国家治理体系和治理能力现代化被有关学者称之为我国的第五个现代化。如果我们将此放在近代以来中国民族-国家建构、现代化建设的历程来看的话，那么，将其称为第五个现代化是相当恰当的，而且其意义也是不言而喻的，恐怕远远超过了“四个现代化”。因此，接下来的重点自然是如何实现国家治理体系和治理能力的现代化。本文从大众参与、协商机制角度切入。
中国国家治理体系和治理能力现代化的两个维度
“国家治理体系和治理能力现代化”这个重要的命题包含着两个维度，一是现代民族-国家建构，另一个是现代化运动。
所谓国家治理，主要涉及到的是国家基本制度安排与运行的问题，国家治理体系指的是各种治理制度、机制之间的关系。只有基本制度安排合理得当，国家治理才能有效地得以实现。但是，对于中国的国家治理及其体系来说，有其特殊的内涵与意义，那就是，中国的国家治理体系现代化实质上是中国现代民族-国家（nation-state）建构的问题。从现代民族-国家建构来看，1840年英国人的枪炮声警醒了千年的中华帝国，使其陷入到深重的国家危机之中，同时也就是英国人的枪炮声将中国送至建构现代民族-国家的门槛之前。自那以后，中国进入到现代民族-国家建构的艰难而曲折的历程之中。晚清以来，中国一直行进在建构现代国家的征途中。辛亥革命推翻清朝，建立民国，创设民主共和制度，辛亥革命后建立的南京临时政府是“中国现代国家的雏形”，是构建“现代中国”的第一次伟大尝试。尽管经过先贤们的努力，中国已经走出了古典帝国，但是，现代民族－国家建构的任务至今仍未得到充分的完成。正如已故的美国芝加哥大学邹谠教授所指出的，尽管辛亥革命后中国建立起了亚洲第一个共和国家，但是，支配中国二十世纪的却是一个国家权力统摄一切的“全能主义”（totalism）的政治结构。新中国成立以来，我们更是建立起世界上少见的超强的国家“利维坦”。
全能主义国家的治理模式当然有惊人的治理效力，但出现了极其严重的不良后果，例如经济发展活力的窒息，国家对社会的严密管制，造成社会自组织秩序的彻底摧毁和对国家强制力的全面依赖。全能主义国家的治理模式显然是一种非常态的治理模式，事实上也无法长期维系。因此，党的十一届三中全会以后，在邓小平领导下，中国重新走上建设“现代国家”的道路。党的十八届三中全会所提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，可以说是这个任务的继续，并且将其推到前所未有之高度。从习近平总书记关于国家治理的讲话中，也不难看出这一点：“我们之所以决定这次三中全会研究全面深化改革问题，不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的。”由此可见，国家治理体系和治理能力现代化对于深化改革具有总体性的意义。
从现代化建设或运动的维度来看，国家治理体系和治理能力现代化被称之为我国的第五个现代化。实际上，已有学者指出了“国家治理体系和治理能力现代化”是以“现代化”的要求来衡量的，因而属于“现代化”的基本范畴。现代化是中国近代以来国家发展进程的另一个轴心。近代以来，中国努力进行现代化，但是，现代化进程曲折而艰难，屡屡被打断，致使中国现代化的进程延误了长达一个世纪，直到中华人民共和国成立后，中华民族再次启动了实现现代化之梦。这个梦被具体表述为“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化” 的“四个现代化”。它是1950年代后中国共产党及中华人民共和国所提出的国家战略目标。
改革开放后，邓小平同志重提“四个现代化”，但是他逐步认识到“四个现代化”不是现代化的全部内容，还应该包括社会主义精神文明和社会主义民主建设等内容。因此，1987年党的十三大之后，“四个现代化”的语词逐渐不提了，代之则是“社会主义现代化”，并提出了三步走的发展战略。可以看出，党的十八届三中全会所提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”是对以往“四个现代化”的完善和发展。如果说“四个现代化”所追求的是硬实力，那么国家治理现代化更加强调的是国家软实力的“现代化”。“第五个现代化”的提出，可以说社会主义现代化理论一次新的发展。
治理能力现代化需要建立在制度性权力基础之上，公民参与、民主协商、群众参与成为题中应有之义
无论从现代民族-国家建构，还是现代化本身的维度来说，中国国家治理体系和治理能力现代化，说到底，就是现代国家制度的现代化。国家治理体系和治理能力现代化本身是一个总体性的问题，是一项具有系统性的工程，涉及到多个方面的建设，但是，有三个方面却是相当关键的：国家政治权力的制约与监督（即习近平总书记在党的十八大召开不久的一次讲话中所提出的“将权力关到制度的笼子里”）、民主制度的发展与完善、大众政治参与和公民政治权利的保障。这三个方面汇集到一点，核心就是大众的参与问题。因此，如何让人民大众更广泛而有效地参与国家治理，提升国家治理能力是中国国家治理体系和治理现代化一个极为重要的议题。
学理上看，大众参与的重要性、意义是清楚明了的。兴起于20世纪90年代“治理”概念本身就不同于以往的“统治”概念。它更多地强调在公共事务管理主体方面的多元性，在手段与方式上强调权力或权威，但某种意义上更突出参与、协商、谈判的重要性。因此，可以看出，治理的核心就是基于多元主体之上的合作共治。在中国的语境里，治理意味着“充分尊重人民群众的主体地位，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性”，并且需要以制度化形式加以落实。
协商机制：大众参与国家治理体系和治理能力现代化的重要机制
大众参与国家治理体系和治理能力现代化建设的方式、途径、形式可谓多种多样，而“协商机制”（较之于“协商民主”，笔者这里更愿意采用“协调机制”，原因，一是“协商民主”同“政治协商”中的“协商”、英文文献中的deliberative democracy有着说不清理还乱的情况，二是在中国的地方治理经验中用“机制”更准确，更能够体现其过程性，如此等等）则是一个重要的机制。本文择“协商机制”（协商民主）加以讨论之。
中国共产党十八大报告提出要“健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这是中国共产党第一次明确把“协商民主”写入党的代表大会报告之中，而把“协商民主”写入党的代表大会报告之中，意味着作为一种制度的协商民主与选举民主共同构成了中国民主政治的两翼。事实上，在复杂多元的现代社会，光凭选举民主的原则和方法无法解决各种社会问题。实践中的民主发展，有必要采取“选举＋协商”模式，即分别发挥选举民主和协商民主各自的优点。人民政协与人民代表大会是相辅相成的。但是，如果仅仅将人民政协理解成为在履行协商民主，而人大则在实施选举民主，是不正确的。这种认知不仅严重误解了两个机构的性质，而且也割裂了两种民主形式的关系。从世界各国的政治理论与实践来看，任何民意代表机构都是协商与选举并重的，有时协商占据多数的会期时间。就我们国家而言，目前中国人大有不少环节需要完善，如选举制度与办法的完善，但某种意义上说，人大制度一个重要的问题在于人大在议政时协商的时间严重不足、渠道单一和形式主义。而政协所存在的问题，除了协商本身外，一个突出的问题是政协委员的非代表性。简而言之，人大问题在于缺乏协商性，而政协问题则是其选举性的缺失。此外，一讲到协商，人们常常会将其与政协联系起来。这当然没有错，因为在中国的政治制度下，协商属于中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度。但是，协商机制存在于各个层面、各个领域。人类的社会生活、经济生活、文化生活等都需要协商。近一些年来，在一些基层形成了一些较为创新并逐渐成熟起来的协调机制。
所谓协商机制，就是社会成员，就公共事务和事关公共利益和居民切身利益，或者所发生的重大问题，进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商，以达成共识或形成决策的一种民主形式。协商机制对于中国国家治理体系、机制创新与完善的价值是显而易见的。在国家治理的诸多环节中都需要政治协商。没有政治协商的民主是不可以想象的。对于国家治理现代化而言，第一，协商机制有助于将国家治理引导到具有现代民主取向的治理发展轨道上；第二，协商机制有助于民意的吸纳、提升政府决策正当性、科学性，从而为国家治理提供更多的合法性的资源；第三，协商机制有肋于培养现代公民精神，建设一个和谐的社会。
国家治理体系和治理能力现代化需要顶层设计与底层经验的总结和提升
无论是当下还是从长远的角度来看，顶层设计固然重要，但是，更为重要的恐怕是要总结地方经验并加以提升，将其上升到国家和总体性制度的层面，因为顶层设计需要基层为依托，为基础，并且顶层设计更需要到回地方层面加以落实，最终解决与提升地方治理水平，即所谓“一切政治都是地方的”（all politics is local）。
改革开放35年来，我们在地方治理方面做了大量可贵的探索，同时在如何积极引导大众参与到治理的机制建设包括协商积累了许多宝贵的经验。事实上，在西方国家，那些热衷并提供协商民主的学者已经超越了纯理论的论证，越来越多的学者呼吁协商民主论者要关注实践，不少国家、地区都积极探讨、践行和完善协商民主的形式，形成了公民会议、公民陪审团、协商民意测验以及社区对话等协商实践。我国的台湾地区也先后产生全民健保公民会议、代理孕母公民共识会议、高雄跨港缆车公民共识会议、新竹科学园区宜兰基地公民会议、北投温泉博物馆何去何从－社造协议公民会议等协商实践活动。改革开放以来，中国的基层民主有了相当大的发展，其中一个重要成果就是各种形式的公民协商开始萌芽，并展现出积极的发展态势。其中最为引人注目的是温岭市“民主恳谈会”，这恐怕是中国改革开放以来地方层面协商民主发展最为突出的成就。以温岭“民主恳谈会”为代表的中国基层、地方公民协商等协商民主机制，已经构成了协商民主经验的重要来源，必将进一步丰富世界协商民主的实践，必将为世界民主政治的发展作出中国的贡献，同时也必将有助于国家治理体系和治理能力现代化建设的推进。
总之，随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，中国必将完成长达一个多世纪的现代民族-国家制度建构和现代化建设的历程，使中国成为一个成熟、繁荣、富裕的现代民族-国家，实现中华民族企盼已久的“中国梦”。
（作者为浙江大学公共管理学院政治学系教授、博导）
