自20世纪90年代起，西方学术界流行的“governance”传入中国，被译为“治理”，并很快引起人们的关注。这个理论的主要创始人之一罗西瑙提出，治理是相对于政府统治而言的，是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程，这种活动与过程未必由政府来实施，亦无须依靠国家的强制力量来实现。治理比统治的内涵更丰富，既可以由政府居间主导，也可以由非政府力量驱动和参与；既可以包括正式的机制，也可以包括非正式的、非政府的机制。
西方人之所以主张以治理替代统治，是现代工业民主国家经历市场失灵和政府失灵双重失败的结果。市场失灵的根本原因在于，现实中并不存在一个以完全竞争作为前提的市场，在一个信息传递必定发生成本的约束下，家庭和厂商不可能免费和迅速获得信息，价格机制的作用不可避免地受制于各种条件，这就会发生生产不足或生产过剩，导致供求关系的平衡最后要通过强制性的破坏来实现。市场的失灵呼唤政府的出场。政府频繁地运用各种财政货币政策，尤其是扩张性的财政政策和扩张性的货币政策，对宏观经济进行全面的调控和管理，政府也通过直接提供公共物品和服务来发展福利国家。然而，20世纪70年代，西方国家对市场的积极干预一方面带来了政府职能的扩张和机构的膨胀，同时也出现了经济滞胀和高失业率的危机。单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源配置的高效率，治理，就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。
中国语境下的不同考量
在中国，人们面临的问题不是工业民主国家式的市场失灵和政府失灵，而是社会转型中市场机制的不成熟和政府监管责任的缺失。市场不成熟主要表现为：市场规则不健全；生产者和消费者地位严重不平等和信息不对称；非公有制企业对职工权益的侵凌；国有企业内部人控制衍生的腐败和企业行为短期化；社会信用体系尚处于起步阶段；如此等等。在市场不成熟的情况下，政府监管责任的缺失表现为选择性缺失。一方面是政府对产权的界定和保护不够，过多地干预市场主体的决策权（如招商引资），过度地限制市场主体的权利范围（如过度审批），从而阻碍市场机制作用的正常发挥。另一方面是政府宏观调控的乏力，如对重复建设、过度投资、环境污染等现象的解决失效。政府在制定市场游戏规则和监督规则的执行方面的不力，造成了市场和政府的真空地带，产生了大量危害社会经济的问题。
因此，在中国语境中，治理不仅具有充分释放市场机制、限制政府不当干预的意义，还有如何在市场体制环境下进一步改进和加强政府宏观调控的问题。十六大以来，“完善宏观调控体系”“提高宏观调控水平”一直是执政党经济政策的重心，十八届三中全会《决定》再度提出“健全宏观调控体系”，强调“科学的宏观调控”作用，并将其视为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，显然和市场经济20多年来宏观调控体系仍未定型、宏观调控实践面临诸多矛盾的现实情况有关。这是中国和西方治理概念的语境区别之一。
对宏观调控的强调，其实反映了对中央权威的需求。中国改革开放是以“放权让利”为先导的，到1990年代初，分权使地方政府掌控了大量的资源，出现了中央政府缺乏足够的财政手段对地方政府进行有效控制的局面，正所谓“国家能力”（汲取资源能力）下降——这是当时宏观调控（“治理整顿”）失败的原因之一。面对地方势力的兴起，重新集权成为1990年代后日益高涨的呼声。尽管分税制极大地增加了中央掌控的经济资源，一定程度地改变了“弱中央”的境况，但是地方以机会主义方式规避、消减或抵制中央决策的行为并没有减少，只是由于中国政治中政党系统和干部人事系统的组织因素及其功能，而在某种程度上掩盖了中央与地方的紧张关系。这从1990年代中期以来历次党的代表大会报告反复申明“要维护中央权威”“保证中央政令畅通”“自觉遵守党的政治纪律”“同中央保持高度一致”的呼吁中可以看出。由此而论，治理并不仅仅是着眼于“多元、多中心”而来的分权式的活动，在中国现代化转型的今天，它还应该纳入有助于克服分散化、地方经济“诸侯化”，保证国家统一、经济增长和社会整合的政治过程。
维护中央权威的需求还有更实际的政治考量。中国现在可以说是一个问题中国，问题中国有三个含义：（1）改革开放以来由于社会阶层利益关系广泛的调整，中国出现了大量的问题，问题的复杂性和尖锐性前所未有；（2）随着改革进入“深水区”，其中一些问题越来越具有深刻的结构性或体制性特征，正所谓“剩下的都是难啃的硬骨头”；（3）一些解决中国问题的建议和方案是冲突的，它们反过来又成为中国问题的一部分，加剧了问题中国的困境。问题不一定意味着危机，但危机肯定是由问题引、通过问题表现出来的，在这个意义上，危机就是问题。
问题中国的治理目标
上个世纪发展政治学文献对第三世界国家的研究曾提出后发国家在社会转型中的发展危机“症候群”，如贯彻危机、认同危机、分配危机，等等。不幸的是，这些危机也程度不同地存在于今天发展中的中国。于是问题中国也就有了危机中国的含义。面对这样一个问题中国、危机中国，如何统筹解决，如何协调处理，很显然就成为执政当局经常要考虑的问题。“统筹”与“协调”的先决条件是事权统一、权责一致、令行禁止，事实上，自2000年以来，国家较之改革开放前期产生了对集权更强烈的需求。
另一方面，这些问题和危机又是由发展引起的，是发展中的问题和危机，国家希望通过发展来解决这些问题和危机。那么发展的方略或者良策是什么？现在一般认为就是市场，就是市场化的改革。30多年的改革的确是靠市场化解决了很多问题，当然市场化本身也带出了很多问题。把政府的干预限制在最弱的水平上，这里有三个问题。第一，在中国，市场是由国家建构起来的，理论上资源的配置由市场支配，但整个国家的现代化却是由政府来主导的，中国的发展离开政府难以想象。第二，政府主导型的现代化使市场和权力结合在一起，形成了权贵资本主义式的利益集团，这个利益集团对政府的自主性构成了强有力的挑战。第三，“市场帝国主义”的想象，试图把经济市场化的方案打包施加于政治领域和社会领域，从而使由原有社会主义意识形态和基本制度规范支撑的政治系统承受了很大的压力。政治系统要排除、缓解或吸收这些紧张压力，维护政治系统的基本秩序和原则，客观上不能不对“改革、发展和稳定”的基本国策提出很高的要求。可以预期，由于以上因素和条件的制约和激励，权力将进一步集中，以克服发展危机和寻求超大国家的改革支撑力。
因此，对于发展中的中国来说，其实不存在“没有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社会”式的治理。中国现代化至今没有改变“政府主导型”的特质。政府主导的范围和强弱是和社会自主的空间和强弱成反比的，在中国，治理活动就过程而言，落在此二者中间；就历史和现实而言，则偏向前者。换句话说，以政府为主体和为主导的治理，仍然是治理的重心。因此，具有现实可行意义的治理目标，恐怕不是“小政府大社会”，而是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府——有多大权力就要承担多大责任，责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，讨论治理的“多元”“合作”“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础。
（作者为复旦大学政治学系主任、教授）
