作者：Spencer Sheehan  译者：向维，山东大学哲学与社会发展学院社会学系

“中国的户籍制度改革正在加速，但仍不足以解决农民工问题。”

中国政府宣布了一个宏大的目标，即在2020年前让一亿农民工获得城镇户口或居住证，这是其促进国民经济均衡发展计划的一部分。但是，这一目标的达成有赖于一系列支持性政策，而中国政府很可能没有提供这一系列支持政策的财政能力。

中国的户籍制度是政策改革进程中最为亟迫的环节之一，它不但是经济和社会不平等的直接肇因，还是中国提高城市化水平、增大消费驱动力的主要障碍。

基于居民登记的出生地，户籍制度将他们区分为农村居民或城市居民。在现实中，这就意味着一个来自农村的农民工在上海就无权享受到城市的各种公共服务，尽管他的确在城市里工作和生活。

更其甚者，居住和工作在城市里背井离乡的农民工在劳动力市场备受歧视，且无法从农村老家获得贷款，他们的子女也很难在城市享受良好的教育。据中国劳动通讯（China Labor Bulletin）估计，中国农民工总规模已达2.77亿，随之而来的是，中国面临着平息不稳定因素、同时向这一庞大群体提供社会服务的艰巨任务。

然而，中国政府为改善局面制定了宏大的目标。最近，国务院这一最高政策制定机构正致力于李克强总理所说的要在2020年前在城镇安置一亿农民工的目标。

最近的数据表明，中国政府已经取得进展。2月11日公安部宣布，2016年公安系统已向2890万人新颁城镇居住证，其中包括北京169万人，上海40.6万人，广州81万人，深圳171万人。

但农民工获得城市户口的机会在中国各地差异悬殊。

中国最大的那些城市，像北京、上海、广州和深圳，以及成都、武汉和西安，当地政府出台的落户新规是按照一系列指标对申请人进行评分，这些指标包括申请人的受教育水平、纳税情况及工作经历，这种积分落户政策对农民工非常不利。

而在那些发展水平较低、人口也较少的中小城市中，落户政策相对宽松。这和中央政府关于在中小城市安置农民工并依靠这些劳动力促进经济增长的目标相一致。这正是公安部表示近期不会在那些市区常住居民少于300万人的城市实行积分落户制度的原因所在。

尽管政府试图吸引农民工前往中小城市并促使经济的协调发展向那些不太发达的地区倾斜，农民工前往这些中小城市仍然面临巨大挑战，这也就意味着，数以百万计的农民工对于落户城镇根本毫无兴趣。

农民工申请城市户口首先需要放弃他们在农村的土地权益，而补偿往往并不合理，如果说有补偿的话。事实上，由不合理的补偿或政府强制征用土地引发的冲突正是中国最主要的不稳定因素。且不论农民工失去农村土地后从邻近城市白手起家的艰辛，从另一面看，一旦农民工在城市难于立足，而他们也已失去农村老家给他们提供的重要保障。尽管政府承诺保障财产权并确保给付足够的补偿，诸多研究仍然表明，情况并没有什么改观，也就是说，农民工仍然没有多大的兴趣考虑落户当地城市。

尽管中国建造了大量房屋，但其中大多价格高昂，这些城市新移民根本买不起。有鉴于此，中国各地的地方政府为迁入城市定居者提供购房补贴，然而，根据美银美林集团（Bank of America Merrill Lynch）的一项研究，购房补贴无异于杯水车薪，基本无济于事。此外，中国建造经济适用房以满足农民工住房需求的努力，虽然在部分地区较为成功，但其效果还是由于贪污腐败、不当配置、谎报数量和偷工减料等因素大打折扣。

除去难于获得合适的住房，对于农民工来说在一个新城市找工作也是一个挑战。一项针对重庆城区农民工的调查显示，960个受调查者中超过一半的人表示很难找到稳定的工作，其中很多人还表示了对这个城市的陌生感和社交网络的匮乏。再说回来，政府为鼓励农民工前往中小城市而提供的城市户口看起来根本没什么吸引力。与此相反的是，中国的那些大城市本身就是一个个的庞大经济体，拥有远为丰富多样的发达产业、各种公司和就业机会，他们开的薪酬也比中小城市要高得多。

除了对农民工承诺可获得社会服务，服务的质量也是一个吸引关注的焦点。政府已经投入大量财力。而中国要满足高涨的医疗服务需求，医生及其他一些医疗服务人员的数量仍然存在一个很大的缺口。教育领域情况类似，标准停留在较低水平，尤其是在广大相对落后的农村地区。

重庆的政策试验应对上述挑战取得了一些成功。在薄熙来担任重庆市委书记任内，重庆市政府斥资150亿美元建造了1300万平方米的公租房，让300万人落户城镇，并在医疗保障、教育和公共安全方面大幅投资。然而，这些耀眼成绩背后的巨额开支也意味着造就重庆成功的那些关键政策很难在中国其他地区大规模实施。

由于为大规模的落户城镇者实行一揽子完备的政策耗资巨大，因而，面对可能落户城镇的农民工们，上述这些挑战看起来不会很快消失。中国社会科学院做过一个估计，认为向一个满足落户城镇条件的农民工提供包括教育和医疗等内容的公共服务需花费10万元人民币（约合1.45万美元），这意味着在城镇每安置100万农民工就要花费1000亿人民币（约合145亿美元）。

考虑到中国很多地方政府捉襟见肘的财政状况，资金很可能将难以满足支持扩张城市户籍人口的各项政策所需。截止到2016年底，全国地方政府负债总额高达17万亿人民币（约合2.5万亿美元），这意味着，地方政府甚至经常无力提供流入城镇的大量新移民所需的基本服务。

总体而言，政府旨在吸引和消化数百万城市新移民的户籍制度改革面临的种种挑战从根本上需要一系列的支持性政策和相应的财力才能化解。考虑到任务的复杂性，中国要满足农民工的各种需求并建成一个高度城市化的、消费驱动的经济体所需要的时间很可能超出此前的设想。