摘要: 对宪法上最高权力机关、国家主席、总理的关系，可有三种调整思路：一是建立总理双负责制， 总理同时对最高权力机关和国家主席负责并报告工作外。二是建立完全虚权的国家主席制度，主席不再有总理提名权，总理只对最高权力机关负责并报告工作。三是建立完全实权的国家主席制度，总理只对国家主席负责并报告工作， 国家主席对最高权力机关负责并报告工作；最高权力机关对主席有罢免权，罢免后总理负连带责任；总理的任免由主席提名，全国人大决定。三种模式各有利弊，第三种模式的关键在于最高权力机关能否对主席进行有效制约。
关键词: 国家主席 总理 负责 全国人大 全国人大常委会
我国的国家主席应该是国家的元首，这一点已经被越来越多的人所认同。但我国的国家主席应该是虚权元首还是实权元首，则是一个在宪法上和实践中都没有完全解决、或没有完全解决好、因而也是值得进一步探讨的问题。
笔者认为，最高权力机关、国家主席、国务院总理三者间的关系是我国宪法所设计的政治权力体制的主要内容，如何对这一权力体制进行调整，有几种思路可供参考。
一、 思路一：建立“总理双负责制”
即：对现行宪法规定的国家主席与总理之间的关系作适当调整，总理除了对最高权力机关负责并报告工作外，还对国家主席负责并报告工作。[1]这样调整的宪法依据是，现行宪法第62条规定的全国人民代表大会行使的职权中，第五项为“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”，说明总理是全国人民代表大会和国家主席共同产生的，因此总理应该对这二者负责。议会决定总理人选，意味着总理由民主程序产生，要对人民负责；国家元首提名总理，意味着总理受命于国家，要对国家负责，这两方面的意义不应偏废。
国家元首和政府首脑之间应该是什么关系？从国外来看，国家元首可能是虚权的，将行政权完全交给总理，如英国；也可能是实权的，那就往往将总统和总理合二而一，如美国。因此在权力高度集中的行政领域，“双首脑”可能很难协调，相反极易导致扯皮推委，形成派系。从分权理论来看，国家权力作为一个整体是应该分的，以区别专制国家的独裁式集权，如国家的立法、司法、行政权是应该分、也必须分的。但从各国家“机关”的权力（即第二层次的权力）来看，权力则有分有合，一般来说议会内实行的是合议制，权力呈分散状态，而政府内实行的是首长制，这种个人负责制是集权的，但不是专制独裁的，因为它受到外部的权力制约。也就是说，控制权力使之不致滥用的标准并不完全是看该权力呈现分散还是集中的状态，而是看该权力是否受到有效制约。议会的合议制符合宪政思想，行政的首长制也不违背宪政理论。国家元首的部分行政权与政府首脑的行政权在权力性质上是同质的，它们之间的权力是可分（如议会制）可不分（如总统制）的，分与不分要根据本国的具体国情而定，只要它们都受到议会的有效监督，司法的适当审查，且在来源上都是通过民主渠道产生，就是符合宪政精神的。
总理对主席负责并报告工作在中华人民共和国的历史上曾有先例，如1949年的《中央人民政府组织法》第14条规定，在中央人民政府委员会休会期间，政务院对中央人民政府的主席负责并报告工作。1954年宪法第43条规定国家主席有权召开最高国务会议，其中包括召集总理参加最高国务会议，可见当时的国家主席并非完全不干预行政事务。这些都表明在中华人民共和国的历史上，国家主席与总理之间曾有过密切联系，只是到1982年宪法，才将国家主席与总理之间的关系几乎割断了，仅仅保留了国家主席对总理的提名权（而提名权本身的寓意也没有得到充分重视），因此有必要重建国家主席与总理之间的联系。
“总理对国家主席负责”无疑使国家主席的职权和地位有所加强，使国家主席具有了相对的实权，形成了一种“双首长制”。问题是怎么协调这种双向负责的关系？如总理在哪些方面对国家主席负责，哪些方面对最高权力机关负责？依国务院工作的性质来看，其外交和国防工作以及处理应急事务（如决定紧急状态）[2]是否可以考虑对国家主席负责并报告工作（这些职权通常也是元首职权的一部分），一般的日常行政事务仍然对最高权力机关负责并报告工作？从任与免应保持统一性这个角度来看，对总理的任命和罢免的提名权都应归国家主席。[3]如果总理对国家主席负责的那部分工作出现严重失误，主席可以对其提出罢免案，但罢免与否还需由全国人民代表大会讨论决定，因此最高监督权还是在全国人民代表大会手中。如果最高权力机关对总理的内务工作不满意，最高权力机关怎么“通知”国家主席呢？国家主席如果不知道最高权力机关的这种不满，就不会提出罢免案，那么全国人民代表大会就不可能讨论、更不可能通过罢免案。如果最高权力机关对总理的内务工作不满意，而国家主席对最高权力机关的这种不满意不以为然，那么即使最高权力机关“通知”了国家主席，他也可以置之不理，最高权力机关还是奈何不得。只有全国人民代表大会和国家主席对总理都不满意时——包括全国人民代表大会对总理的内务工作不满意，国家主席对总理的外事工作也不满意，或者全国人民代表大会对总理的内务工作不满意，国家主席也认可这种不满意，或者总理在紧急状态时期的表现令国家主席和全国人民代表大会都不满意时，总理才可能被罢免，这显然不尽合理。弥补这一缺陷的措施是，保留《全国人民代表大会议事规则》第39条规定的主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出总理罢免案的权力，同时增加国家主席提出对总理罢免案的权力，使国家主席和全国人民代表大会代表（包括主席团、代表团）都有权对总理提出罢免，使总理的内务、外事工作分别受到监督（但提出罢免的理由应限制在各自的职权范围内），而是否罢免的决定权仍然在全国人民代表大会手中。如果全国人民代表大会不仅对总理、而且对国家主席的工作也不满意，则可以同时罢免国家主席和总理。
法国的半总统制作为总统制与议会制的杂交，曾特别引起笔者的兴趣，觉得它似乎能够为我们所借鉴。[4]但经过初步的研究却发现，它在法国之所以运行成功是与其政治领袖的自我节制、个人魅力和国家政治传统中的民主性以及其独特的民主宪政道路等因素分不开的，如在法国少数派总统与多数派总理实行“共治”时期，总统在民主的大环境下任命其他党派的领袖为总理等，政治家们表现出充分的明智与理性。[5]戴高乐总统的个人威望和领袖魅力是当初建立半总统制的基础，而法国的民主政治体制及其传统使得总统可能超越党派斗争、成为凌驾于党派之上的“全民总统”。[6]而这些方面都是我国目前所缺乏的，我们也曾有过极具个人魅力的政治领袖，但他们却往往不具备“自我节制”的美德（或者说政治家的所谓“自我节制”大多是在一定的外界压力下的明智举措，而不仅仅是他们的良好道德自觉）；法国有一定的民主传统，如不仅早就实现了议员（下院）的直接选举，而且1962年实现了总统的全民直接选举，即使总统的紧急命令权也受到宪法委员会的制约。[7]因此，尽管第五共和国改变了第四共和国将议会排在共和国机关的第一位，而将总统排在第一，然后是政府、议会，这样将总统置于国家权力机关中心的“强行政权”制度，也没有使法国走上专制道路。[8]而我国全国人民代表大会代表的直接选举仍然是需要争取的目标，国家元首的直接选举更是一种“遥远”的理想，法国的全民公决所具有的高度民主性对于我们来说在现阶段也几乎是难以企及的，我们不应忽略法国宪法赋予总统极大的权力所具有的这种历史背景。况且就体制而言，法国第五共和国的宪政模式其实也蕴涵着发生宪政危机的可能性，其在政治实践的操作中也是险象环生，但三次“左右共治”的宪政实践却最终化险为夷，反而“打破了权力过于集中于总统的发展结构，客观上释放了二元结构内或曰行政双头之间的张力，总统和总理的权力紧张关系得到某种程度的平衡。”[9]而这在中国，至少在目前是难以做到的。
从历史上看，一个国家的分权体制应该逐步实现，首先应该确立一种大的权力格局，如议会与行政之间、司法与行政之间等，在这些权力之间的格局基本确立的前提下，再根据这些部门之间分权的状况进行权力的适当调整。如法国是在分权后的政治实践中出现了“议会权力过大而影响政府稳定”的局面，才加强了总统的权力以平衡议会和政府间的矛盾，法国半总统制的前身是议会制。在我国整个国家权力尚不能有效分立以相互制约，民主国家必须建立的立法、司法、行政等权力制衡机制尚未完全建立，议会的力量显然太弱、司法的作用没有充分发挥出来，人民代表大会制度还很不健全的情况下，要实行行政领域内国家主席与总理的分权恐怕是不现实的。即使在许多西方国家，也只有立法、司法、行政的分权，而没有国家元首与政府首脑的分权（如总统制）；或者有国家元首与政府首脑的分权，也是一虚一实（如议会制）；即使国家元首与政府首脑都是实权，且又有分权，也是“先”有立法、司法、行政的分权，“后”有国家元首与政府首脑的实权分权（如法国的半总统制）。这个顺序很重要，如果我们反其道而行之，在条件不成熟的情况下冒然实行“双首脑制”，很可能是不明智的，容易导致政治上的不稳定。即使依中国的国情应该实行“双首脑制”，那也可能是将来的问题，如选举权完全“落实”到全国人民代表大会手里，国家主席的产生由现在的全国人民代表大会选举逐步过渡到全国人民代表大会和地方人民代表大会联合选举、或全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举出选举团进行选举（选举团的人数应多于全国人民代表大会的人数），[10]最后实现国家主席的全民直接选举。从规范层面上看，我们的人民代表大会制很像议会制，如果将来人民代表大会制得到充分实现，那时暴露出来的问题可能是议会权力过大，需要国家主席出面平衡，在这种背景下或许才有建立“双首脑制”的实际需求。[11]
二、思路二：建立完全虚权的国家主席制度
这一模式将切断国家主席与总理之间的关系，国家主席也不再拥有总理的提名权（总理的提名权也归于全国人民代表大会代表等），[12]总理只对最高权力机关负责并报告工作。国家主席处于彻底超脱的地位，完全作为一个国家象征而存在。这一模式的宪法依据是现行宪法明确规定国务院对最高权力机关负责并汇报工作，这说明总理主要受立法机关的监督；国家主席虽然有对总理的提名权，但没有提起罢免的权力，总理罢免案的提出属于全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，因此国家主席对总理的人事权是不完整的，只能任不能免，且这种“任”本身在宪法上也是局部的（决定权在全国人大手里），现实中更是徒有虚名。因此，在这种规范和现实的基础上似乎可以进一步将国家主席推向彻底虚权的地位（只保留形式上的签发任免令），而且这种模式在实践中也有先例，如1982—1993年期间的国家主席就基本属于这种状况。
国家主席仅仅作为国家象征而存在的意义是，它能够在一定程度上满足人的崇拜情结之天性。民主国家并非没有个人崇拜，而是崇拜多元化了，如现代社会大众对文体歌星的崇拜不亚于当年红卫兵对毛主席的崇拜。个人崇拜的危害性在于全民族的单一崇拜，而且是政治崇拜（其实质是权力崇拜），崇拜的对象是现世的人而非虚无的主，因此这种崇拜往往与个人独裁紧密相连。政治制度设计出来的“虚君”可以满足本民族的崇拜情结，如英国人对国王的崇拜使其选择了君主立宪制（这是原因之一），保留君主以满足民众的崇拜情结，但同时将其虚化了，虽然是终身制，但是没有实权。元首“政治上的无党派性，‘中立性’，成了在‘国民’的思想上和精神上得人心的所在”。[13]现代的中国当然不可能采取终身制的元首体制，但我们是否需要保留一个德高望重、完全虚权的的国家元首呢？事实上议会共和制下的总统总是有一些权力的，他们的虚权多表现在平时的常态下，而一旦出现非常状态则需要他们出面进行工作，如有些国家在“议会对政府提出不信任案，或政府解散议会”（即出现政治危机）的时候，由元首“出面主持新议会选举或政府的改组，以保证国家工作的不间断”。[14]
从其他国家的宪政实践来看，一个超脱、虚权而又是最高国家领导人的元首的存在需要强大的民主宪政力量的制约，英国女王的“临朝而不理政”是经过了历史上激烈的权力斗争之后才把国王硬挤到这样一个虚君的位置，而不是依赖于国王的道德自觉。我们期望有一个德高望重、一般不干预具体事物、相对虚权、只在重要关头出面把关的国家元首，但事实上这个德高望重的人却极有可能不满足于相对虚权；人们希望他一般不干预具体事物、只在重要关头出面把关，而他可能觉得国家经常处于重要关头、因此不断需要他出面把关。在中华人民共和国的历史上，毛泽东、邓小平等最高领导人都曾有过“退居二线”的打算，我们也很难说他们当时“退居二线”的想法都完全是出于一种权术考虑，但最后事实上却导致了激烈的权力冲突（如文化大革命），或者形成了一种近似于“垂帘听政”的非正常权力格局。因此，中国的政治现实告诉我们，哪怕我们在制度设计时最初只是出于善意想保留一个偶像以慰藉老人，但现实却很可能事与愿违——为国家保留了终身制。政治制度的设计有时是残酷的，它应该更多地考虑民族的、人民的根本利益，而不是考虑某些人、某个人、某些集团、某个集团的利益，哪怕他们曾经对国家有过杰出的贡献，哪怕他们公德无量。作为回报，人民可以给他们优厚的待遇，但不能给他们无限的权力，人民如果为报答他们的恩情而不忍心严格限制他们的权力，就是在“搬起石头砸自己的脚”。因此在大多数国家即使是虚权的元首也是限任制的，英国是例外，英国有悠久的法治传统，我们没有，我们的传统是大权独揽。[15]因此，能否建立一个德高望重而又不干预朝政的虚君，不能寄希望于德高望重者自觉地不干预朝政，而是取决于是否有制约德高望重者的力量存在，如果没有，所谓虚君就可能成为他玩弄权术的把戏，与其这样名不副实，还不如承认其大权在握，同时想办法对其加以制约。制约明处的权力相对容易一些，实权元首的权力载于宪法，至少使人们容易感受到并充分认识到大权独揽的威胁，进而使制约的必要性不言自明，制约的手段和措施也会相应跟上。而那些名不正、言不顺的躲在幕后的暗中权力是很难对其进行有效制约的，与其斗法似乎也只能用阴谋诡计的方式，这样政治斗争就脱离了法治轨道而成了宫廷权术。政治权力的模式及其运作方式是公开的、透明的、接受大众监督的，还是秘密的、地下的、公众无法通过正常渠道获知的，是民主政治与宫廷政治的重要区别之一。
客观地说，中国民间对名不正、言不顺的权力是没有好感的，觉得不够正大光明，从这一点看，中国法律文化传统并非只重本质不重形式，而是强调本质和形式的统一。儒家学说强调“不在其位，不谋其政”，君子做人、做事、做官都要光明磊落，因此即使历史上曾经不断出现名不正、言不顺的权力，但中国文化对其的评价基本上都是负面的，如“皇帝无能，宦官篡权”时宦官的形象总是令人厌恶的，“挟天子以令诸侯”的多半是奸臣（即使事实上不是奸臣，民间也要将其描绘成奸臣）。中国的传统政治文化也不太接受虚君，皇帝大权旁落总是使国人觉得不是权力的正常状态，宰相拥有实权难免让人怀疑其权力的正当性，这样的权力极易受到非议。[16]而玩弄“形虚实实”的权力把戏，时间长了总是会被人们看穿，而一旦看穿往往有损权力的威信而不是增加这种威信。中国权力文化是习惯一把手掌舵的，一把手应该有实权、有实力，不能被下面的人架空，这种权力文化有其健康、光明的一面，应该被我们继承发扬。如它要求一把手要德才兼备，日理万机，为国为民辛苦操劳，权力很大，责任很重，这样才能不负众望；一把手的助手们要忠于职守，尽责辅佐。我们建立人民主权、实行分权的任务是要制约一把手，而不是架空一把手。制约一把手需要权力的分立，形成对最高权力的监督，这种监督来自一把手以外的力量（如议会的审议、司法的审查等），是外部制约；而架空一把手的通常是一把手下的内部势力，是内讧。一把手没有外部制约时，一方面他大权独揽，另一方面他要处处防范身边的陷阱，下属的阴谋；一把手受到外部制约时，他与其下属反而比较能够同心协力去应对外部力量。更重要的是，对一把手的外部制约及其制约的手段、方式等都是摆在桌面上的明确规定的宪法条文，是阳光下的权谋；而架空一把手却往往只能暗中操作，没有规范，不讲原则，神秘莫测，为达目的不择手段。因此，制约一把手是行君子之道，正大光明；而架空一把手则是小人所为，阴险龌龊。在我们这种权力文化的社会中建立虚权的国家元首制度，很可能弊大于利。
三、思路三：建立完全实权的国家主席制度
这种模式将对国家主席与总理之间的关系作较大调整，总理只对国家主席负责并报告工作，不再对最高权力机关负责并报告工作。对最高权力机关负责并报告工作的是国家主席，如果最高权力机关对国家主席的工作不满，可以行使罢免权，国家主席被罢免后，总理负连带责任，与主席一并下台。总理的任与免都由国家主席提名，全国人民代表大会决定。[17]出现重大失误时可由总理替国家主席承担责任（如国家主席提出免去总理职务），出现特别重大失误时才启动对国家主席的罢免权，以利于保持最高行政权的相对稳定。[18]这样既能够最大限度地发挥行政权集中、敏捷、快速、高效的优势，同时又使其受到民意机关的监督和制约，从而形成议会与行政的分权、制衡。
这样调整虽然对现行宪法规定的国家主席制度进行了较大改变，但这种改变更多地是宪法规范的改变，而不完全是对现实的改变，从某种意义上说，可能还是更接近现实的一种设计。这一模式无疑极大地加强了国家主席的地位，使其成为最高行政首脑，类似于美国的总统。而将总理降为国家主席的助手，国家主席与总理的关系与法国的半总统制较为相似，[19]如总理成为总统的大管家，“总理是总统之政策的执行者”，“总统主持内阁会议”，[20]总统“决定大政方针”，总理“负责具体事务”，[21]总理不仅替总统管事，而且替总统担责。这一模式在此基础上更进了一步，明确二者之间是一种上下关系，即国家主席可以命令总理，但总理不宜制约总统，[22]这与中国历史上君权与相权的关系在形式上较为接近，[23]在文化大革命前我国的国家主席和总理也基本上属于这种模式，虽然当时毛泽东、刘少奇作为国家主席“先后主持中央工作，但内政外交方面的事务多由国务院总理周恩来首先提出具体的处理意见”，[24]因此对这种模式广大干部和群众是习惯和适应的。实行这一体制的“利”在于不仅有国外大量现成的成熟经验可供借鉴，如半总统制下总统和总理的关系模式（虽然我们不一定像法国那样建立总统办公厅之类的总统办事机关，而是可以直接将国务院成为其直属权力部门），而且它与我国几千年的高度集权统治所形成的权力文化是较为贴近的。在我们向民主制度演变的过程中，应选择各种民主政体中权力的形式和内容都较为集中统一的、而不是民主体制中权力的形式和内容相对分离的制度，以便与我们的历史有某些哪怕是形式上的连接点，而不是完全割断自己的历史去另起炉灶。所谓好制度就是既符合民主宪政的基本原则，又符合本国国情的制度。总统制与内阁制相比是相对较为集权的，总统更像一个国王，但不能说实行总统制的国家其民主程度就比实行议会制的国家差，关键是看这种高度集中的个人权力是否得到有效的外部制约，没有这种外部制约就是皇权专制，有这种制约就是共和总统。[25]
这一模式的风险在于它在实际上可能真正落实的是行政的高度集权，而对这种高度集中的行政权的制约却迟迟跟不上，结果是没有实现共和的总统制，反而成就了独裁的君主制（把君主叫总统或国家主席而已）。我们现在的最大问题是，对最高权力的外部制约往往太弱甚至没有，让国家主席成为实权元首并不是多难的事，最难的是对他进行有效的制度监督。如果宪法将国家主席的职权和地位调整到实权的状态，那么，这一改制是否成功的关键就在于能否建立起有效的对国家主席的制约，否则就可能重演中华民国总统的闹剧。在现行体制下这种制约只能来自最高权力机关（将来条件成熟后还可以来自违宪审查机关和选民）。
笔者认为，宪法可以考虑三种行政权对立法权“负责”的方式：
其一，规定国家主席对全国人民代表大会负责并报告工作，国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。这一模式的根据是，国家主席由全国人民代表大会选举产生，所以应该向全国人民代表大会负责并报告工作。从宪政原理上说，权力来源于哪里就应该对哪里负责，议会制下因为内阁由议会产生，所以要对议会负责，向议会报告工作；总统制下因为总统不是由议会（而是由选民）选举产生，所以无需对议会（而是对选民）负责。或许有人会说，我国总理也是由全国人民代表大会产生而不是由全国人民代表大会常务委员会产生，因此也应当只向全国人民代表大会、而不是向全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。但依据现行宪法的规定，监督政府是全国人民代表大会及其常务委员会的共同职责，“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”[26]因此国务院总理对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，是能够成立的。这种负责制不同于法国的半总统制，法国总统完全不负行政责任，行政责任由总理或部长承担，而我国的国家主席则应当承担行政责任。
其二，规定国家主席对最高权力机关负责并报告工作——包括对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，而不是仅仅对全国人民代表大会负责并报告工作，总理只对国家主席负责而不必再对最高权力机关负责，总理与国家主席之间形成单线联系。如果国家主席只对全国人民代表大会负责并报告工作，意味着一年只报告一次工作，而对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告六次工作，[27]对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，意味着一年报告七次工作。这样规定的宪法依据是，国家主席虽然只由全国人民代表大会产生和罢免，全国人民代表大会常务委员会并没有这一权力，但从罢免权中可以引申出监督权，而全国人民代表大会的监督权在其闭会期间基本上由其常务委员会行使，因此这样调整也符合现行宪法的基本精神。[28]从国外来看，议会制下向议会汇报工作、接受议会质询的通常是总理或部长（如英国这样的议会制国家，首相要定期向议会报告工作），其元首相对超脱，如英国女王、德国总统都不太受议会制约。如果我们规定国家主席必须向议会汇报工作，接受议会质询，这可能是中国的创新，各国的实权元首很少这样被议会钳制的，但他们的制度是有前提的——实权元首不是由议会选举产生，而是由公民直接或间接选举产生，我国的国家主席既然由议会产生，那么他受到议会的较多制约也是顺理成章的。
其三，国家主席不对最高权力机关负责并报告工作，而是由国务院总理对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。虽然总理受命于国家主席，且主要是担当国家主席的助手，但如果出现行政权与立法权之间的关系紧张，可以用罢免总理或总理辞职的方式缓冲矛盾。这一模式基本上是现有制度的保留，也很接近法国内阁向议会负责、总统有权无责的模式。[29]但这种对国家元首只授权（且是实权）不限权的做法风险也很大，在这方面，法国的有关规定是否能够被我们所借鉴，很令人怀疑。因为法国总统不负任何实际责任的制度即使可能造成一定弊端，但总统的直接选举产生、严格的限任制等规范本身就是一种制约，[30]而我国的国家主席并非全民直选，而且现行宪法规定的全国人民代表大会选举产生国家主席的制度在实践中并没有完全落实，国家领导人的终身制问题也没有彻底解决。因此同样的宪法规范在民主传统深厚的国家和在民主传统缺乏的国家，实际效果可能是很不一样的。前者即使有漏洞，也会在宪政实践中予以弥补，而对后者来说，规范如果稍有瑕疵，就可能在实践中被无限扩大，有时候即使规范很完善也可能在实践中被扭曲。宪政的软环境较好时可以弥补宪法规范硬件的不足，宪政的软环境如果较差，宪法规范的硬件就必须精雕细琢——且精雕细琢也未必有用，实践中的政治力量比宪法规范的力量要大得多。
最高权力机关对国家主席进行的监督主要是政治性质的权力监督，国家主席因此而承担的是政治责任，这并不排除司法机关可以从司法的角度对国家主席进行监督。这种监督有两类，一是对国家主席是否有违法犯罪行为进行司法监督，根据平等原则，贪污、受贿、巨额财产来路不明等罪适用于一切国家公职人员，国家主席也不能例外。二是对国家主席的工作进行权力监督，如国家主席行使职权是否越界，是否有违宪法和法律的实体或程序规定等。但司法机关是否要裁决国家主席的政治责任，则有待商榷，笔者认为，政治责任一般还是通过政治途径解决较好，如通过最高权力机关的监督和罢免途径，这样也比较符合我国的现有体制。除非将来建立宪法法院，那么国家主席的有关政治行为是否符合宪法可由宪法法院作出裁决，在那种体制下，议会可能拥有的是诉权，宪法法院拥有的才是裁决权，这需要宪法法院有崇高的地位。同时也可以考虑类似美国参议院审理总统弹劾案并由最高法院首席大法官主持审理的作法，由最高法院院长主持全国人民代表大会对国家主席的罢免。[31]
四、国家主席与最高权力机关的互相制约
我们目前实行的人民代表大会制度强调全国人民代表大会有权选举和监督其他国家机关，但其他国家机关不能监督和制约全国人民代表大会，正是因为这一点，使我们的宪法体制在设计国家主席与全国人民代表大会的关系时，强调国家主席受全国人民代表大会的制约，而国家主席不能制约全国人民代表大会。在理论上和宪法规范上，全国人民代表大会被推崇到最高的位置上，但这只是一味地追随理想模式，既没有充分认识到民主的弊端，从而加强法治的力量，建立分权的格局，也没有充分考虑自己的国情，致使模式与现实之间相距甚远，反而使人民觉得不真实。与其要一个完全实现不了的虚幻模式，不如要一个不太理想但切实可行的制度。[32]
笔者认为，调整国家主席与最高权力机关之间的关系，主要应包括两个方面的内容：一是以国家主席制约最高权力机关，二是以最高权力机关制约国家主席。但这两方面并非具有同等分量，而是应当以后者为主，尤其在我国这样有个人专制传统的国家，在中国现阶段最高权力机关权威非常欠缺的情况下。
（一）以国家主席制约最高权力机关
从宪法原理上来说，全国人民代表大会是可以也应该受到其他国家机关制约的，根据分权理论，宪法不应该确定国家的最高权力属于某一个机关，不应该有至高无上的国家权力。而能够形成对全国人民代表大会制约的国家权力，一是来自司法领域，如违宪审查，二是来自元首的制衡，如美国总统的相对立法否决权和立法创议权，法国总统的发布咨文权等，都起到这种作用。[33]而总统能够制约国会的理由是，总统与议会一样是来自人民的直接选举，来自人民的直接认可。[34]从民主原理上说，对最高权力机关的制约应该主要来自产生它的渠道，即下一级人民代表大会（将来直接选举后是选民），这是民主的基本要义，是我们应该争取的目标，我国目前的最高权力机关并没有真正受到来自下一级人民代表大会的有效监督和制约，这是人民代表大会制度不健全的表现，是一个应该受到特别重视并优先解决的问题。由于我国目前还不具备人民直选元首的条件，[35]因此从民主角度看，用国家主席制约全国人民代表大会目前可能还不具备可行性。但这并不排除用分权理论来调整元首与议会之间的关系，全国人民代表大会受国家元首或违宪审查机关的监督和制约是分权的需要，其依据主要是分权制衡理论而不完全是民主理论。只是目前这样做时机还不成熟，中国目前的体制弊端不是全国人民代表大会权力膨胀急需制约，而是权力事实上太小而急需扶持。
用国家主席制约最高权力机关，似乎难以被我国一贯的宪法理论所接受，但这其实只不过是为部分宪法学家们的所谓宪法理论难以接受，却未必不被现实的政治实践所接受，在这方面也有先例可循。如依照1954年宪法第43条的规定，在国家主席召开最高国务会议时，有权召集“全国人民代表大会常务委员会委员长”到会，说明当时的国家主席并不完全是“从属于”全国人民代表大会的；同时国家主席有代表最高国务会议向“全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会”提交意见、要求其讨论并作出决定的权力，这一条款在事实上不仅是对最高权力机关有“制约”作用，而且在一定意义上可以说是在对最高权力机关进行“领导”。而当时的人们——不论是政治家们还是法学家们，都没有对此提出什么非议和质疑，相反倒是有不少论证文章。虽然那些论证在当时的历史条件下是可以理解的，但它至少说明以领袖个人制约民意机关是不难被接受的。
法国宪法第12条规定，“共和国总统在同总理和议会两院议长磋商后，可以宣布解散国民议会。……在大选后的一年内不得再行解散国民议会。”第五共和国以来，国民议会曾被总统解散过五次，分别是1962年10月、1968年5月、1981年5月、1988年5月、1997年4月。[36]但法国总统如此大的权力是有一定基础的，如解散议会后总统求助于全民公决的方式作出决定。在我国，国家主席不应有解散最高权力机关的权力，这是底线，因为国家主席不是由选民直接选举产生的，其权力的基石不足以强大到能够解散另一个更典型的民意机关的地步，民意机关一旦被解散也没有公民表决的措施跟上，不是用直接民主（全民公决）代替间接民主（议会民主），反而成了元首个人对民主的否决。在美国，总统是典型的实权元首，他虽然可以制约国会，但却不能解散国会。在意大利，总统虽然不是选民直接选举产生，[37]但也有权解散议会，只是解散议会必须“听取两院主席的意见”。[38]
（二）以最高权力机关制约国家主席
各国议会制约元首的模式大体有三种，一是议会是否可以选举元首，如果可以，说明元首受议会控制较多，如果不可以（即元首由选民直接选举），则议会对元首控制较小。[39]二是议会是否有权弹劾元首，如果有弹劾权（如美国、意大利等），元首受议会制约，如果没有（如法国），总统基本不受议会制约。[40]三是元首是否需要向议会汇报工作，这在大多数国家的宪法中都没有规定，因为在议会制国家，内阁掌握行政权，元首不负实际责任，因此对议会汇报工作的是首相而不是元首；在总统制国家，总统虽然有行政权，但他不是由议会选举产生，无需对议会负责，因此也不可能对议会汇报工作。[41]
我国国家元首由议会选举产生，就决定了元首受议会制约的必然性，在我国全民直接选举国家主席的条件目前显然还不成熟的情况下，制约和监督国家主席的任务应当也只能由最高权力机关来承担，监督的形式主要是向最高权力机关汇报工作，这与现行宪法规定的国家主席从属于全国人民代表大会的地位是基本吻合的。即使不调整国家主席与总理之间的关系，也有必要加强最高权力机关对国家主席的制约。
1982年宪法虽然规定全国人民代表大会有权罢免国家主席，但宪法以及相关宪法性法律都没有规定罢免的理由，即在什么情况下全国人民代表大会可以行使罢免权，如其他国家宪法多规定对元首的弹劾前提必须是元首有犯罪或严重违反宪法、法律的行为而不是一般的不称职，如美国、德国、意大利。[42]虽然我国宪法没有规定全国人民代表大会有权“监督”国家主席，但监督权应是罢免权的前提，不监督就难以罢免，监督和罢免总是相联系的，因此可以从罢免权中“解释”出监督权。至于宪法为什么没有明确规定全国人民代表大会有监督国家主席之权，一般认为是因为国家主席是虚权，不负行政责任，没有实权可以滥用，如“国家主席不参与国家的行政性工作，因此，国家主席对全国人大不负行政责任。全国人大的执行机构是国务院。全国人大通过的决议由国务院去负责执行，主席并不参与其事，所以行政责任由国务院对全国人大负责。”[43]但虚权是否就不会滥用呢？比如越权去行使实权，或在程序上有违宪法规定等等。因此虚权也需要制约，虚权如果不加以制约，可能会渐渐膨胀为实权，我国国家主席制度的实践也左证了这一点。如果虚权确实不需要监督的话，那么宪法对虚权元首的罢免规定也就成为多余。
除了现行宪法规定的全国人民代表大会有权产生也有权罢免（因此也可以解释为有权监督）国家主席之外，宪法还应当作出调整的是，全国人民代表大会常务委员会也应当享有对国家主席的监督权，在国家主席与全国人民代表大会常务委员会之间也应当建立相应的监督关系。根据宪法，国家主席行使的部分职权必须根据全国人民代表大会常务委员会的决定，这意味着国家主席受到全国人民代表大会常务委员会的制约。[44]国家主席行使部分职权时必须根据全国人民代表大会常务委员会的决定，但是否根据了其决定，以及根据其决定行为时是否有违宪嫌疑，全国人民代表大会常务委员会应有权力加以监督和审查。现行法律规定“全国人民代表大会主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表”有权提出对国家主席的罢免案，也可以理解为全国人民代表大会代表有对国家主席的监督权——这些代表对国家主席的工作有严重不满时才会提出罢免案。由于事实上全国人民代表大会行使职权的方式和时间都受到极大的限制，因此对国家主席的监督权如果只属于全国人民代表大会，那么，它受到的制约就是比较少的。如国家主席在行使其荣典权时如果违背有关的宪法程序（不是根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定而是根据国务院的决定），应当承担什么责任？为此而直接罢免国家主席似乎处罚得太重了；但完全没有任何追究责任的意思表示，又等于把宪法的规定太不当回事了。笔者认为，此时有两种方案可以选择：一是召开全国人民代表大会临时会议，启动质询程序，通过质询弄清国家主席的动机（故意还是过失），了解国家主席对宪法有关规定的熟悉程度（尤其是关于“国家主席”一节的规定，国家主席与最高权力机关的关系以及与其他国家机关的关系等），再决定是否需要罢免；二是由全国人民代表大会常务委员会进行质询，将质询结果在下一次人民代表大会会议上向大会作出报告，由大会决定是否罢免。虽然这两种方案实施的结果很可能都是质询而不罢免，但质询已含有警告、监督之意，能起到较为适中的效果。其中第二种方式可能更具有操作性，而这无疑需要赋予全国人民代表大会常务委员会对国家主席的监督权。全国人民代表大会常务委员会对国家主席的监督方式也应主要依赖听取工作汇报和质询等来实现，但全国人民代表大会常务委员会没有、也不应该有权力罢免国家主席。对国家主席的“罢免”仍然应该由全国人民代表大会进行，常务委员会可以“提出”罢免案，但不宜行使罢免权。如果遇到急需罢免的非常情况，可以召开全国人民代表大会临时会议对罢免案进行表决。[45]
依照中国宪政实践的发展，国家主席实权化可能是大势所趋，而实权就更需要监督和制约，因为它可能引起更大的危害。没有行之有效的制约，实权元首就会演变为事实上的君王。尤其是在社会动荡的变革年代，个人权力往往膨胀。德国1919年魏玛宪法后，“德国政潮时起，倒阁频仍，国会无法正常立法，导致经常须由总统以行使紧急命令的方式来维持政府之运作。由魏玛共和在成立第一年（1919年）内就动用了136次紧急命令，就可看出国家国会议事及功能瘫痪的严重性。”“魏玛宪法第48条规定之总统紧急权制度，便表明了立法权是如何交到行政之手，以及行政功能与立法功能日益无法区分。”[46]法国第五共和国宪法赋予总统“紧急命令权”，“使得在国家遭受危难时，总统能够同时掌握行政及立法大权从而形成‘共和国总统的临时独裁’。”这一条款遭到许多法国学者的批评，认为它是“宪法中的宪法”，是“暴风雨时期的宪法”。[47]“20世纪30年代著名的罗斯福新政，使美国渡过了经济危机，复苏了经济，显示了行政干预经济的威力。”[48]我国八十年代后经济体制改革成绩显著，政治体制改革则相对滞后，但政治体制的改革是迟早要启动的，而政治体制改革又不太可能四平八稳地进行。社会稳定是相对的，不稳定是绝对的，整体上应该力求稳定，但局部不可能完全稳定。问题是，越是在社会不稳定的时候越容易出现个人集权，“乱世出英雄”不仅仅是因为“英雄”善于利用“乱世”，而且在于“乱世”确实需要“英雄”，政治体制改革的风险之一就是原本为了削弱个人集权进行的改革后来可能反倒加强了个人集权。但我们也应该看到，这种改革反而使历史倒退的现象只是暂时的，它说明改革可能要多次反复才能最终达致成功，完全没有风险、没有失败、一帆风顺的改革是不存在的，我们不能因一时的逆境而否定改革的必要性。不可能应社会动荡可能加剧个人集权就让社会不动荡，在集权与分权之间我们或许还要摇摆许多次才能大体达到适度的均衡状态。
注释:
[1] 我国1954年宪法制定时，曾有人建议增加规定“在必要的时候，主席有权要求国务院及各部、委报告其职权范围内的工作，并得将所收到的报告提出意见，交国务院决定适当的方法”；增加规定国家主席“对内领导全国”的内容。在讨论中，对草案中“国家主席”的条款提出的问题主要有：主席对谁负责？国家元首是否还过问国家行政？总理对全国人民代表大会报告工作，是否也有责任对主席报告工作？主席与最高人民法院、总检察长是什么关系？等。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第123、124页。
[2] 宪法修正案第27条规定国家主席有权“根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定，……宣布进入紧急状态”（修改前为“发布戒严令”）。
[3] 根据现行宪法和法律的规定，国家主席对总理只有提名权，如宪法第62条规定，全国人民代表大会“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选”；但全国人民代表大会罢免总理时并不是由国家主席提出罢免案，《全国人民代表大会议事规则》第39条规定“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”
[4] 迪瓦热教授指出，“从历史上到现在一共有七个国家实践过法国式的半总统制政体。它们是：芬兰（1919）、魏玛时期的德国（1919）、奥地利（1929）、爱尔兰（1937）、冰岛（1945）、法国（1962）和葡萄牙（1976）。”韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第67页。
[5] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第61页。
[6] 参见董成美著：“国家元首制度”， 载李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第753页。
[7] 法国宪法第16条第1款规定：“当共和国体制、民族独立、领土完整或国际义务的执行受到严重和直接威胁，并当宪法所规定的国家权力的正常行使受到阻碍时，共和国总统在同总理、议会两院议长和宪法委员会主席正式磋商后，应根据形势采取必要的措施。”第2款规定：“总统以文告把所采取的措施通告全国。”第3款规定：“这些措施的目的应该是为了在最短时间内保证宪法规定的权力机关拥有完成它们任务的手段，在这问题上，应咨询宪法委员会的意见。”第4款规定：“议会自行举行会议。”第5款规定：“国民议会在行使特别权力期间不得被总统解散。”
[8] 在法国，“总统掌握实际政治权力，不对任何机关负责。”“总统是实际上的政府首脑，除实际享有召集议会特别会议、签署法令、公布法律、发布命令和外交决策等权力外，”还有“任命总理和政府部长，主持内阁会议，不经总理签署直接颁布紧急命令，实行非常权力，发布总统咨文，相对否决议会法案，将重要法案提交全民公决，解散议会，统帅军队等”权力。但总统是全民投票选举产生的，因此，他直接受到选民的监督。韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第330、329页；韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第57、58页。
[9] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第70页。
[10] 如1958年法国宪法第6条规定： 选举团的全部人数约8万人（在第三、第四共和国时期选举团人数不足1000人）。韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第59页。
[11] 法国第五共和国改变政体的一个重要原因是，议会内党派林立，倒阁频繁，从1944年9月到1958年5月，法国的25届政府平均每届政府执政时间不超过6个月，“其中最长的一届政府不过一年多，最短的只有两天。”张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第59页。
[12] 《全国人民代表大会议事规则》第三十四条规定：“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选，中华人民共和国主席、副主席的人选，中央军事委员会主席的人选，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选，由主席团提名，经各代表团酝酿协商后，再由主席团根据多数代表的意见，确定正式候选人名单。”总理的提名可以与这些人员的提名保持一致。但以上人员只能“由主席团提名”是否符合议事机关的特点是值得商榷的。
[13] 张光博著：《宪法论》，吉林人民出版社1984年版，第368页。
[14] 张光博著：《宪法论》，吉林人民出版社1984年版，第372页。
[15] 日本虽然也没有悠久的法治传统，但其天皇却是没有中断过的体制存在。而中国自辛亥革命后就至少在形式上打倒了皇帝，因此中国人民已经没有保留哪怕是一个形式上的皇权的习惯，袁世凯称帝、张勋复辟的失败就是证明。
[16] 如毛泽东认为刘少奇“企图把他变成供桌上的一尊佛像束之高阁”，刘少奇在文化大革命中的“罪状”之一就是“架空毛主席”，这使文化大革命中“打倒刘少奇”有了“正当”理由。
[17] 在法国，总统不必经过议会就可以任命总理，然后根据总理的提名任免政府其他成员（法国宪法第8条）。但在更多的国家，政府首脑的产生是与议会密切相关的，如在英国、挪威、加拿大、新西兰、印度、斯里兰卡、马来西亚等国家，元首必须根据议会选举的结果任命政府首脑，元首的任命只是一种形式；在比利时、意大利、荷兰、瑞典等多党制国家，通常元首和议会议长或主要执政党领袖“磋商”后任命总理。杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第226—227页。而笔者设想的这一模式，国家主席对总理任免的提名权具有实质意义，全国人民代表大会的决定任免一般只是一种程序性的把关，类似于美国总统提名部长人选，参议院通过。
[18] 在法国，如果“政府的政绩不彰，或民众或执政党本身对总理的能力提出了质疑，总统可以‘希望’总理辞职。这有密特朗总统要求莫洛瓦和罗卡尔辞去总理职位为例，尽管他们同属同一政党或政党联盟。进一步观之，总理经常被‘希望’辞职或主动辞职，这可以避免或消弭传统总统制下总统与国会之紧张关系（有如美国），既维护宪法规定的总统的角色和尊严，又能够使得责任有人承担。”韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第61页。
[19] 在美国的总统制下，没有总理这一职务，总统就是政府首脑。
[20] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第63、66页。
[21] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第61页。
[22] 法国总统行使部分职权时需要有总理或有关部长副署（法国宪法第19条），“在理论上总理可以拒绝副署，但在实践中那将会导致一场政府危机或宪政危机，到目前还未见发生过。”韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第70页。在意大利，总统作为国家元首拥有法律公布权、向两院提交咨文权、宣告全民公决权、任命权、外交权、武装力量统帅权、赦免权、荣典权、解散议会权等（意大利宪法第87、88条），但“共和国总统的一切行为，非经提议的部长联署签名并承担其责任，概不生效。具有立法效力的行为和其他一切由法律规定的行为，亦需取得内阁总理的联署签名。”（意大利宪法第89条）
[23] 当然还是有本质上的差别，在我国历史上的丞相制度中，丞相“不但任免无期，而且株杀随意”，宰相自身性命不保，其行为当然也听皇帝摆布，“从秦汉到明请丞相被杀的数目大体上与时俱增。”萧公权著：《宪政与民主》，清华大学出版社2006年版，第76页。
[24] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第339页。
[25] 辛亥革命后，孙中山等制定的《中华民国临时约法》最初选择的也是总统制，而后来“急变为内阁制”，在很大程度上是“因人立法”，“以缰套袁世凯这匹‘野性难驯’之马”。（王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第292—295页）可见如果不是袁世凯的缘故，孙中山等人也认为总统制是比内阁制更适合中国的选择。
[26] 我国宪法第92条。
[27] 在通常情况下，全国人民代表大会一年只开一次会议，全国人民代表大会常务委员会一年开六次会议。《全国人民代表大会议事规则》第2条规定：“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。”《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第3条第1款规定：“、、、
[28] 我国1954年宪法制定时，曾有人建议增加“中华人民共和国主席对全国人民代表大会负责并报告工作。在全国人民代表大会休会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第127页。
[29] 根据法国1958年宪法规定，“国民议会也可以提出弹劾案，追究政府的责任。如果国民议会通过不信任案，对政府进行弹劾获得成功，政府总理必须向共和国总统提出政府的总辞职。当政府同国民议会发生冲突时，总统在同总理及议会两院议长磋商后，得宣布解散国民议会，重新选举。”杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第178页。
[30] 甚至总统提请全民公决的权力也可能对总统形成一种制约，因为这种“越过议会直接由公民就重大问题作出决定的制度”是公民们“是否信任总统的表示”，如“1969年4 月，公民复决没有通过关于设置经济发展区和改组参议院的宪法修改草案，戴高乐因此辞去了总统职务。”杨舶华等著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第219页。
[31] 美国的最高法院在对国会行使立法的违宪审查权时，也可能涉及到对总统的制约。如美国国会曾在“国家振兴法第9条第3款授予总统以禁止在州际商业中运输非法燃料由之权。最高法院认为，这个授权法仅有授权的内容，因而是无效的。国会并未说明总统应否行使、在什么样的情形、什么样的条件下应当行使他的禁止权。虽然对所授之权作了明确规定，但国会没有规定总统的行为标准；相反，他给了总统无限制的权力”。[美]伯纳德·施瓦瓷著：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第33页。
[32] 理想与现实的脱节在我国近代历史上也曾出现过，如在孙中山的《中华民国临时约法》中，“人民被允诺的自由和权利，其广泛性在中国历史上是空前的”，但它所确立的代议制“不是现实形成的而是由约法建立的，人民的权利与自由不是拥有的，而是宣示的，它是由一批先进的革命党人从法国和美国的宪法及宪法性文件摘抄下来传达给中国民众的，而不是在中国社会的实际进程中中国民众自己已实际拥有的自由权利的一种明证和标志。”这使“约法就像一张无法兑现的空头支票，中国的百姓拿不到自由和权利的现金。”王人博著：《宪政文化与近代中国》，法律出版社1997年版，第296—297页。
[33] 法国总统“可以用向议会宣读咨文的方式，直接要求推行某些政策，不须任何形式的副署，不必征得政府的同意，议会对此亦不得进行辩论；当国家遇到特殊情况或中断正常的社会秩序时，总统用咨文把上述情况通报全国，同时提出紧急措施，从而发挥总统直接立法的作用。”董成美著：“国家元首制度”，载李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第716页。
[34] 如法国总统由选民直接选举产生，美国总统形式上由选民间接选举产生（选举团选举），但实际上基本是选民直接选举的。
[35] 我国1954年宪法制定时，曾有人建议国家主席应由全国人民选举，可以和全国人大委员长有所区别，主席下设办公厅。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第123页。笔者认为全民直接选举国家元首的条件成熟的标志之一是，各级人民代表大会代表都由选民直接选举产生，而我国目前只有基层的县、乡两级的人民代表大会代表是直接选举。
[36] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第63页。
[37] 意大利宪法第83条规定：“共和国总统由议会在其成员的联席会议上选出。”
[38] 意大利宪法第88条规定：“共和国总统可在听取两院主席意见后，解散两院和其中一院。”
[39] 关于立法机关是否应该选举产生国家元首或行政首脑，美国制宪者之一的古弗尼尔·莫里斯“在大会上作了一个令人赞叹的发言；他反对由立法机构选举执行者，……他说道，我们对执行者可能用以获得职务的各种诡计了解得已经很多了，但对立法机构把他撵出去的诸多诡计呢？”分权学说“在美国被用来抨击内阁制观点（因为人们担心，其结果将是立法机构占据统治地位），而同时在英国，这一学说被用来达到执行者统治立法机构的体系而受到抨击。”“美国人痛恨英国立法机构中的收买和权势，……这导致大会参加者几乎自动接受了立法部门和执行部门的人员完全分离。”[英]M.J.C维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活?读书?新知?三联书店1997年版，145~146页。
[40] 在英国，最初弹劾与不信任投票是没有区别的，“十九世纪以后，弹劾与不信任头完全分开。弹劾用以监督违法，为法律问题；不信任投票用以监督失策，为政治问题。”弹劾案的审理，各国大体有六种情况，一为议会中的上院审理，二由最高法院审理，三由宪法法院审理，四由特别法院审理，五由两院联席会议审理，六由提出弹劾案以外的另一院审理。吴大英等著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第298—299页。
[41] 龚祥瑞教授认为政府对议会“负责”的内容主要包括，一是内阁接受议会质询，二是政府失去议会信任后就应辞职。龚祥瑞著：《比较宪法和行政法》，法律出版社1985年版，第218页。
[42] 美国宪法第2条第4款，德国基本法第61条第1款，意大利宪法第90条。
[43] 吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第476页。毛泽东在1954年宪法起草时也曾明确说过国家主席不负行政责任，但当时国家主席召开最国务会议的权力以及国家主席制度的实践都表明，当时的国家主席不是完全不负行政责任的。打倒刘少奇就是因为他在行政工作中执行了一条“修正主义路线”，但他所承担的已经不仅仅是“行政”的责任，而是付出了自由和生命的代价。在一个法治国家，一个公权力者的职务上的责任和他的人身权利是应该有严格界限的。
[44] 我国宪法第80条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”笔者认为根据全国人民代表大会“和”全国人民代表大会常务委员会决定的表述中，“和”是不妥的，“和”意味着根据二者共同的决定行使职权，这是不可能的，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会不可能同时行使权力。事实上，国家主席“授予荣誉称号，发布特赦令，戒严令，动员令，宣布战争状态”时根据的是全国人民代表大会常务委员会的决定（参见宪法第67条第16、17、18、19、20项）；“任免总理、副总理、国务委员”时根据的是全国人民代表大会的决定（参见宪法第62条第5项和第63条）；而“公布法律，任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长”是根据全国人民代表大会“或”其常务委员会的决定（参见宪法第62条第3项、第5项，第67条第2项、第7项，第63条），所以这一条应分别三款作出规定：国家主席根据全国人民代表大会的决定，任免总理、副总理、国务委员；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，授予荣誉称号，发布特赦令，戒严令，动员令，宣布战争状态；根据全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长。
[45] 《全国人民代表大会议事规则》第二条规定：“全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以召开全国人民代表大会临时会议。”
[46] 陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第17、57页。
[47] 韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2000年版，第64、65页。
[48] 张立荣著：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第165页。
马岭，中国青年政治学院法律系教授。
