告。可以说主发起行增资扩股已经有了一个良好的开端，但今后力度和规模还需要加大。其二，主发起行收购社会资本股东股份。主发起行增资扩股可以稀释社会资本股东话语权，但是社会资本股东在村镇银行依旧可以享受相关权益，依旧可以参与村镇银行经营管理。为此，可以尝试在政策层面鼓励主发起行收购社会资本股东股份，以减少社会资本股东话事权，让主发起行完全负责村镇银行经营。
主发起行增持股份的主要目的在于防止不良社会资本控制村镇银行，上述两种方式通过稀释及减少社会资本股份，一定程度上有利于主发起行在村镇银行日常经营及未来发展中起主导作用，但是以上两项措施并不是全部。还可以通过限制村镇银行的社会资本持股者再持股主发起行的方式以防止社会资本在村镇银行中起主导作用，限制村镇银行社会资本投资者再入股主发起行与主发起行增持股份的规制措施在功能上发挥了相近的效用。但遗憾的是，我国监管层并没有注意到此种防范化解村镇银行风险的措施，建议以后在村镇银行监管措施中明确限制村镇银行社会资本再入股主发起行，以防止社会资本通过入股主发起行而控制村镇银行。
（三）加重股东责任
银行作为公司，其股东只需要承担有限出资责任，有限责任一方面降低了经营风险，促进了投资者的积极性；另一方面进一步诱发了银行股东道德风险，这是因为即使银行不慎破产，股东也只需要承担有限的出资责任，即对于银行股东来说，最坏的情况无非是投资款打水漂，这也是银行股东与存款人和其他债权人的利益界限。村镇银行一般注册资本较少，且股权分散，在社会资本股东的影响下，极有可能从事高风险经营甚至以违法犯罪的形式进行牟利，而不注重内部风险防控。河南某集团通过各种方式参股、控制多家银行，公然大规模不法占有、侵吞储户存款，不怕惹犯众怒，导致多家银行停业、解散、破产，其中重要原因就在于即使其参股的银行倒闭了，它也只需要承担十分有限的出资责任。可以说，在法治松弛的环境下，有限责任的法律风险极大地诱发了道德风险。“赋予商业银行股东加重责任，是银行公司克服固有道德风险、实现自我救助的内在要求，也是维护国家金融安全的一项制度保障。”总之，村镇银行股东加重责任是防范村镇银行股东道德风险的有效措施。
村镇银行股东在村镇银行运行中具有一般公司股东和金融服务提供者股东双重身份，其既需要承担因其作为金融服务提供者的风险治理责任也需要承担因其作为普通公司股东所需负担的有限责任。村镇银行一般股东较多，股权也较为分散，加重所有股东的责任难度较大也不现实，因此，应当将加重股东责任的主体限定为主要股东。《商业银行股权管理暂行办法》将持有5%以上股份的股东定为主要股东。在该办法出台之前，原银监会在对有关试点民营银行监管中也要求，持股5%以上的股东应当在存款保险制度颁行前对50万以下的个人存款承担赔付以及在银行处于风险时持续注资，保证银行资本充足率达到监管要求等加重股东责任的规定。如此，村镇银行股东加重责任的主体应当设置为持有村镇银行5%以上股份的股东。
村镇银行股东风险治理责任主要体现在以下两点。一方面，在村镇银行市场准入上，应当要求村镇银行在章程中设置主要股东接受监管、承担剩余风险、不从本行获得关联授信、不得将持有的股份设定担保以及对其落实银行章程的情况进行自我评估等相关规定，以便在事前对村镇银行的主要股东起到约束作用，防止村镇银行股东道德风险。另一方面，在村镇银行市场运营上，需要明确主要股东的风险防控与化解责任。在风险防控层面，村镇银行主要股东应当落实以上章程有关危机救助以及风险分担的内容以实现对村镇银行风险的防控。在风险化解层面，如果村镇银行发生经营危机，村镇银行的主要股东应当对村镇银行面临的风险进行自救，此时应当尽可能限制股东权利，更多强制要求其采取诸如对银行注资以恢复银行资本圆满状态、对银行债务进行偿付等措施解决银行危机。
村镇银行作为公司，其股东也需要承担《公司法》意义上的股东责任。在加重股东责任语境下，《公司法》上的股东责任便指向了公司法人人格否认制度。如果村镇银行股东存在滥用公司法人人格独立地位，就需要对村镇银行债务承担连带赔偿责任。除此之外，加重股东责任毕竟对传统股东有限责任造成了巨大挑战，公司法应当以专条的形式规定若其他单行法对股东责任有特殊规定的，应当依照其他单行法的规定对股东责任进行限定。可以看出，村镇银行股东因其身份的双重性在加重股东责任时存在不同的取向，《公司法》上的加重股东责任（公司法人人格否认）实为“超有限责任”，存在严格的构成要件；同时基于银行的特殊性，村镇银行股东加重责任意在银行持续的健康经营而要求其主要股东承担“资本维持”“力量支持”等风险治理责任。由于我国现行有关银行股东加重责任散落在原银监会各规范文件中，存在立法层级较低和分散的不足，考虑到加重股东责任的重要作用，将之上升到立法确有必要。而随着近两年有关《金融稳定法》制定、《公司法》修改的进行，有关股东加重责任的立法模式也引起了学术界的较大争议。以上对村镇银行股东加重责任的分析在侧面上表明银行股东加重责任是“复式责任”，股东加重责任需要在公司法和金融法两个维度发力，不能顾此失彼。公司法层面上，由于股东加重责任的确对传统股东的权利和义务以及有限责任造成了挑战，公司法理应对此做出相应规定；而股东风险治理责任事关风险银行存续，对于金融稳定运行具有重大影响，金融稳定法理应对此做出回应。可以预见的是，风险治理责任是村镇银行股东加重责任的主要内容，公司法人人格否认制度适用空间较少。因此，股东加重责任应当形成以金融稳定法为主，公司法为辅的立法表达。
结语
开放银行业是市场体制建设的基本要求，但是银行业的开放必须考虑社会信用基础、政府监管水平、法治环境是否达到了相应要求。村镇银行作为我国银行业开放的一次试水，暴露出了一系列问题，甚至引发了局部系统性风险。我们应当以此为教训，举一反三，系统梳理各种类型银行隐藏的风险，采取措施守住不发生系统性风险的安全底线，确保我国银行业乃至整个金融业稳健运行。
陈云良，广东外语外贸大学法学院教授。
来源：《法学评论》2024年第4期。
