城市化的本质是农民的市民化。中国城市化的特殊性背景在于两个基本的体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。新型城市化要切实保障农民财产权，充分实现农民市民化。我国要实现城市化的战略转型，必须把加强制度供给作为新型城市化的基础工程，把依法改革创新作为新型城市化的基本方式。
把加强制度供给作为新型城市化的基础工程
制度是一个社会的博弈规则，是政府提供的基本公共产品。制度在社会中的主要作用是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。在快速城市化进程中，我国面临的一个突出问题是制度供给的严重滞后，制度的短缺是造成城市化中诸多社会问题的重要根源。制度供给的严重滞后主要体现在三个方面：
一是制度供给滞后于实践发展。随着市场化、工业化、城市化、城乡一体化的快速发展，原来在计划经济体制和城乡二元体制下设计和制定的一系列制度，没有得到及时全面的清理和相应的修改。实践在不断发展，而制度却供不应求，由此造成了新的实践与旧有制度的现实冲突与社会矛盾，产生了我国社会转型时期比较突出的制度告缺症。正如物质产品供不应求产生市场危机一样，制度供不应求会引起社会的危机。例如，在城市化进程中，大量的农村人口进入城市是经济社会发展的必然趋势，但相应的农村集体所有制和城乡二元体制没有及时配套改革，导致离开农村的农民不能自主地退出农村，进入城市的农民工又不能公平地融入城市。再比如，市场化改革以来，城乡人口可以在全国各地流动，但相应的社会保障制度等却不能在全国各地接转，等等。长期以来存在的农民工问题、留守老人、留守妇女、留守儿童等社会问题，正是城市化制度供给不足的后遗症。制度供给不足的不断积累，产生了制度供给惰性。
二是顶层制度设计滞后于地方改革创新。制度供给的主体可分为多个层次，从中央到地方、到基层，各级政府都承担着相应的制度供给责任。在制度供给不足的情况下，城市化的实践突破往往来源于地方的改革创新。地方改革创新的经验和实践，既有可能上升到国家层面转变为制度成果，也有可能长期被漠视而停留在地方个案的实践之中。如果地方个案创新实践不能有效转化为制度成果，其后果有二：要么使地方个案创新实践陷入锁定状态，要么就是地方各自为战，造成地方政策制度的碎片化。例如，广州市天河区早在1980年代就进行农村社区股份制改革，但20多年后的今天，广州市尚未出台全市统一的农村社区股份制改革的正式制度。在国家层面，更是缺乏全国性的农村集体经济产权制度改革的顶层设计和法律框架。
三是下位制度建设滞后于上位制度建设。在顶层制度设计滞后于地方改革创新的同时，下位制度建设又滞后于上位制度建设。在现代国家，宪法是一个国家的最高上位法，其他各种法律都源于宪法、落实宪法，将宪法规定具体化、细则化。在实施宪法的制度建设上，相关制度建设滞后主要有三个方面：第一，实施宪法的下位法没有制定，使宪法规定的条款无法正常实施。例如宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但国家至今未制定具体法律对公共利益进行界定，致使各级政府不管是公共利益还是非公共利益，都启用征地权征收或征用农村土地。第二，实施宪法的下位法制定严重滞后。例如，早在1954年我国宪法第50条就规定“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保障劳动者享受这种权利。”但直到2010年10月28日十一届全国人大常委会第17次会议才通过第一部《中华人民共和国社会保险法》。第三，实施宪法的下位法与宪法相抵触。例如，我国宪法规定实行全民所有制和集体所有制两种公有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。两种公有制都平等受到宪法的保护。但现行《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就使集体土地不能直接进入市场，只能经政府征收变性为国有土地后才能进入市场，造成了集体土地与国有土地“同地不同权不同价”。此外，有些宪法条款滞后于改革发展进程却没有得到及时修改。下位制度建设滞后于上位制度建设还体现在地方以及基层的法律法规和政策与国家法律不衔接不一致。这主要有三种情况：一是违背上位法却适应改革发展实际的地方制度；二是违背上位法却保护地方或少数人既得利益的地方政策；三是对上位法未制定相应的地方法律法规予以贯彻实施，将上位法“悬空”化。下位制度建设滞后于上位制度建设，造成形形色色的“土政策”现象，破坏了国家的制度统一。
因此，我们建议：
一是将制度建设和制度供给作为重中之重，改变城市化进程中制度供给短缺的局面。制度作为维系社会秩序和规范社会行为最重要的公共品，是各级政府负责供给的基本职责。要改变轻制度建设的观念和做法。
二是各级人大要立足本职，更有效地承担起制度建设和供给的主要职责。作为立法机关的人大，要重点专注于法制建设，改变长期以来泛行政化的倾向，应围绕城市化进程中涉及的相关问题进行立法调研，加强旧法旧规修订和城市化的专题立法工作，保障制度供给适应实践发展的需要。
三是加强顶层设计，制定全国及地方城市化发展规划。制定城市化发展规划而非城市发展规划，是我国城市化快速发展的现实需要。城市化将农村与城市联结起来，城市化要突破单纯的城市规划或农村规划的局限，从全局的高度统筹兼顾、协调部署。
把依法改革创新作为新型城市化的基本方式
改革创新是我国经济社会发展的根本动力，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。长期以来，我国的改革创新走的是一条违法式改革的路径。我国各地推行的城市化改革创新，在诸多方面走的也是一条违法式改革创新路子。随着依法治国方略的提出和实施，违法式改革与建设法治国家的内在矛盾冲突日益突出，违法式改革的社会后遗症愈来愈严重，应当及时转变改革方式，走立法式改革之路。
违法式改革就是在先不修改现行法律制度的情况下，以解放思想和大胆创新为名，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，开创发展的新路，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，将违法式的改革创新经验上升为新的法律制度。立法式改革就是先提出改革动议，并就改革议题进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，在改革法案依照法定程序通过后，再依法进行改革。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法”。立法式改革是“先变法，再改革”。
我国改革属于典型的违法式改革。违法式改革分为自上而下的违法式改革和自下而上的违法式改革。自上而下的违法式改革，就是在未修改现行法律的情况下，由上级政府或部门允许下级或某一区域进行改革试点，特许改革试点区域可以冲破现有政策法律的框架，进行改革探索创新。例如农村集体建设用地流转试点、城乡土地增减挂钩试点等就是自上而下的违法式改革模式。自下而上的违法式改革，就是由基层群众或地方自发进行的违背现行法律制度框架的实践活动。自下而上的违法式改革有三种前景：一是得到积极肯定。将违法式改革成果合法化，其典型案例有小岗村的包产到户等。二是被坚决否定。将违法式改革视为违法行为，严格依法处理，这方面的例子相当多。三是进退两难，既不能将违法式改革合法化，又不能严格执法予以处理。城市化中涌现的“小产权”现象就是一个典型例子。违法式改革还造成了中国式的选择性执法，既对有的违法实践树立为改革典型，对有的违法实践进行严厉打击，对有的违法实践则听之任之。
我国选择违法式改革，有其历史必然性。改革之初，面对强大的计划经济体制和意识形态束缚，在不可能通过修改既有法律制度的前提下，基层群众为谋求生存和发展只能冒着各种风险从事违法式改革突破即后来被认可的“伟大创造”，以实现生存权和发展权。
市场化改革发展到今天，各种利益驱动和发展诉求交织在一起，各种名目的地方改革创新手段层出不穷，这其中既有不合法但合情合理且适应时代发展需要的改革创新实践，也有不合法却能满足地方局部利益而可能损害农民利益和公共利益的所谓改革创新。在城市化进程中，各种违法式改革和创新现象举不胜举。例如，在农村集体建设用地入市上，现行土地管理法禁止农村建设用地入市，但处于工业化、城市化前沿地区的广东省，早在1980年代就出现了农村集体建设用地自发进入市场的现象。农村集体建设用地入市适应了工业化和城市化发展的需要，但与现行法律相抵触。2005年5月，广东省政府通过 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农村集体建设用地入市。对这个政策的评价有两个层面：相对于广东省内的各地开展农村集体建设用地流转来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》提供了合法的政策依据；但相对于《土地管理法》来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》属于与上位法相抵触的“违法政策”。但《土地管理法》自身也存在严重的问题和不适应性。至于近年来各地在城市化进程中掀起的撤村并居、强迫农民上楼等“违法式改革”，不但损害了法律的尊严，而且极大损害了农民群众的切身利益。
违法式改革的重要原因在于既有制度的不公正不合理以及制度建设和制度供给的严重滞后。正本清源是良治的基本要求，理论上的不清醒必然导致实践上的混乱。我国城市化进程中所呈现的一些混乱现象和无序化，对转变改革方式提出了现实的紧迫要求。
在现代法治国家，改革模式均系立法式改革。经过三十多年的改革，我国已经到了一个必须转变改革方式的新时期。我们不仅要转变经济发展方式，而且要从战略高度转变改革创新方式，将改革创新纳入法制的框架之中，走依法改革创新之路，实现从违法式改革向立法式改革的重大转变。
立法式改革须先立良法，再依法改革。法律以正义为依归。新制定的法律必须体现社会公平正义，合符宪法，如果宪法存在缺陷或不足，应当通过正当程序修宪。在良宪和良法的基础上，将改革纳入宪法和法律的框架之中。只有走上立法式改革的轨道，才能从根本上摆脱违法式改革造成的种种困境。
我们建议：
一是树立法治城市化的新理念，将法治城市化提上战略高度予以统筹规划和有序推进。不管是政府主导的城市化，还是农民自主的城市化，离开法治的规范，都会产生社会弊端。
二是制定促进城市化发展的法律法规和相关改革法案。我国正处于快速城市化发展的关键时期，没有相关法律制度的规范，各自为政的城市化竞争必然导致无序的城市化。对于城中村改造、集体土地上房屋征收补偿、户籍制度改革、城乡基本公共服务均等化等城市化进程中的重大问题，都应当通过正当程序制定公正的改革法律制度，保障城市化中的各项改革活动在法治的轨道上健康有序运行。
三是以符合法定程序和要求的方式推行改革试点。我国幅员广阔，情况千差万别，采取试点先行的探索路径是我国改革的重要特色和基本经验。但改革试点政策大都出自政府或政府部门，而经过立法机关审议颁布相应法规的改革试点并不多。这种重行政、轻立法的改革试点模式，虽有利于提高行政效率，但不利于提高整个社会的规则意识和法治观念。
（作者系北京市农村经济研究中心研究员）
来源:中国经济时报
