国家发改委近日表示，社会普遍关注的户籍制度改革被纳入议事日程，将分类推进户籍制度改革，提出完善流动人口融入城镇的政策，健全农业转移人口有序融入城镇的制度设计等。发改委这个举动可以看作是落实党的十八届三中全会决定。
户籍制度改革已成为“硬骨头”，近年来国家已出台不少措施来啃这块硬骨头，但很难。其中有关分类改革的提出也不是一两天了，早在去年，国务院常务会议就提出要分类推进户籍制度改革。发改委随后提出要“根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。”目前我国各地都在根据本地的具体情况来出台相关政策，比如北京、上海、南京等大都市出台居住证制度，但这些制度与庞大的外来人口相比，受益群体很有限。之所以难，是因为当前户籍制度改革已陷入了困境。
一是放开的中小城市的城市户籍没有吸引力。我国县及县以下的户籍早已放开，地级市去年也已放开，但中小城市的户籍吸引力有限。原因在于就业。中小城镇的就业机会有限。就业机会的背后是产业机会。前几年我国不少当年逃离北上广的人最后又逃了回来。原因是小城工作难找，就业机会有限，发展空间更有限。只有那些产业有竞争力的城镇才能有就业机会。这也是为什么美国许多小城镇建大学的原因了。美国大学的竞争力全球第一，一个小城镇建一所大学，靠这个大学产业，这个小城镇就活了。我国大学都集中在大都市，大公司总部也都迁往大都市，大都市公共品服务都比小城镇好，小城镇户籍自然吸引力严重不足。
二是农村户籍会变得越来越值钱，愈来愈多的农村人口不愿意放弃农村户籍。前不久的一个调查显示，我国75%以上外来打工者不愿意放弃他们的农村户籍。原因很简单，他们想获得大都市、发达地区的户籍却得不到，而本地的城市户籍对这些人没有任何吸引力。城乡一体化，城市户籍所能够拥有的他们都有，更重要的，农村户籍还能够有宅基地与承包地，富的地区还有分红，所以保持一个农村户籍以后会愈来愈值钱。
我国台湾这个问题至今没有解决，那些早已进城的农民一直不愿意放弃在农村的土地，又不耕种或者是让土地在低效运营，导致稀缺的土地利用效率不高。但因为土地是稀缺资源，未来增值潜力很大，所以那些早已进城的农民都不愿意放弃农村的土地。大陆如果处理不好，未来也会面临这样的问题。
所以未来的户籍制度改革一个方向是，将户籍制度与城乡一体化联动改革。土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。这样就将户籍制度改革与土地制度改革也联动起来了。
总之，未来的户籍制度改革方向是淡化户籍，也就是把与户籍制度挂钩的公共品服务慢慢取消。去年一个大的举动是办护照不用去户籍所在地了，以后这样的制度会越来越多，如果有一天，中小学教育、高考、社保、医疗等都与户籍制度脱钩了，户籍制度的改革任务也就基本上完成了。
（作者为中国人民大学农业与农村发展学院副院长）
