作为经济和社会发展的衍生品，特别是伴随着城镇化进程的加快，“邻避”运动近年来在中国频繁发生。已有学者认为，中国已经进入“邻避时代”。西方学者从1970年代就开始研究此问题，中国台湾学者也从1990年代对“邻避”问题进行了探讨，近年来，中国大陆学者也对“邻避”效应和中国式“邻避”冲突进行了深入的分析。但是，目前学术界对发生于中国的“邻避”运动的解释力有所不逮。本文试图从“私民”与“私民社会”的角度补充之，以为用“私民”“私民社会”可以更好地理解中国式“邻避”运动，而协商民主和公民社会建设则有助于走出“邻避”困境。

一、“邻避”运动的诸种解释及其不足

处理人类自身所产生的废弃物如垃圾填埋的选址，尤其是选择合格的地址，无论在发达国家，还是发展中国家，都越来越困难。究其原因，一是公众越来越意识到这些废弃物对于环境的影响；二是人们逐渐意识到财产的价值，就是说因其选址而造成不动产的价值受到影响；三是随着都市化的发展，可用的土地越来越少了。[1]因此，出现“邻避”设施及由此而带来的“邻避”运动就不可避免了。有关“邻避”（Not in my back yard，“不要建在我家后院”，英文简称NIMBY，中文译为“邻避”）概念的出现，在中国学界有两种说法。一种说法认为，“邻避运动”最早起源于西方国家。“Not in my back yard”这个词由英国上世纪80年代的环境事务大臣尼古拉斯•雷德利创造，后来逐渐流行开来。另一种说法是，该词最早在1980年由英国记者Emilie Travel Livezey提出，描述当时美国人普遍对于化工垃圾极为警觉和反感的态度，后被媒体和学界广泛使用。

对“邻避”运动的研究很早就开始了。Ruth Burnice McKay总结了发生于西方社会的“邻避”症候。第一，公众在反对“邻避”设施时过于情绪化，无知和非科学；第二，受狭隘的自私的利益驱动；第三，阻碍旨在公善（collective good）的政策实施。随后西方学者进一步研究表明，“邻避”症候并非就是这样简单，公众之反对超越了对于环境影响和风险的担忧，它实际上是公众对官方计划的一种合乎情理的批评。“邻避”现象之产生源于三个方面：第一，对于设施建设过程和拥护者的不信任；第二，公众环境意识的提高；第三，伦理道德上的问题，如平等地参与、平等地被关心、分配正义性。[2] Bruno S. Frey等认为，“邻避”设施是公共善（public good）与个人恶（private bad）的混合物，因而会导致设施所在地民众因其所作出的牺牲而强烈反对。[3] 1990年代以来，西方学术界对于环境“邻避”运动的研究，开始从集中于个体的动机转向关注社会因素和抗争的意义。Susan Hunter、Kevin M. Leyden和R. Ballard的研究表明，公众反对“邻避”设施的原因是复杂的，它远远超出了以理性行动者或 NIMBY的标签，没有证据表明反对者出于自身的利益考虑，相反主要同对政府的信任有关。[4]国外不少研究表明，改变自上到下的决策模式转向决策权威的分散、公众参与决策和多元参与，即“开放决策”有助于“邻避”困境的解决。[5]

中国经济发展过程中，环境治理问题也日益突出，而与此相关的“邻避”现象越来越引起官方和学术界的关注。近年来，我国大陆学者也对“邻避”效应和中国式“邻避”冲突进行了深入的分析。中国的学术界大体上以西方学者的分析为其基本的框架。总的来看，已有的研究主要从危机管理、风险管理、公共政策、空间规划、民主政治等多个角度进行探讨，并且大多数学者的研究都是在个案详细的调查基础上，来研究冲突的特点、原因和解决策略。

目前学术界的关注点主要在两个方面，一是分析“邻避”现象涌现的原因；二是提出解决问题的对策。原因分析主要聚焦于当事者，包括两个行为主体，即政府和相关居民。其视角放在前者，主要解释是政府决策与信息不透明，与居民的沟通渠道不畅，民众参与不足，监管不力；放在后者就是利益补偿不到位，或者民众的环保意识增强，或者居民不明真相，被心怀叵测的少数人所蒙蔽。分析“邻避”现象涌现的原因，重点在于中国式“邻避”运动形成机理的分析。这些分析大体上可以归纳为六大方面。第一，环保意识的增强。环境“邻避运动”反映了我国民众对环境质量的要求日益提高。第二，公民意识的觉醒。环境“邻避运动”反映了我国公民环境意识和维权意识的觉醒，表明了我国公众的自主性在不断增强。第三，政府封闭式的决策模式。在我国目前所有环境“邻避运动”中，一个共同的诱因和背景是政府决策信息公开不足、透明程度不高，政府和公众在重大项目决策过程中信息不对称，政府和开发商拥有绝对的话语权，非常容易引致公众的怀疑、不解，最后导致严重的对立和不信任。长期以来，我国经济社会发展决策主要是政府“自上而下”模式，公众是被动接受和执行。第四，居民的切身利益受到侵蚀。一是“邻避”设施与生俱来的负外部性，二是“邻避”设施成本和收益不均衡。第五，利益诉求表达渠道不畅。环境“邻避”运动反映了公众参与经济社会发展决策不充分、利益诉求得不到正常表达，缺乏平等协商对话的渠道。第六，风险认知存在偏差。“邻避情结”的本质是风险认知，如果说“邻避情结”是“邻避”运动产生的根源，那么风险认知则是这个根源的根源。

以上这些分析有相当的合理性和解释力。但是，这些不是“邻避”现象涌现原因之全部，甚至不一定是其根本。本文重点也放在如何解释中国式“邻避”现象，因此对以往文献的批评也集中于解释性的因素。

（1）从纵横比较的角度来看。从纵向角度来看，“邻避”现象涌现之前，中国也有不少应该产生“邻避”运动的建设项目，毛泽东时代有，改革开放前期也有不少，可是并没有出现引起社会关注的“邻避”运动，更没有出现“邻避”运动涌现的现象。事实上，计划经济时期，环境问题已经初现，但是集体沉默。人们可以解释，在那个年代，人们受大公无私的意识形态教育。人们也可以解释，在那个年代，公众没有机会发生“邻避”运动，因为不敢，否则就变成反党、反社会主义了。曲格平说过，“当时我国在政治上并不承认存在污染，认为社会主义制度不可能产生污染，谁要是说有污染，谁就是给社会主义抹黑”。在政治教化下，人们对工厂污染虽有抱怨和不满，却无人敢于公开表达，“因为这是国家的工厂，提工厂的意见就是提国家的意见，自己不就成了人民的敌人了吗？没人敢提！”[6]有一些学者用“政治机会结构”来解释，过去没有而现在有了政治机会。问题在于政治机会只是一种可能性，即使有将这种机会变成现实的条件，为何非得对抗性的形式不可，并且结果通常就是以暴力结束暴力的抗议或者以暴力威胁而结束？世风变了，在上个世纪八九十年代，对于有些破坏生态、污染环境严重的项目，不仅政府大力引进，而且当地百姓也欢迎，不见得有什么反对的“邻避”运动。从横向比较来看，“邻避”运动是世界普遍存在的，不只是中国特有的，问题是，普遍存在的“邻避”运动在中国的独特性在于：一是近几年特别的多，可以说是集中爆发，为世界各个区域所少见；二是对抗性，中国的“邻避”运动常常变成暴力对抗的群体性事件。为何这几年在中国集中爆发“邻避”运动，并且往往以暴力对抗的群体性事件形式出现？

（2）政府决策与信息不透明。这是一个很好的解释因素。例如，Wanxin Li、Liu Jieyan和Li Duoduo三位通过三个案例表明，在中国社会缺乏允许公众参与环境保护的制度框架，而中国政府也只是被动地反映公众的要求，没有作出制度的承诺让公众参与，他们的结论是没有公众参与的公共决策注定会蒙上缺乏正当性的阴影。[7]问题在于，政府已经在不断改进，包括完善相关的参与机制，但是“邻避”运动依然此起彼伏。例如，2014年杭州市政府就余杭区中泰垃圾焚烧厂建设提供了36个问题的咨询，其中包括杭州为什么要新建垃圾焚烧厂，垃圾焚烧废气污染如何防治，二英检测执行什么标准，垃圾渗滤液怎么处理，垃圾焚烧厂臭味如何控制，等等，极为详细。因此，板子不能只打在政府身上，这样并不公允。事实上，王奎明和钟杨的实证研究也表明了这一点：基于全国规模的民意调查研究发现，不同于西方国家，我国“邻避”运动为“议题单一型”，即从民众参与“邻避”抗争活动的意愿角度而言，“邻避”设施本身是民众关注的唯一议题，而政府议题包括政府环保信息公开度、政府公信力、政府治理环境表现均为非显著性相关因素。[8]

（3）环境保护意识增强。这是当然的。全民环保意识普遍增强，而不只是与“邻避”设施相关联的区域民众的环保意识提高了。事实上，也没有任何实证数据证明，发生“邻避”运动的地方民众在环保意识上比其他地方的民众更强。所以，问题恐怕主要不在于环保意识上。

（4）认知上的问题。国外有不少的经验研究表明，对于风险不确定性的认知问题导致“邻避”运动的出现，这确是一个问题。但是，在网络技术如此发达的今天，相关咨讯信息可以很便捷地获得，更何况专业人士和政府相关部门都会提供。问题恐怕主要也不在于认识和信息，而是一种对于科技主义的反抗。

（5）利益因素。这自然是最有力的解释因素了。改革开放初期，人们对于造成自家环境污染的项目不反对甚至表示欢迎，为什么？是出于利益之考虑。但是，现在为什么会出现“邻避”运动？当然，也是出于利益之考虑。同样是利益，为什么结果不同？原因在于一个是有明确边界的共同体利益，有着直接关联的利益；另一个是公共利益，非直接的利益。我们不难看到，但凡与利益有着直接关联的且有明确边界的，即便会产生严重的环境污染问题，人们也不会反对，更不会出现“邻避”运动，可是与公共利益有关并且即使有技术政策保障的、但不增进本人利益的项目就会产生“邻避”运动。这说明什么？说明中国依然还是一个“私民社会”，还不是一个公民社会。“私民社会”下产生出了中国的“邻避”运动。在中国，“邻避”运动只是人数众多，但不姓“公”，不是“公民”运动，而是姓“私”，是“私民”的聚集。对于“邻避”现象的产生，恐怕近乎是人本能的反应，没有人愿意在自家后院建造“邻避”设施，这与道德没有一丝的关联。利益可以解释，但不能解释全部。

因此，以“私民”与“私民社会”可以解释“邻避”运动在中国的出现、频发及运动的实质，可以对以上这些解释作补充。

二、中国式“邻避”运动中的 “私民”与“私民社会”

“邻避”运动最早出现在城市化过程中的欧美国家。起因是垃圾处理厂等市政、工业设施在建设中，时常遭到附近居民的强烈反抗。居民的诉求通常是“别建在我家后院”。在亚洲，“邻避”运动首先现身于日本。随后，中国台湾、香港等经济发达地区也迎来了这一浪潮。[9]

近十年来，中国大陆在经济发展过程中，环境治理问题日益突出，发生了多起引起官方和学术界关注的“邻避”运动。学者们对这些事件的发生过程作了梳理与分析，例如，较为“固定”的模式是：民众街头抗议—政府压制—抗议升级—政府妥协—抗议结束。然而最终项目仍然开工，工厂仍然开建，这显然不是终结“邻避运动”的理想路径。[10]梳理出事件的过程常常是事后诸葛亮，因为发生于中国大陆的这些群体性事件通常都不是事先规划好的，其实是没有第一阶段、第二阶段或者什么第三阶段，等等。不过，从事后诸葛亮的角度来看，这些运动还是存在着一些所谓“标准化”的程式，即三阶段式：第一阶段，政府为尽量减少阻力，一般都是在公民事先不知情的情况下公布某个大型项目开工的消息，随后项目周边的居民开始通过各种合法的渠道进行抗议；第二阶段，在体制内的申诉途径无果之后，居民一般会组织起来进行大规模的集会游行，采取横幅抗议、聚集政府大楼门前等方式进行抗争，而政府也会采取相应的措施进行压制，导致事件升级，整个事件被推向高潮；第三阶段，在项目周边居民和全社会的舆论支持下，政府迫于压力和居民进行协商对话，经过充分的利益博弈后，政府出于维护社会稳定的需要一般会作出让步，宣告“邻避”设施停建和迁址。然而这并不意味着运动的结束，在此之后，有些宣布停建的项目又重新启动，一些迁址后的项目或者新建的项目也会同样遭到当地居民的反对，随即又开始新一轮的“邻避”运动，如此循环往复。

从2005年4月浙江东阳市画水镇居民反对工业区环境污染所引发的群体性事件，到2014年5月浙江杭州余杭民众反对建立垃圾焚烧厂并发生群体性事件，时间过了十年。尽管时间过了十年，但似乎没有大的变化或进步。为什么呢？

（一）“邻避”运动背后的“私民性”

首先，让我们对于杭州中泰乡垃圾焚烧厂事件作一个定位，中泰抗争属于共识中的分歧：公众认识到建造垃圾处理厂的必要性与紧迫性，这是共识，分歧在于建在何处。杭州市政府所提供的资料与数据表明，近年来，杭州市区垃圾年增长率在10%上下，2013年杭州市区生活垃圾处理量达308万吨，日均8456吨。天子岭垃圾填埋场设计规模2671吨/日，到2014年5月事发之时，最高日填埋量已达5408吨，超出设计能力1倍以上；若仍无新增垃圾末端处置能力，预计只能再用5年。新建垃圾焚烧厂已经迫在眉睫，刻不容缓。因此，分歧不在于要不要建而是建在什么地方。有关“邻避”设施建设的分歧是共识下的分歧，因此，分歧实际上是公众与公众之间的分歧，而不是政府与公众之间的分歧。对于政府来说，是选址的问题，不是建在A就是B，但是对于公众来说，就是“邻避”，不要建在我家后院，其他地方都可以，就是非A，其他B、C、D都可以。

那么，为什么有相当共识的事却会产生严重冲突的群体性事件？难道只有对抗与冲突一条路可走？共识中有分歧，说明共识本身的脆弱性，因为这种所谓的共识只是基于直观的生活感觉、经验，而不是通过理性的沟通和深思熟虑达成的，是一种情感性的认知。当感受与自己的利益不一致或相左时利益会压倒共识。即便退一步说，在利益面前，个人利益的选择会优于共识的坚守，出现“邻避”现象自然可以理解。但是，这种“邻避”行为并非就一定要通过群体性对抗形式表达出来，通过暴力对抗引起社会的关注，从而达成问题的解决，至少朝着自己期待的方向发展。共识本身的脆弱性，实质是“私民性”，可以用阿克曼教授的“私人公民”来解释。

中国的“邻避”运动参与者不是“公民”（此处的“公民”不是法律意义的“公民”，而是政治学意义的），而是“私民”，是“大散众”。事实上，西方学者也曾经指出过，“邻避情结”是一种自利的、意识形态的或政治的一种倾向。[11]冯仕政指出：“中国人已经在一定程度上摆脱了传统臣民观念的影响，开始树立起现代公民观念。但另一方面我们也要看到，中国人仍未摆脱私民观念的影响。”[12]中国的“邻避”运动是一种非“公民运动”，是“私性”的一次展示。

所谓“私民”或“私人”，当然首先相对于“公民”概念而言，它是指以个人取向为主导的民众，其言论和行为以关注和满足个人或小群体的利益、情感、意志为主要目的。所谓“小众”与之基本同义。公民当然是一个自然人，但是一个自然人如果不涉及国家公共事务而只局限于私人事务，其身份就不是“公”民而仅是“私”民。进入“邻避”运动中的私民之“私”，并非仅仅一己之私利，体现出一些有广泛性的愿望，其中包括非“邻避”设施直接相关者的愿望，但实质上是追求私人生活的目标，“没有关于普遍的人际关系尤其是政治关系的正面诉求，私人之间也没有先在的共同目的”。此外，私民之“私”并“不试图就公共政治问题进行公共推理，不打算为自己的行动提出可以为大家所共享的理由”[13]。

这种“私民”就是美国宪法学者阿克曼在《我们人民：宪法的根基》中所提出的“私人公民”（private-citizen）概念。在他看来，大多数美国人兼有私人公民和公共公民两种角色，但在不同的时间点上扮演不同的角色。大多数时间，这些民众是私民，私人公民属于常态政治时期的美国公民定位，这一类人作为普通公民主要关注自身生活，关注私人事务，在参与政治事务方面较为被动，难免自私、冷漠和狭隘。但是，他们在关键的时刻也并不排除能够主动地参与政治事务，成为公共公民。[14]

周而复始，一次次“邻避”运动的出现，一次次教训，就是没有进步：过程相似，结果相同（要么政府妥协，要么政府秋后算账）。问题在于为什么没有进步，无论对于政府还是公众，为什么没有能够吸取教训？原因在于我们还没有形成一个公民社会，我们是“私民”，社会还是一个“私民社会”，没有公民社会的良好根基。公允地说，倒是政府在吸取教训，有了进步，例如决策的透明性增加，越来越慎用暴力来对抗暴力，搭建让公众参与的平台。但是事件还是一件一件地发生。问题自然有政府的一面，但是，深层次的却是社会处于“私民社会”，在这个社会中我们都是“私民”。尽管今天的中国在经济、政治、思想等许多方面都开始“世界化”了，但是从国民性角度观之，我们依然停留在“私民”的水准上，没有成为现代社会的合格“公民”。人们不难看到或想象到，即便政府给了公众平台，但公众往往难以达成共识。

讲中国“邻避”运动的“私性”并非作道德上的批评。即使在西方以代议制为核心的民主社会，也免不了“私性”侵蚀“公民性”（citizen）或“公共性”，西方社会也不时出现公民的私利主义(civic privatism)。事实上，约翰•密尔早就看到了这一点。他预测秘密投票会鼓励公民把选票当成商品贩卖，以达成私人的满足，也就是说秘密投票只会使投票者选择对他私人有利的候选人，而不会选择对国家和公共有利的候选人，因此，密尔的想法是：公开讨论会鼓励大家关注公共利益。西方不少学者承认，西方的社会每次选举几乎只看到“私”民而没有“公”民，一再印证了密尔的想法。

（二）“邻避”运动背后的非“公意”和非“组织性”

“邻避”运动显现出特殊主义的个体自由价值观，没有超越性，只是“众意”，而非“公意”。按照法国启蒙思想家卢梭的说法，社会中的人具有双重身份：一方面是作为主权参与者的公民而存在，另一方面是作为自然人而存在，这样就相应地产生了两种意志：公意(general will)和众意(particular will)。作为公民而产生的意志为公意，它以共同利益为基础、着眼于共同的善；基于自身而产生的意志为私意，它力求促进和实现个人利益。

在私民社会中，公众是一个个特殊主义的个体。这就可以解释在传统中国，在家庭或小共同体中的人们是“无私”，面对统治者他们是“臣民”，而在共同体之外却是没有“公”的，这就是费孝通先生所说的“同心圈”理论。这也就是近代以来梁启超这些思想家们所批判的对象。在1949年后，人的“私性”与“私民社会”被有效地压制住了，直到改革开放后得以再次展现。但是，改革开放前的年代既没有“私民社会”，也没有“公民社会”，因为社会本身已经完全消融于党国体制之中而不见了。在私民社会中，只有“众意”而没有“公意”，只是利益相关者的“意见”之合，“邻避”运动本身并非是为了环保，为了生态的正义性，为了整个社会福祉。这中间也许会有“公意”之闪耀，但毕竟不是“公意”之本身。

因此，这种“私民”所从事的“邻避”运动只能属于自由主义意义上的，而非“社群”主义的范畴。自由主义假定的是一个以自己个人私利为中心的公民个体形象，而共和主义假定的则是一个以集体利益为优先的共同体成员形象。公民共和强调，政治的真正体现是公民们在公共领域内协商共议群体公共事务。政治行为的价值不在于达成实用性的协定，而在于它能实现每个参与者的公民主体性，锻炼他的判断辨识能力，并在与他人的关系和共同行为中成为群体有效成员。显然，阿克曼的企图是将自由主义与共和主义调和起来。如果我们仍然用自由主义和共和主义的二元论来进行分析的话，那么，中国民众在“邻避”运动中呈现出来的就是自由主义的个体形象。

当代社会，随着生产力的发展和技术的进步，人与人的交往在扩大，共同利益在增加，我们必须共同地生活。但是，我们并没有转向到“公共生活”之中。我们“共同生活”是我们为了维护各自的利益和满足自己的需求——而不是基于“共同善”——“不得不”共同生活。“共同生活是‘形聚神散’，只是个人意志和欲望的集合体。但公共生活则不同，它是以公共利益、公共目标、公共善的存在为基点的。”[15]时至今日，虽然人们的公民意识正在逐渐增强，但普遍存在的公共意识淡薄、公正态度缺失和公益精神不足，却依然是不争的事实。

中国式“邻避”运动还展现出另一面，就是中国公众参与的“非组织性”。在现代社会中，积极参与公共事务是公民的权利，也是每个公民的义务，而公民的公共参与可以切实保障公民的权利。但是，“私民社会”下的公共参与是非组织性的，有组织性或高度组织性的都是国家或政府的行为。冯仕政通过实证的数据表明，超过七成的民众从来既不参与官方组织的活动，也不参与民间组织的活动：“当前中国公共参与的一个重要特征恰恰在于，公民组织很不发达，公共参与一般不是以组织为基础，而是个体化的、非组织化的。”他指出：“私民观念及其支配下的政治行为使公民不能形成整体力量对国家的权力形成有效约束。”这样一种非组织化的公共参与状况，非常不利于社会矛盾的化解，尤其是不利于社会冲突的组织化、程序化解决。社会利益的非组织化不但不会消除，反而会提高发生大规模集体行为的可能性。最近几年来，中国发生了多起震惊全国的骚乱事件，比如安徽池州事件、重庆万州事件、四川汉源事件。这就是“大散众”形成大规模集体行为的现实例证。

（三）“私民社会”中弱者的武器

在全能主义政治下的中国，“私”的财产权缺乏正当性。作为社会弱势群体的农民，“即便意识到自己的利益受到侵害，也几乎无人敢在有形无形的政治高压下公开表达不满”[16]。实际上，现在“邻避”设施地址的选择依然是强势者的逻辑，即便在西方，“垃圾处理场往往被放置在相对弱势的社区”，“具有嫌恶性的邻避型设施最终地点经常是落于较落后或是政治势力较薄弱的地区”。中国大多数邻避设施在建设中“一个很重要的观念误区是，政府照顾大多数人利益，想当然地认为小部分群体应该牺牲和付出。中国向来重视集体利益，对小部分个体的意见不以为然”，“一些城市近年来通过邻避抗争取得成功的案例较多，而农村受害者抵抗环境污染侵害却显得无力。中国城乡邻避抗争存在差异，致使垃圾处理项目正由城市向农村或郊区迁移”。[17]

西方学者已经点明“邻避”的标签性及其背后的“压迫性”。Maarten Wolsink认为，“Not in My Back yard”这个带有强烈贬义色彩的描述，也成了当权者削弱抗议运动合法性的重要话语工具。以杭州市规划局官员的话来说，这是不得不作出的选择，那里的居民要识大局：“目前，西部片区只有一家垃圾焚烧厂，由于建设时间比较早、城西人口数量与日俱增，现在已处于超负荷状态，处理能力跟不上城西区块的垃圾产生量，且无地扩建。因此，急需新建一个垃圾焚烧厂。”杭州中泰乡的九峰是相对合适的一个位置，除该地块外，已别无他选。漳州古雷PX爆炸事件就是弱者的悲剧。2015年4月6日福建漳州古雷港经济开发区腾龙芳烃项目发生漏油起火事故，引发周边罐区三个储油罐爆裂燃烧。这个项目原计划于2007年建在厦门。由于当地居民的强力反对而不得不迁到现在发生事故的漳州古雷。厦门人庆幸自己当年的勇敢与执着。漳州古雷PX项目爆炸，某种意义上说，又是一桩弱者的悲剧。因为相对于厦门人来说，漳州人是弱者。

在中国，“邻避”设施通常都建在“人少偏远”的地方。说起来，无论从技术与风险上，还是道义上，建在“人少偏远”的地方都是“最佳”的选择。但是，“人少偏远”的地方为何是“最佳”的选择？偏远而人少哪怕只有一人生活的地方，就一定可以承担“邻避”设施所带来的风险或环境的代价吗？实际上，这是以“公共性”名义压迫弱者的行为。更何况事实也并非完全如此。2014年4月25日，杭州本地媒体称中泰此地300米内只有25户居民，5公里外才有楼盘小区。事实与此相去甚远：“与规划的焚烧厂紧挨的就有4个村，包括南峰村、南湖村、中桥村和白云村，总人口约上万人，其中，中桥村距离选址大概只有2公里。绝不是像媒体报道所说的‘人烟稀少’。” 5公里外的中泰街道中心则更是人口聚集、楼盘小区林立。规划建设垃圾焚烧厂的消息影响了不少人的购房。

相对于政府尤其是中国政府来说，任何公民、任何群体、任何组织都是弱者，都处于弱势。因此，“邻避”运动是弱者的一种武器。在“私民社会”中，个人的利益、私权最容易被忽视、被侵犯，并且也最难得到纠正。在中泰垃圾处理厂事件中，杭州市政府一直强调技术的安全性。但是，民众反唇相讥，既然技术上有如此保障，那么为何不建在市政府的边上，或者建在政府公务人员住宅区边上？如果政府这次这样做了，那么就会给全社会树立一个好榜样，可以保证从今以后，类似的“邻避”设施的建设不会出现大规模对抗性的“邻避”运动了。更何况，一旦垃圾处理厂建成后，大量将来自于城区的垃圾运往垃圾处理厂的运输费可以节省下来。

因此，作为弱者，不得已只好将抗争作为斗争的武器。“私民社会”是一个缺乏组织性的社会，这个社会加上政府公信力似乎已经陷入“塔西陀陷阱”之中了，容易走向群体性的暴力对抗。

三、解决之道：从“私民”走向“公民”

道德主义、理想主义无助于中国“邻避”运动的解决。与“邻避”运动没有关联的民众包括媒体，往往站在道德的制高点，批评参加“邻避”运动的人不以国家大局或公共利益为重，指责其自私。指责者唱起道德高调，实际上是事不关己，高高挂起，突出了他们的“虚伪性”和“伪公共性”。“在现实生活中，‘公’的重要，并不在于无视或否认私欲、私利，从而设法抹煞私人利益、取缔私人领域，而在于‘公’能够代表众人之私，实现众人之私，亦即‘公’的出发点就在于保障个体权利、维护个体利益。‘公’的观念以公民身份为前提，本身就蕴含着此种意味。”[18]以“私民社会”分析“邻避”运动，并非就是简单地否认“私民”本身的意义，也不是否认中国“邻避”运动的价值。讲“私民”本身对于中国来说是一种进步，是对计划经济时代那种虚假的“大公无私”的一种拨乱反正，是对正常人性的一次复归。也许，“私民性”的“邻避”运动是中国走出虚妄的“大公无私”，而走向“公民社会”的一个必经过程。而怀着理想主义的人，相信只要做到决策过程透明，让多元主体共同参与讨论和评估，取得最大公约数，充分照顾各方的利益需求，“邻避困境”这一世界性难题就有望得到破解。但是，问题在于，这个结果如何得到？解决之道在何处？

现实主义的路是理解、妥协、共识与合作。那么，如何达成共识走向合作？这就要回到基本的路径，那就是咨询与决策的透明性、公共参与。这个问题的关键在于政府，球在政府的脚下，也控制在政府的脚下。而透明性、公共参与需要制度与法治的保证。例如，有关信息公开性与透明性，需要有法律上的明确规定。这方面纽约等地的经验可借鉴。1991年，美国纽约市施行《城市设施选址标准》，执行“平等共享选址程序”，让多元主体共同参与讨论和评估，取得最大公约数，充分照顾各方的利益需求，成为公众合适参与的成功典范。

关键的问题在于，如何从“私民”走向“公民”，走出“私民社会”；如何从“众意”转向“公意”，从“消极公民”转向“积极公民”。对此，有两个重要途径需要提及：一是协商民主（台湾称之为审议民主），通过协商机制可以培养公众的公共性、公共精神；二是从思想政治教育转向公民教育。

参考文献：

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基金项目：国家社科基金重点项目“人民代表大会制度有效运行机制创新研究”（13AZZ005）