中国基本公共服务均等化的推进有赖于公共服务分工体制的进一步完善，公共服务分工体制的建构及运行取决于中央与地方关系的良性互动。现阶段制约我国公共服务分工体制进一步完善的根本原因仍是中央与地方关系问题。努力实现中央与地方关系的法制化及在此基础上公共服务职责分工的合理化，推进地方政府从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，规范中央对地方的转移支付制度，建立健全中央对地方公共服务的监管与评价体系，是完善我国公共服务分工体制的重要支撑和保障。
进入新世纪以来，全社会公共服务需求的快速增长与公共服务供给不到位或缺失之间的矛盾已经成为我国经济社会发展中的一个突出问题，中央为了有效地克服我国城乡之间、区域之间以及不同行业之间的发展差距所造成的不公平现象，适时提出了在全社会逐步实现基本公共服务均等化的发展战略。提供公共服务是市场经济条件下政府最基本的职能，而公共服务均等化的有效推进有赖于中央与地方公共服务分工体制的理性建构。如何结合我国经济社会发展需要，进一步完善中央与地方公共服务的职责分工及相关制度安排，成了公共服务供给实践必须解决的问题。只有理性建构起中央与地方的公共服务分工体制，公共服务均等化这一发展战略才能得到有效贯彻落实。
一、基本公共服务均等化与公共服务分工体制
20世纪70年代末以来我国市场化取向改革开放政策的实施，推动了经济社会的快速发展，经济成就举世瞩目;同时，随着经济实力的增强和经济转型的加速，我国经济增长与社会发展相背离的倾向开始显现，其中比较突出的问题是：地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距有逐步拉大的趋势，在基本公共服务均等化这一事关经济社会和谐发展的重大民生问题上，表现出与经济发展成就的不相对称，教育、医疗、社会保障等基本公共服务的投入不足以及结构上的严重失衡，“如在社会保障方面，占全国总人口近70%的农民基本被排除在现代社会保障制度之外，农村社会养老保险、医疗保险及失地农民、农民工的社会保障体系也远落后于城市”①。这类问题已经成为当前影响社会公正、公平的焦点问题。鉴于基本公共服务与民生直接相关，如果这一事关民生利益的问题不能得到很好的解决，科学发展观所强调的“以人为本”执政理念只能停留于表面，和谐社会的构建将会困难重重。提供公共服务是市场经济条件下政府的最基本职责，更何况我国是社会主义市场经济国家。因此，努力提升公共服务的质量，并在此基础上推进以教育、医疗、社会保障、环境保护等为核心内容的全社会基本公共服务均等化成了各级政府必须关注并加以切实解决的重要话题，这不仅是我国经济社会可持续发展的重要条件，也是“缓解和缩小地区差距、城乡差距、贫富差距的重要保障”②。基本公共服务均等化的有效推进主要取决于两个方面的因素，一是国家的财政实力;二是公共服务的分工体制，也即“明确划分各级政府公共服务的职责范围，是建立公共服务体系的首要前提和基础”③。就国家财政实力来说，由于财政收入连年增长，目前我国的公共财政收入已经达到11.7万亿元④，已经具备将更多的财政收入投向公共服务领域的经济实力，基本公共服务均等化显然已经有着坚实的物质基础。再看基本公共服务的分工体制。众多学者以为，制约我国基本公共服务均等化的原因固然有区域经济发展水平、城乡分割的二元制度结构、财政体制、政府职能定位等因素的影响，但最主要的原因则是合理长效的公共服务分工体制未能有效建立，“政府间事权与财权的不对称是基本公共服务均等化面临制度障碍的首要表现”⑤。一般来说，公共服务分工体制是指按照公共产品属性的不同，在各级政府间科学、合理分配公共服务事权的制度安排。世界各国公共服务分工体制的安排既有共性的规律，如中央政府与地方政府在公共服务分工上要遵循按公共服务受益范围划分公共服务职责，以及事权与财权相适应等规则，同时，由于各国历史传统、政治体制、国家结构以及经济发展水平等个性因素的影响，公共服务分工体制也会呈现其国情特色。比较典型的是在公共服务的事权配置上，“以美国、德国为代表的联邦制国家在政府间事权配置上采取分权方式，即将剩余权划归级次较低政府的事权配置方式;而以英国、日本包括中国在内的单一制国家在政府间事权的配置上则采取授权方式，即将剩余权力划归上级政府的事权配置方式”⑥。当然，即使同属联邦制国家或单一制国家，公共服务分工体制也不尽相同，如我国与日本同属单一制国家，但由于中国政府的纵向层级多于日本政府的纵向层级，因而两国在公共服务职责的划分与监管上也存在着区别。就公共服务分工体制的政府间关系来说，中央政府与地方各级政府的关系是核心内容，无论是联邦制国家还是单一制国家，中央政府与地方政府在公共服务事权上的分工是公共服务分工体制最基本的内容，即使横向地方政府之间公共服务事权的分工也须经过中央政府的统筹与协调。可见，有关公共服务分工体制理性建构的理论研究与实践运作必然要密切联系中央与地方关系的分析框架。
二、公共服务分工体制建构及运行取决于中央与地方关系的良性互动
公共服务分工体制的基本内涵在于通过中央与地方政府公共服务事权和财权的划分及在此基础上的制度性安排，为公共服务的供给建立一套科学、规范的运行机制。就一国公共服务分工体制所赖以建立与运行的政治前提来说，中央与地方的关系是最为关键的因素，中央与地方关系的现实状态及其为适应经济社会发展变迁而进行的调整直接决定着公共服务分工体制的建构及运行。综观世界各国中央与地方关系的发展，无论是单一制国家还是联邦制国家，都存在着为实现国家治理目标而调整中央与地方关系的现实需要，尤其是多极政府体制下各级政府公共服务职责权限的划分，则直接与中央、地方政府的职责分工改革有着密切的关联。如法国中央政府在历史上一直以高度集权闻名于世，为了克服中央与地方在公共服务职责分工上存在的问题，“第二次世界大战后，法国政府数次进行分权改革，在合理划分中央政府与地方政府的职责权限，充分发挥地方积极性等方面进行了许多积极的改革与探索，取得了明显的成效，使法国在维护单一制国家结构的前提下，逐步向分权管理方向发展，改善了中央与地方的关系，并完善了国家对地方的监督机制”⑦。“英国1972年的《地方政府改革法》，法国政府1982年的《权力下放法》和1992年的《地方行政指导法》，日本1995年的《地方分权法》，都涉及政府间公共服务职责的调整。”⑧上述西方国家关于政府权力下放以及地方政府改革的调整和法制建设实质上都是中央与地方关系的调整和改革，目标是为了更好地体现政府间公共服务分工效率以及事权与财权相适应的原则，从而推进公共服务分工体制有效回应社会公众公共服务需求的增长和变化。
透视建国以来我国中央与地方关系的发展历程，同样可以发现在经济社会发展的不同阶段，公共服务分工体制的建构及运行与中央地方关系的变迁息息相关。建国后至十一届三中全会前，由于我国实行的是高度集中的计划经济体制，并不存在市场制度意义上的中央与地方在公共服务方面的分工问题，尽管在此期间，中央政府对地方政府围绕着政府经济管理权限，有过放权和收权的多次反复，但中央集权始终是这一时期中央与地方关系的主线，在以“教育、医疗、社会保障”为主要内容的公共服务提供方面，“中国建立起了一个相对简单、平均主义和国家包办的公共服务体系”⑨。这一时期的基本公共服务水平总体比较低，但相对比较平等，因而基本公共服务问题以及在此意义上的中央与地方关系，在计划经济体制背景下并没有成为当时经济社会发展中的主要问题或矛盾。十一届三中全会开启的市场化制度改革使得围绕经济体制改革而展开的政府职能转变成了我国政治体制改革的核心问题，中央政府通过向市场、社会和地方政府的分权努力，一方面促进了地方政府发展地方经济的积极性与市场经济基础设施的建设，另一方面随着市场化改革的深入，中央与地方关系基础上的公共服务分工问题也日益凸显。具体地表现为：从1978年至1994年分税制实施之前，由于中央实行了以简政放权为核心内容的中央与地方利益关系调整，放权让利改革战略和“分灶吃饭”的财政体制等一系列较为充分考虑地方政府利益的制度和做法，大大激发和增强了地方政府的经济活力和地方政府管理的自觉性，使得地方政府的财力日益增大，但中央政府的财政汲取的能力受到了严重损害，“‘七五’期间(1986-1960)，中央政府的财政收入约占全部财政收入的40%左右，而地方政府占60%”⑩。中央财政汲取能力的走弱，不可避免地影响了中央政府以财政实力为基础的全国范围内公共服务的提供，也直接制约了中央政府自身职责范围内诸如义务教育、公共卫生等公共服务提供的能力，特别是中央政府无法熨平由于区域发展水平差距所引致的基本公共服务供给的区域性差距。为了增强中央的财政实力以及公共服务的供给与调控能力，中央政府在1994年推动了旨在增强中央财政实力的分税制改革，分税制改革从制度层面上进一步明确了中央和地方的事权，并在此基础上进行了以国税和地税划分为核心内容的财权划分。中央政府依靠分税制改革牢牢控制了财权并掌控了国家的经济命脉，分税制改革在削弱地方政府财政实力的同时，并没有使地方政府承担的公共服务事项有所减少，反而有所增多，“地方政府除了要努力提供与发展像地方基础设施、教育、科技、卫生等方面的公共物品与公共服务外，还要努力发展地方经济，提高人民生活水平”⑩，甚至“还要承担着来自中央的各项任务，地方政府事实上担负着远远超过法定事权范围的行政社会职能”⑩。地方政府的财权与事权的严重不对称，致使地方政府背上了沉重的财政负担，为了应对财政困境，“土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式”。其后果一是由于财政拮据，地方政府提供的基本公共服务无法满足社会公众日益增长的公共服务需求，二是无法使地方政府实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转型，在实践中表现为各地方政府过多的专注于经济总量的增长，却忽视了与民生直接相关的公共服务的提供。很显然，1994年分税制改革固然增强了中央财政的实力与宏观调控能力，但地方政府事权与财权的严重不对称加剧了地方政府在公共服务提供上的财政负担也是一个不争的事实。近些年来，针对我国公共服务需求的快速增长与公共服务不到位或缺失的现实矛盾，学界与实际部门都认识到：为了推进地方政府职能理性归位于公共服务的提供，必须把改革和规范现行中央与地方关系，进一步完善公共服务分工体制作为未来行政管理体制改革的重要任务。当然，未来我国公共服务分工体制的改革与完善应该“从现代性制度建构的视角进入，才能可能提出建设性的解决方案”⑩，就中央与地方关系的世界性经验来说，中央与地方公共服务职责的科学划分、中央与地方事权与财权的相匹配、中央与地方关系的法制化和规范化等内容，理应成为研究与解决我国公共服务分工体制的基本内容。
三、现阶段制约我国现代公共服务分工体制建构的主要障碍
为了推进全社会基本公共服务均等化的实现，以及在此基础上经济社会的协调发展，未来中央政府应与地方政府一道，在理性反思现行公共服务分工体制存在问题的基础上，把建构符合市场经济一般发展规律的现代公共服务分工体制作为我国行政管理体制改革的一个重要目标。这里所讲的现代公共服务分工体制的基本内容应该包括：法律基础上中央与地方公共服务职责的明晰划分，基于事权划分的中央与地方财权的制度性分配，科学规范、制度化的转移支付制度，以中央对地方进行公共服务问责为主要特征的公共服务评价指标体系的建立等方面的内容。当然，在研究如何建立现代公共服务分工体制之前，厘清现阶段制约我国现代公共服务分工体制的主要障碍是一个非常迫切的任务，因为只有找到问题的症结所在，有关现代公共服务分工体制的理论研究与实践操作才会更加理性与科学。
结合我国的历史文化传统、改革以来中央地方关系的演进历程，以及经济转型以来我国经济社会发展现状，笔者以为，当前制约我国现代公共服务分工体制建构的主要障碍仍是中央与地方关系问题，主要表现为以下四个方面：
首先是由于我国没有发展市场经济的历史基础，市场制度意义上的法治理念始终未能成为社会文化的主流，中央与地方关系法治化程度还不够成熟。辛向阳在论及加强中央地方关系法治化的必要性时指出，“中国文化的非法制性造成了中央与地方在权力划分上的模糊性。我国宪法虽然对于中央与地方的权力划分进行了原则性界定，但过于笼统宽泛和原则化，缺乏具体规定，可操作性不强，历来中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，由于没有法律约束力，二者的关系非常不稳定”。然而，现代公共服务分工体制的一个基本要件就是要通过宪法和法律对中央政府与地方政府公共服务的分工作出明确的界定。“如1787年颁布的《美利坚合众国宪法》中第一条即主要对联邦与州的权力进行划分：第八款从积极肯定的角度明确规定了联邦的国会享有包括国防、公共福利、设立邮局和邮路等18项权力，1791年美国国会批准生效的《宪法修正案》第十条对联邦与州政府之间的权力划分作出原则性、影响深远的规定：‘本宪法所未授予合众国政府，也未禁止各州政府行使的权力，均由各州或人民保留之’⑩。”其他国家，诸如德国、日本、英国等国都通过宪法及相关法律对中央与地方的权力划分以及公共服务职责的分工进行了明确规定。反观国内公共服务职责分工的法制化状况，“尽管《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及《教育法》、《农业法》、《环境保护法》等相关法律法规都对我国的政府职责和政府间的职责划分作了一般性、原则性的规定，但现有的法律体系中并没有一部专门、明确划分中央与地方公共服务责任的法律或法规”⑩。
其次是中央与地方的公共服务职责划分不尽合理。由于中央地方关系的法制化程度不成熟，因而关于中央与地方公共服务具体职责的划分也并不规范与合理。社会主义市场经济的健康发展，不仅需要政府与市场之间的合理分工，也需要政府间，特别是中央政府与地方政府建立在法制基础上公共服务职责的合理分工。按照政府间公共服务职责分工的一般性原理，中央政府与地方政府各自提供公共服务的范围，中央政府与地方政府共同负责提供的公共服事项均应根据一个国家的历史文化传统、经济社会发展现状做出明确的划分，但目前我国中央与地方在公共服务职责上的分工过于原则、笼统，两者之间的公共服务事权及支出责任的划分并不清晰与合理。“由于各级政府之间的一些职责权限缺乏明确的法律规定，即纵向分权不清，致使各级政府在提供公共事务上相互扯皮、相互推诿，损害老百姓利益。”⑩同时，由于中国中央与地方关系存在的“集权但欠缺权力、分权但缺乏民主”⑩的两个特殊问题。一方面，中央政府经常感到没有足够的权力，国家的统一意志经常被地方变通，中央关于全国性公共服务的统一要求常常由于地方财力困境而被变通，也就是学界总结的“中央权力常被地方所变通，地方显得灵活性十足”国。另一方面，地方政府表面上看似有了独立发展地方经济社会的权力，但由于分权不是建立在法制保障的基础上，时常面临权力随时会被收回的危机感，因而在有关本辖区与中央以及与地其他地方政府的公共服务分工问题上，表现为与中央政府或明或暗的应付与博弈，这使得中央与地方本不合理的公共服务的职责分工又增加了不稳定因素。
再次是以经济发展中的GDP主义为主要内容的中央地方关系，在相当大的程度上影响了地方政府公共服务职能的有效发挥。这主要源于两方面的原因：一是长期以来，为了回应全国民众摆脱贫穷落后的民意诉求，改革后的很长一度时期，从中央到地方，都将推动经济增长作为政府工作的中心任务，相应地评价地方政府或官员政绩的主要标准也是看经济发展中的GDP总量，地方政府官员的晋升主要以经济绩效作为主要指标。“自1978年以来，中央政府不断强调经济增长的重要性，并在官员考核中加入了经济绩效的因素……
中国的地方政府官员围绕官员晋升展开了促进GDP增长的锦标赛”，因而现实中，“地方政府官员非常热衷于GDP和相关经济指标的排名，在他们介绍辖区经济发展情况时最爱援引的数据之一就是在省内或县内的GDP、财政收入等指标的相对排名”⑤。当地方政府将其工作的焦点专注于作大GDP的经济增长时，其履行公共服务职能的努力自然会受到影响，政府工作中的公共服务的提供往往会被当做一个“软任务”来应付。二是分税制后中央对于财权的上收，致使地方政府财政自给能力大大降低，地方政府财权与事权的不对称以及巨额的财政负债，即使其有心去为社会公众提供公共服务，但也是“有心无力”，严重地影响了地方政府提供公共服务的质量和数量。客观而论，导致中国中央地方关系中的GDP主义并非中央政府的本意，早在20世纪90年代末期，中央政府就已经意识到了地方政府追求经济总量增长不利于经济社会和谐发展的问题，也在努力通过强化经济社会协调发展的政绩评价导向、社会公平导向、调整转移支付制度等措施来扭转全国性的公共服务缺失或不到位问题，但成效并不明显。问题的实质是，如果没有中央与地方关系的体制改革与制度创新，以及在此基础上以基本公共服务提供主为主要内容的中央与地方关系的建立，上述问题则不会得到根本的解决。
最后是中国目前的转移支付制度并未达到有效促成基本公共服务均等化的目标。从西方发达国家推行基本公共服务均等化的实践情况情来看，中央对地方的财政转移支付制度是公共服务分工体制中的一个重要内容，它在平衡中央与地方财政能力、满足地方财政支出、实现全国公共服务水平均等化方面均有着不可忽视的功能。我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革后形成的。主要分为一般性转移支付与专项转移支付两大类。一般性转移支付包括税收返还、过渡期转移支付、原体制补助与上解三种形式;专项支付主要是专项拨款和各项结算补助和其他补助等。近些年来，中国目前的转移支付制度受到了不少研究者的诟病。如范子英在考察中国转移支付制度的实际效果时指出，“转移支付在缓解地区经济差距和促进地方经济增长方面的表现不如人意，虽然转移支付部分激励了地方政府提高公共服务的水平，但是没有证据显示地区之间的财力因此而缩小，并且转移支付诱导了地方政府盲目扩大自身的人员规模，降低了地方的财税努力”。总体而言，与当前中国社会经济协调发展对转移支付制度的要求相比，我国转移支付制度在促进各地区公共服务均等化方面还存在着很多问题，突出地表现为这么几个方面的问题：“一是一般性转移支付缺乏均等化效果;二是专项转移支付不规范;三是中央政府与地方政府之间的不完全信息博弈使转移支付中的补助数额和上解数额的确定缺乏科学性;四是财政转移支付的监督机制不健全，中央和地方的博弈缺乏有效的规则约束。”
四、改革和规范现行中央与地方关系，推进公务服务分工体制的改革和完善
目前我国实现全社会基本公共服务均等化的障碍主要在于公共服务分工体制还不能很好地适应全社会公共服务需求的快速增长，而公共服务分工体制的有效建构又直接取决于中央与地方在公共服务职责分工上的规范和科学，因此，改革和调整以公共服务职责划分为主要内容的中央地方关系，将直接决定我国公共服务分工体制的建构及运行。未来有利于建构规范理性公共服务分工体制的中央与地方关系调整应着重从以下几个方面展开：
首先是遵循中央与地方关系法制化的根本目标，从法律上进一步明晰中央与地方公共服务的职责分工及事权分工基础上的财权分配。中央与地方的公共服务分工只有建立在法制的基础上，才能走向现代化的道路，才能使中央与地方的职能关系保持一种均衡与稳定的状态。“我国现行《宪法》尽管规定了中央与地方政府的组织形式和中央与地方国家机构职权划分的总原则，但没有明确划分中央政府与地方政府的权力。《宪法》列举了国务院的一般职权，但没有明确哪些职权是国务院专有的，哪些是地方专有的，哪些与地方政府共有的，这是现行《宪法》的主要缺陷之一。”这样的制度缺陷是直接导致中央与地方公共服务事权分配不清的根本原因，事权不清引起财权分配不清以及政府间的矛盾与博弈也是很自然的结果。因此，为了实现中央与地方公共服务事权的合理分工与高效运行，中央政府非常有必要反思我国现行法律体系关于中央与地方事权划分的立法缺陷，从立法高度而不是政策制定角度，并结合我国经济社会发展中的新情况新问题，进一步科学界定中央与地方公共服务事权的范围和财权分配权利，为各级政府履行公共服务职能和中央政府的转移支付制度奠定坚实的制度保证。世界性公共服务分工体制的实践表明，事权的划分一般遵循这样的原则，即关乎国家整体利益的公共服务事权应当划归中央政府，与地方利益直接相关且外溢性较小的公共服务事务划归地方政府，对于那些具有“外溢性”的跨区域公共服务，上级政府要在一定程度上加以干预和调节;在政府收入分配上一般遵循在保证中央政府拥有充足财力的同时，赋予地方政府与履行其公共服务职责相匹配的税源体系。
其次是着力推进经济建设型政府向公共服务型政府的转变。改革开放以来，中央制定的以经济建设为中心的国家发展战略，加之“中央对地方的行政性分权和以财政包干为内容的财政分权改革”，自觉与不自觉地将地方政府推上了主导和发展地方经济的历史舞台，以作大GDP为主要内容的地方政府间的发展竞争是中国经济快速发展的一个重要因素，这已经得到众多学者的认可。如陈建军通过对江浙模式的实证研究后认为：“20世纪70年代末到90年代初中期，中国经济改革和经济发展获得的关键在于使地方政府获得了指导和推进发展地域经济的主导权。”⑤但一味注重经济发展职能而忽视和淡化公共服务职能也使得地方政府陷入了“经济建设型政府”的泥淖，21世纪以来我国经济社会发展中出现的教育、医疗卫生、社会治安、社会保障等民生问题则是各级政府在“公共服务”问题上严重欠帐的表现，因此，在中央政府经济社会协调发展宏观战略的指导下，着力纠正各级政府对经济职能的倚重，实现政府职能理性回归公共服务的提供与保障上来，将依法自觉履行公共服务职能，推进基本公共服务均等化作为规范中央与地方关系的核心内容，是推进我国公共服务分工体制良性发展不可或缺的重要保障。当然，地方政府能否成功实现经济建设型政府向公共服务型政府的转化，既需要地方政府自身的努力，也需要一系列相应的制度支持，如科学合理的中央与地方事权财权的分配体制，有效的中央对地方公共服务监督体系、规范的财政转移支付制度等，缺乏这些相应制度支持，地方政府职能将很难实现理性回归。
再次是进一步完善中央对地方的转移支付制度。“国际经验表明：实现公共服务均等化的基本手段是财政均衡化，而财政均衡化则需要转移支付制度来调节。”④因而确切地说，转移支付制度在公共服务分工体制中发挥的是“均等化”意义上的功能，是中央对地方的财政补助和支持。鉴于目前我国转移支付制度存在的均等化效果不明显、转移支付不规范、转移支付监督机制不健全等缺陷，非常有必要在科学划分中央与地方事权财权的基础上，进一步改革和完善作为支出事权划分重要保障的财政转移支付制度。具体来说，改革与完善转移支付制度的努力应该从以下几个层面展开：一是强化公平理念在转移支付制度中的价值导向。基于城乡、区域、收入差距仍然是我国经济社会发展中的突出矛盾和问题，因此无论是一般性转移支付还是专项拨款，必须加大对中西部贫困地区、农村和社会弱势群体的转移支付力度，着力提升地方政府在区域性公共服务提供中的能力和自主性。二是规范和清理专项转移支付。专项转移支付要真正把实现特定用途、特定政策目标作为主要目的，专注于具有区域外溢性基本公共服务或全国性公共产品，“要将那些具有外溢性、突发性、特殊性等特征的，诸如大江大河的治理、突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济等项目列入转移支付的重点范围，而对于一般性的诸如义务教育、公共卫生、社会保障项目则要逐渐减少支付的力度”。三是创新转移支付模式。借鉴德国、瑞典等西方国家纵向转移与横向转移相结合的支付模式。在继续完善现行的中央政府对地方政府纵向转移支付的同时，逐步建构东部经济发达地区对中西部经济落后地区的财政横向转移模式，“中央政府的纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，地方政府间的横向转移支付主要用于补充不发达地区的财力不足”。
最后是建立健全中央对地方公共服务的监管与评价体系。为了保证并进一步提升地方政府提供公共服务的质量和效率，建立健全以公共服务为中心内容的中央对地方的监管与评价机制，是新时期公共服务分工体制必须加以重视的一个重要环节。一般而言，“中央对于地方的监管主要可以通过立法、财政、行政、人事、司法等手段加以监管”。就中国中央地方关系法制化程度不成熟的现状来说，通过制定专门法律来实现中央对地方履行公共服务职能的监管应该是一个首要的选择，如此则可将中央对地方履行公共服务职能不力的监管和问责纳入法制化的程序，公共服务的监管才具持久稳定性和实效性。除了立法之外，通过机构改革的手段，将公共服务职能从政府部门中剥离出来，设置专门的公共服务执行机构对地方公共服务职能进行管理和监督也是一个具有实效性的监管手段，如“美国联邦政府对于地方政府用于公共服务的专项拨款，设置了专门的机构——拨款委员会对专项拨款进行监督管理，并要求接受专项转移支付的地方政府必须向联邦政府提供书面的专项资金使用情况，专项资金的使用绩效由审计总署负责评价”。在公共服务的评价体系方面，基于当前以济增长为主要内容的中央与地方关系，加大公共服务质量与效率在地方政府政绩评价体系中的比重，以地方公共服务水平及群众满意作为评价地方政府政绩的重要标准，也是保证地方政府贯彻中央意图，专注公共服务提供的重要制度保障。
注释：
①张开云、张兴杰：《公共服务均等化：制度障碍与发展理路》，[杭州]《浙江社会科学》2011年第6期。
②中国(海南)改革发展研究院：《公共服务体制：中央与地方》，【京】中国经济出版社2006年版，第2页，第264-265页。
③沈荣华：“各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向”，[北京]《中国行政管理》2007年第1期。
④2013年3月5日，温家宝在第十二届全国人民代表大会第一次会议七的《政府T作报告》。
⑤曹静辉：《基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径》，[武汉]《华中科技大学学报》融会科学版)2011年第1期。
⑥孙晓莉：《中外公共服务体制比较》，[北京]国家行政学院出版社2007年版，第59页。
⑦黄凯斌：《法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示》，[武汉]《江汉论坛》2007年第9期。
⑧⑩⑥曹剑光：《公共服务的制度基基础——走向公共服务法治化的思考》，[北京]社会科学文献出版社2010年版，第147页，第148-149页，第164页。
⑨郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，[上海]《学术月刊》2011年第3期。
⑩王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，[沈阳]辽宁人民出版社1993年版，第2页。
⑩刘华：《中国地方政府职能的理性归位——中央与地方利益关系的角》，《武汉大学学报》2009年第4期。
⑩⑩魏治勋：《中央与地方关系的悖论与制度性重构》，《京行政学院学报》2011年第4期。
⑩“分税制改革重塑中央地方财权分配”http：//www.chi-naacc.com/new/184_186_201 303/13wa176669721 6.shtml。
⑩辛向阳：《法治框架内的中央与地方关系》，[北京]《中国改革》2006年第7期。
⑩周天勇等：《中国行政体制改革30年》，[上海]格致出版社，上海人民出版社2008年版，第192页。
⑩郑永年：《中国模式：经验与困局》，[杭州]浙江人民出版社2010年版，第114-116页。
①朱丘祥：《中央与地方分权的转型特征及其法治走向》，[上海]《政治与法律》2009年第11期。
⑨唐睿、刘红芹：《从GDP锦标赛到二元竞争：中国地方政府行为变迁的逻辑——基于1998-2006年中国省级面板数据的实证研究》，[哈尔滨]《公共管理学报》2012年第1期。
◎⑧周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，[上海]格致出版社，E海人民出版社2008年版，第91页，第87页。
◎范子英：《中国的财政转移支付制度：目标、效果及遗留问题》，[广州]《南方经济》2011年第6期。
⑧⑤熊文钊：《大国地方——中国中央与地方宪政关系研究》，北京大学出版社2005年版，第162页，第143页。
⑤陈建军：《中国高速增长地域的经济发展——关于江浙模式的研究》，上海人民出版社2000年版，第5页。
⑧②马海涛等：《中国基本公共服务均等化问题研究》， [京]经济科学出版社2011年版，第137页，第118 -119页。
⑦庞力：《促进城乡基本公共服务均等化的公共财政制度研究》，[长沙]湖南农业大学博士论文，2010年6月。
⑩文政：《中央与地方事权划分》，[北京]中国经济出版社2008年版，第195页。
