摘要:  有关法制改革和法治中国建设的思想和部署，是十八届三中全会的精华之一。从法学角度解读可以发现，十八届三中全会对我国法制改革和法治建设作出了全面的战略部署，包括：在全面深化改革中提升法治话语和法治理念，在全面深化改革中同步实施法制改革，在全面深化改革中加快推进法治中国建设。

关键词:  法制改革；全面深化改革；法治中国建设

中共十八届三中全会深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，阐明了全面深化改革的重大意义和未来走向，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的新蓝图、新愿景、新目标，汇集了全面深化改革的新思想、新论断、新举措，反映了社会呼声、社会诉求、社会期盼，凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧。全会精神集中体现在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）、习近平总书记《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》（以下简称《说明》）、《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》（以下简称《公报》）和习近平总书记在本次全会两次全体会议上的重要讲话之中。其中有关法制改革和法治中国建设的思想和部署，既集中体现在《决定》的第九部分“推进法治中国建设”，又贯穿于《决定》的始终，是十八届三中全会的精华之一，引起国内外的广泛关注和好评。本文从三个方面对十八届三中全会精神做以初步的法学解读。

一、在全面深化改革中提升法治话语和法治理念

在党的历史上，法治话语从未像在十八届三中全会《决定》中这样显赫。改革开放以来，党的十二大、十三大、十四大报告有关法制建设都是放在精神文明建设部分来论述，法制和民主都是作为与物质文明对应的精神文明的组成部分，法治尚未获得独立的地位。党的十五大报告首次将社会主义民主政治从精神文明中独立出来，专列标题“政治体制改革和民主法制建设”进行阐述，开启了新的范式，表明党对民主和法制（法治）建设更加重视。从此，法治和法治建设作为民主和民主政治建设的基本内容就放在民主政治中来阐述和部署。在民主政治项下，法治作为与民主相辅相成的两翼其地位有显著提升，特别是党的十五大报告明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”之后，法治的重要地位和作用获得空前的重视。之后，党的十六大报告在“政治建设和政治体制改革”部分、十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”部分、十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分阐述法治和法治建设问题。党的十八届三中全会《决定》进一步把法治建设从民主政治中相对独立出来，第八章“加强社会主义民主政治制度建设”专题阐述和部署民主政治建设，第九章“推进法治中国建设”则对法治建设和法制改革进行专题论述和部署。这样的结构安排释放出中央更加重视法治建设的信号。

作为法学基本范畴的法（法律）、法治（法制）、权利、义务、权力等，像一颗颗珍珠出现在《决定》的全文。统计表明，《决定》中“法（法律）”出现167处，“法治（法制）”出现20处，“权利”和具体权利概念出现50处，“权力”和具体权力概念出现53处。[1]

法治话语洋溢在《决定》全文。法治话语包括法治概念、法治观念、法治命题、法治论断、法治论述、法治思想等。诸如，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”{1}第2条“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”{2}38“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。”{1}第30条“建设法治化营商环境”。{1}第9条“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。”{1}第47条“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决”。{1}第49条“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。{1}第53条

法治理念和法治精神贯穿《决定》全文。《决定》自始至终彰显着先进的法治理念和法治精神。可以从四个方面来看。

（一）《决定》充分体现尊重和保障人权的法治理念和法治精神

《决定》指出：“国家尊重和保障人权”；“完善人权司法保障制度”；{1}第34条“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益”；{1}第22条“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”；{1}第28条“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”；{1}第34条“健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，健全残疾人权益保障、困境儿童分类保障制度”；{1}第45条“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”；{1}第49条“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”；{1}第21条“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；{1}第5条“多渠道增加居民财产性收入。”{1}第44条除了关于一般人权和财产权的内容之外，《决定》有关教育、就业、医疗、养老保险、住房、计划生育改革以及生态保护、司法改革的内容，也都积极回应了人权需要，充分体现了尊重和保障人权的法治理念和法治精神。

值得注意的还有，《决定》在处理权力与权利、国家与社会、政府与市场等关系问题上，采用了权利本位的法治思维和方法。《决定》指出：“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”{1}第9条并指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”{1}第35条这两处规定，就是法学界概括的对公民和法人，“法不禁止则自由”；对国家和政府，“法无授权则不能”。

（二）《决定》充分体现公平正义的法治理念和法治精神

《决定》充满着公平正义的价值理念。“公平正义”、“正义”、“公平”、“公正”在《决定》中出现31处。《决定》把“促进公平正义”与“增进人民福祉”并列作为全面深化改革的出发点和落脚点，并作为改革的指导思想，强调“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。{1}第2条加快转变经济发展方式，推动经济“更有效率、更加公平、更可持续发展”。{1}第2条“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”{1}第2条“保障公平竞争”。{1}第3条“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”{1}第5条“公平参与竞争”。{1}第7条“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”{2}14“建立公平开放透明的市场规则。”{1}第9条“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”{1}第18条“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”{1}第21条“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”{2}38-39“确保依法独立公正行使审判权检察权。”{1}第32条“完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞争、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。”{1}第39条“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。{2}51“大力促进教育公平”。{1}第42条“建立更加公平可持续的社会保障制度。”{1}第45条

（三）《决定》充分体现民主共和的法治理念和法治精神

《决定》指出：“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。{1}第2条在改革指导思想上，《决定》强调：“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展；”{1}第4条“人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”。{1}第60条

有关民主的法治理念集中体现在《决定》的第八部分“加强社会主义民主政治制度建设”。《决定》指出：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”{2}34-35

《决定》特别注重民主制度和机制的健全与完善。例如，《决定》强调，执政党要民主执政，要坚持和发展民主集中制，“充分发扬党内民主”，“完善科学民主决策机制”，{1}第58条“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用。通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”{1}第27条注重基层民主建设，强调“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”{1}第29条

《决定》有关国家治理、社会治理、社区治理、法人治理、学校治理、居民自治等概念的理念和协商民主的理念与改革举措，充分体现了作为中华人民共和国“国魂”的共和精神。“共和”（republic）有两种意义，一是指政体，即与君主制相对应的政体。凡是政府及其首脑是定期选举产生的、政府职能是法定的、政府权力是有限的，这种政体就是共和政体；二是指强调政治平等、民主参与和公共治理的政治模式。这种政治模式的精髓是政治协商和政治和谐，它是保证不同群体、阶层、集团平等表达利益诉求和政策主张，并妥善协调各种利益关系的机制。在利益多元化的条件下，人们之间出现不同的甚至对立的利益诉求、政策主张、价值标准是正常的，并不可怕，可怕的是没有共和机制保障大家在平等自由地表达诉求和主张的基础上协商对话，形成共识。

《决定》强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，{1}第2条可以说是共和精神的回归。其中有关国家治理、社会治理、公共治理、群众自治等的思想和改革举措，就是共和精神的发扬光大。

《决定》指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展。……在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。……发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”{1}第28条这些大力发展协商民主的思想和改革举措，体现了当代中国的社会主义共和精神。

（四）《决定》充分体现维护社会主义法制统一、尊严和权威的法治理念和法治精神

《决定》强调“维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”{1}第30条

在《决定》全文中，“依法”二字出现了26次，包括依法执政，依法行政，依法行使审判权检察权，依法治国，依法治理，依法管理，依法监管，依法办事，依法自主决策，依法开展活动，依法自治，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动，依法追究刑事责任等；还有“反对地方保护”，“防止地方保护和部门利益法制化”，“保证国家法律统一正确实施”等，这些表明，从执政党、国家机关、社会组织到公民，都要做到有法可依，执法必严，违法必究。

维护法制的尊严、统一和权威这一法治理念和法治精神，还体现在处理改革与法制的关系。习近平总书记在十八届三中全会上指出：这次全会提出的许多改革举措涉及现行法律制度。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。习近平总书记在山东等地调研时进一步强调：要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

二、在全面深化改革中同步实施法制改革

全面深化改革的过程就是同步实施法制改革和全面推进法治建设的过程。在全面深化改革中实施的法制改革包括两个方面，一是“自身改革”，二是“配套改革”。所谓“自身改革”，亦可称之为“自主改革”、“自行改革”，是指法制适应法治现代化和社会现代化的发展趋势与客观规律对自身的体制、机制、方法等进行的改革创新。所谓“配套改革”，是指为了保证、引导和规范经济社会生态等领域的改革而进行的与改革相适应、相协调的法制改革，以及法律的立、改、废等。

（一）法制的“配套改革”

全面深化改革必然要求“深刻变法”，要求法制进行与之相适应、相协调的配套改革。全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态、党建等领域。《决定》用六个“紧紧围绕”来概括改革的聚焦点和着力点，并具体分解出60大项改革举措，每一大项之下包括相对具体的改革事项。所有改革事项都与法制改革息息相关，几乎都涉及到现行法律的修改、缺位法律的制定，涉及某些陈旧过时的行政法规、地方性法规的清理与废止，都需要用宪法和法律凝聚改革共识，用宪法和法律来引导和规范改革，用宪法和法律来确认和巩固改革成果。

之所以把全面深化改革中法律的立、改、废等作为法制改革，是因为目前进行的改革是在我国发展进入新阶段、改革进入攻坚期和深水区的情况下进行的改革，尤其要“突破利益固化的藩篱”。这里所说的固化的“利益”，不仅指利益集团的利益，而且包括国家机关的利益。近些年来，一些上述固化的利益通过某些途径以改革成果的形式得到宪法法律的确认，取得了合法性；一些改革的受益者为了维护自身的既得利益已经沦为改革继续推进的阻力，他们甚至以“改革不能违宪违法”为借口反对改革。要打破盘根错节的利益格局，需要进行相应的制度创新和突破，这就难免与现行法律相冲突，就需要对法律进行立、改、废，需要适时修改宪法，在这种意义上可以说，“深化改革”是对“改革”的“改革”。

法制改革的性质定位决定于《决定》所规划和部署的改革。以经济体制改革为例，《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”{1}第3条从市场的“基础性作用”到“决定性作用”无疑是一场最具挑战性的革命。从“国家管理体系”到“国家治理体系”、从“社会管理体制”到“社会治理体制”的变化同样是革命性的变革，是朝着政治民主、社会民主、公共治理的历史性变革。在发挥市场决定性作用的前提下，《决定》就“坚持和完善基本经济制度”、“加快完善现代市场经济”、“加快转变政府职能”、“深化财税体制改革”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“构建开放型经济新体制”提出了22大项改革举措，其中每一项经济改革所要求的立法都是深刻的法制改革。例如，《决定》指出：“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；{1}第5条积极发展“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”，“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动所有者利益共同体”；{1}第6条“推动国有企业完善现代企业制度”，“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”；{1}第7条“支持非公有制经济健康发展。……坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”；{1}第8条“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”{2}14“完善主要由市场决定价格的机制”；{1}第10条“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”；{1}第11条“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”；{1}第14条“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度”；{1}第15条“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制”；{1}第18条“建立事权和支出责任相适应的制度”；{1}第19条“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”；{1}第20条“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”；{1}第21条“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村”；{1}第22条“加快自由贸易区建设。……形成面向全球的高标准自由贸易区网络。”{1}第25条这些改革举措必然引起我国现行法律体系的内在调整，引起相关法律规则、原则、制度和精神的深刻变动。

法制改革的性质也决定于改革成果的制度化表现。法制与改革的关系为：改革是内容；法制是形式，是对改革成果的规则表达、制度体现和定型化。各个领域的重要改革最后都要体现为制度的完善与创新，体现为规范化、法制化。《决定》指出：“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”{1}第4条《决定》许多地方强调制度化、规范化、法制化等。诸如，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”；{1}第2条“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”；{1}第28条“推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”；{1}第16条“推进协商民主广泛多层制度化发展”；{1}第28条“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”；{1}第36条“推动新闻发布制度化”；{1}第38条“推进国内贸易流通体制改革，建设法治化营商环境”；{1}第9条“加快生态文明制度建设”，{2}63“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。健全国家自然资源资产管理体制”；{1}第51条“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”；{1}第52条“建立生态环境损害责任终身追究制”；{1}第52条“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。……坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”；{1}第53条“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。”{1}第54条

（二）法制的“自身改革”

根据十八届三中全会《决定》，法制的“自身改革”包括立法体制机制改革、行政执法体制机制改革、司法体制机制改革，以及其他方面的改革。

1.立法体制机制改革

法制改革首先是立法体制机制改革，用立法改革引领执法改革和司法改革，保障和规范经济社会的全面改革。《决定》关于立法体制机制改革的内容很多，可细化为以下方面：（1）“进一步健全宪法实施监督机制和程序”，{1}第30条例如，在全国人大或全国人大常委会之下设立类似宪法委员会的机构，负责宪法实施中的解释工作、法律或政令的合宪性审查工作、宪法实施情况的执法检查等。（2）“健全立法起草、论证、协调、审议机制”，{1}第27条提高立法的科学性、合理性、民主性。（3）“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，{1}第27条扩大民主立法、监督立法的范围与途径。（4）“提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，{1}第27条防止地方和部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法、腐败立法。（5）“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，{1}第30条维护社会主义法制的统一性和权威性。（6）“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，{1}第30条保证全国人大常委会对全国范围内的立法监督。（7）“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，{1}第30条适应区域经济社会发展的立法需求，增强地方性立法的适应性与可操作性。（8）“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，{1}第30条推动地方法治科学发展。

此外，适应全面深化改革的法制需求，要大力推进立法程序和立法机制的创新。例如，就深化司法体制改革来说，它涉及到宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、法官法、检察官法、律师法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法及其他法律、法规的修改。如果按照常规的法律修改程序和方法，一部法律一部法律地进行修改，就很难适应深化司法体制改革的急需，很难为司法体制改革提供急需的法律引导、规范和保障。所以，全国人大常委会可采用集成式“打包立法”方式，除宪法修改外，通过一个集成的修法决定，将需要修改的若干法律一揽子修改。

2.行政执法体制机制改革

行政执法体制机制改革已经进行多年，相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，初步解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民、执法谋私的问题。但是，对应依法行政、建设法治政府的标准，与人民群众的要求比较，行政执法改革仍然任重道远；行政执法领域问题频发，尤其是城管执法问题在全社会引起强烈反响和指责，社会舆论呼唤深化行政执法改革。《决定》从“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”和“完善行政执法程序”两个方面，从多个节点设计和部署深化行政执法改革，确保严格规范公正文明执法。（1）“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”；{1}第31条（2）“减少行政执法层级”；{1}第31条（3）“加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”；{1}第31条（4）“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”；{1}第31条（5）“完善行政执法程序”；{1}第31条（6）“规范执法自由裁量权”；{1}第31条（7）“加强对行政执法的监督”；{1}第31条（8）“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度”；{1}第31条（9）“完善行政执法与刑事司法衔接机制”；{1}第31条（10）建立“独立进行环境监管和行政执法”{1}第54条的制度。此外，《决定》还提出“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。”{1}第49条

3.司法体制机制改革

深化司法体制改革是法制改革的重点，也是全面深化改革的主要方面。习近平总书记指出：司法改革是这次全面深化改革的重点之一。作为十八届三中全会《决定》之精华版的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》指出：“全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。”{3}从习近平总书记关于《决定》的说明和《公报》，可以看出深化司法体制改革在法治中国建设和全面深化改革中的突出地位。

建国60多年来，中国社会主义司法制度的建立、完善和发展始终是由司法改革推动的。20世纪50年代中华人民共和国成立之初，适应社会主义革命和社会主义建设的需要，适应巩固新生的人民民主专政国家政权和建立社会主义法律秩序和社会秩序的需要，适应土地改革、恢复国民经济的需要，在废除国民党旧法统和六法全书的同时，党领导了革命性司法改革，建立了新民主主义的、社会主义的司法制度，确立了在党的领导下人民法院依法独立审判、公开审判、人民陪审、司法调解、刑事辩护、审判监督，人民检察院依法行使法律监督权等社会主义司法原则，确保人民在法律面前人人平等。1954年《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等确认了这一改革成果，顺利实现了从《共同纲领》体制下的新民主主义司法制度向《宪法》体制下的社会主义司法制度的变革，并为社会主义司法制度的完善和发展创造和积累了有益的经验。“文化大革命”结束之后，适应重建社会主义法律秩序、引导和保障经济和社会发展以及解决历史遗留问题的急需，党领导了重建性司法改革，在较短时间内恢复了司法体制，重建了社会主义司法制度。恢复不是简单复原，重建也不是复制原样，而是包含了许多制度创新。在恢复重建过程中，开始探索有中国特色的社会主义司法制度。这一时期的司法改革成果在1982年《宪法》、1979年制定的《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》以及这期间先后制定的三大诉讼法当中得以确认和巩固。进入20世纪90年代，在深入推进经济体制改革、建立社会主义市场经济，积极稳妥推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的基础上，党的十五大做出了依法治国、建设社会主义法治国家的重大战略部署，同时明确提出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关独立公正地行使审判权和检察权”。党的十六大进一步明确提出：“推进司法体制改革。……进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”从此，党领导了体制性司法改革。党的十七大提出“深化司法体制改革”，十八大提出“进一步深化司法体制改革”。根据中央关于司法体制改革的决定和主张，国家立法机关修订了有关司法的一系列法律，完善了司法法律体系。国家司法机关按照中央政法委的统一部署，扎实推进司法体制机制改革。历经15年，具有中国特色的社会主义司法制度基本确立。十八届三中全会部署的司法改革属于进一步深化司法体制的改革。

新一轮司法体制改革，可以用“一个目标”、“两去”、“四化”来概括。

一个目标，即“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”建设公正高效权威的社会主义司法制度是党的十七大报告提出的司法改革目标，十八大报告虽然没有在文字上重申这一目标，但是提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度”，其内涵大体一致。十八大之后，习近平总书记多次讲话重申了建设公正高效权威的社会主义司法制度。建设公正高效权威的社会主义司法制度的直接目的，一是确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权；二是“维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”；三是提升司法公信力，习近平总书记指出：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”{4}这也说明了司法改革与提升司法公信力的关联性。

“两去”，就是司法去地方化和行政化。

关于司法去地方化。这些年来，由于历史、经济、政治、国家治理体系等原因，我国司法呈现出明显的地方性特征，司法地方化倾向加剧，严重损害了司法公正和社会公平正义。进入20世纪90年代以后，随着市场经济的发展，地方政府的经济利益和利益集团的利益对司法产生了前所未有的影响，地方保护主义对司法施加的压力日趋加重，构成对司法统一、司法公正的巨大挑战。在这种情况下，一些地方法院丧失其中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞，甚至成为地方政府和地方商业利益集团巧取豪夺、暴力征用的工具，严重损害了司法的形象和声誉，损害了社会公平正义，破坏了法制尊严和统一。基于此，《决定》把去地方化作为司法改革的首要任务，通过改革司法管理体制和司法管辖制度来破解司法地方化，具体举措包括“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”{1}第32条等。

司法去地方化，是为了确保司法机关依法独立行使审判权、检察权。就人民法院而言，也可以说就是“审判独立”（亦可叫做独立司法）。所谓审判独立，就是国家的审判权只能由各级人民法院统一行使，其他机关、团体和个人都无权行使此项权力；人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉；人民法院审理案件必须严格依照法律规定，统一正确适用法律，也就是说，司法机关审理案件只服从法律。审判独立是防范和抵制地方保护主义和部门保护主义的制度要求。

关于司法去行政化。目前各行各业行政化趋势普遍增强，法院的行政化倾向也日趋严重。法官和法院工作人员按照行政机关“官本位”层级模式定级，法官群体因被划分为不同等级而存在上下级隶属关系，院长对副院长、副院长对庭长、庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系。这就为法院各级领导影响和干预法官办案留下了制度空间。由于来自外部的党政机关干预和利益集团的影响主要是通过法院内部各级“领导”施加的，所以，审判庭庭长、分管副院长、甚至院长直接插手合议庭和法官审理案件、干预合议庭和法官裁决的情况时有发生，在一些法院甚至常规化，人情案、关系案由此发生。由于领导行政式地干预办案，法官审判的责任心有所下降，审判质量不高。特别是有些法院的审判委员会一年终天讨论案件，代替合议庭做出裁判决定或指导意见，判审分离的情况相当普遍。

司法行政化不仅表现在一个法院内部，也表现在法院系统内部。上级法院过多地干预下级法院的审判工作，事前干预、审理过程干预、审判之后继续干预，也有扩大的趋势。超越法律规定的各种名堂的“内审”，不仅拖延了审判期限，而且滋生司法腐败。上级法院对下级法院行政化绩效考核中的改判率、发回重审率等指标，也迫使下级法院（法官）不得不经常“请示”上级法院（法官），以避免改判或发回重审。

针对司法行政化的弊端和危害，《决定》采取了多项司法去行政化措施。其中包括：“健全司法权力运行机制。”“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。”{1}第33条司法去行政化，是为了确保法官独立办案、独立负责地作出裁判，更好地提高法官的司法能力和水平。

“四化”，一是推进司法公开化，二是推进人权司法保障法治化，三是推进司法职权配置科学化，四是推进司法职业化。

一是推进司法公开化。司法公开是人民对国家权力运行的知情权、监督权、参与权的内在要求，是司法民主的必然要求，也是提升司法公信力的必要条件。对此，《决定》出台了多项保证司法公开的措施，其中包括：“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”{1}第33条

二是推进司法人权保障法治化。从国家尊重和保障人权的宪法原则和法治理念出发，《决定》把“完善人权司法保障制度”作为重大的司法改革任务，这是我国司法改革史上前所未有的。在司法领域，严重侵犯人权的现象集中表现在对公民人身权利和自由的侵害，以及对公民财产权利的侵害两个方面。《决定》十分明确地宣告“严禁刑讯逼供、体罚虐待”。{1}第34条一般而言，刑讯逼供和体罚虐待是为了获得犯罪嫌疑人的口供。针对这种情况，《决定》强调“健全错案防止、纠正、责任追究机制，……严格实行非法证据排除规则。”{1}第34条在一些案件当中，随意违法违规处置犯罪嫌疑人的财产、赃款赃物不随案移送，因此当刑事被告人被宣告无罪时，被查封、扣押的财产却往往渺无踪影。在一些民事案件中，超标的查封和扣押当事人的财产，严重影响当事人的正常经营和生活的情况也大量存在。对此，《决定》要求“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”{1}第34条为了在司法领域为保障人权提供法律援助，《决定》提出要“完善法律援助制度”，“发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。”{1}第34条

值得注意的是，《决定》提出“逐步减少适用死刑罪名”，{1}第34条并把它作为完善人权司法保障制度的重点问题之一提出来。把死刑问题与人权保障联结起来，这在党的文件当中可能是首次。还有，《决定》把“废止劳动教养制度”也作为完善司法人权保障制度的一项内容，使这项改革的意义显得更加重要。2013年12月28日，全国人大常委会决定废止执行了56年的劳动教养制度，可谓中国人权保障的又一亮点。

《决定》把司法机关和社会呼吁多年的“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”作为司法改革的项目，回应了社会的期待，也破解了司法实践制约“案结事了”的一个瓶颈问题。

上述改革虽然不是司法人权保障的全部，却是司法领域人权保障面对的突出问题。所以，《决定》关于完善司法人权保障的改革举措有的放矢、深得人心。

三是推进司法职权配置科学化。自党的十七大提出优化司法职权配置的任务以来，有关司法改革的方案都涉及到优化司法职权配置这个问题。十八届三中全会《决定》从“健全司法权力运行机制”的新角度再次关注司法职权优化问题。《决定》指出：“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”{1}第33条优化司法职权配置，形成在党的领导下，在宪法法律的制度框架内，司法机关（含具有部分司法职能的机关，如公安机关、司法行政机关）之间既互相制约监督又有效协同配合的法治局面。优化司法职权当以首先保证人民法院依法独立公正行使审判权为要义。在全部司法案件中，人民法院直接受理的民行诉讼案件约占90%；在刑事诉讼案件中，人民法院担负着最终定罪量刑、惩恶扬善的职责。所以，从司法权运行规律出发，必须确立以审判权为中心的科学理念，必须树立审判权应有的权威。司法改革不能以牺牲或弱化审判权为代价。然而，最近20多年，我们看到的却是审判权持续弱化，审判权运行空间被不适当地压缩，人民法院缺乏应有的尊严，司法公正得不到应有的认可和维护：行政诉讼案件立案难、审理难、执行难；法院的民事判决经常得不到当事人自觉履行和有效执行；大量涉府执行案件执行不能、执行不力；针对法院的涉诉信访居高不下，法院疲于应对缠访、闹访、反复访、群体访；法院难以依法理直气壮地排除非法证据等。新一轮司法体制改革强调“健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制”，{1}第33条[2]强调“严格实行非法证据排除规则冶,{1}第34条[3]强调“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”{1}第49条[4]

优化司法职权配置尚有很大的制度空间。例如，看守所可否由公安机关移交给司法行政机关管理，以更好地避免刑讯逼供、体罚虐待；检察机关自侦案件的批捕权可否移交给法院，以加强人权保障和制约监督；法院的民事执行权可否由法院移交给司法行政机关，由司法行政机关统一执行审判机关的刑事裁判和民事裁判，以使人民法院集中精力做好审判工作。

四是推进司法职业化。司法职业的特点非常明显。然而，由于历史与现实的多种原因，我国司法职业化程度低于世界平均水平，这表现在：第一，一些没有受过法律职业教育、没有法律工作经历的领导干部，因为提拔晋级的通盘考虑而被安排到法院院长、检察院检察长的岗位上。第二，对法官、检察官与对党政机关的公务员无区别地管理，选任法官、检察官除了通过司法考试之外，还要参加公务员考试。第三，违背司法职业特点实施司法干部人事管理。很多地方把法官、检察官当作普通“干警”，“一刀切”地按照公安警察的管理方式来管理法官、检察官。第四，司法职业共同体没有形成，法官、检察官、律师互相交流渠道不畅。第五，法官、检察官的职业保障制度存在缺陷，时常发生坚持法律底线、抵制非法干预的法官、检察官被打击报复，被随意调离司法工作岗位的情况。为了提高司法职业化水平，加强司法职业保障，《决定》要求：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”{1}第32条同时，“完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设”。{1}第34条

三、在全面深化改革中加快推进法治中国建设

中共十八大在十五大、十六大、十七大提出依法治国基本方略的基础上，做出了全面推进依法治国的战略部署，开创了中国法治建设的新局面。十八大以来，习近平总书记就法治建设发表了一系列重要讲话，提出了许多新的科学观点、命题和论断，特别是十分明确地提出了建设“法治中国”。十八届三中全会《决定》进一步把“法治中国”作为法治建设的目标。“法治中国”这一概念的提出，是习近平同志在地方工作期间提出的“法治浙江”命题的合乎逻辑的延伸与发展。法治中国与富强中国、民主中国、公正中国、文明中国、和谐中国、美丽中国、平安中国等要素相辅相成，共同编织出“中国梦”。中国梦是雄壮而和谐的交响乐，在中国梦中加入法治中国篇，是极其必要和完美的。

关于法制（法治）建设目标，上世纪五十年代，董必武同志曾提出“有法可依、有法必依”。改革开放之后，邓小平同志在此基础上加了两句话“执法必严、违法必究”，于是有了法制建设的“十六字方针”。党的十一届三中全会强调社会主义民主的法律化、制度化，法制民主化、民主法制化。之后，关于法制建设的表述几乎没有大的变化，直到1996年2月，江泽民同志提出“依法治国，建设社会主义法制国家”。同年3月，八届全国人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年，党的十五大进一步明确提出“依法治国，建立社会主义法治国家”，用“法治国家”取代了此前提出的“法制国家”。至此，我国法治建设有了纲领性目标。1999年3月，九届全国人大第一次会议对1982年《宪法》进行了第四次修改，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”党所提出的依法治国、建设社会主义法治国家的纲领进一步上升为国家的宪法原则和全国人民的奋斗目标。十五大以来，围绕依法治国、建设社会主义法治国家，党中央阐述了一系列重要、重大理论观点，使法治建设的指导思想不断丰富和发展。诸如，党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一；以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和党的领导为主要内容的社会主义法治理念；依法执政，党既严格守法又领导立法、保证执法和司法的有机统一，支持权力机关、行政机关、司法机关依法独立行使职权；作为政治文明的依法治国与作为精神文明的以德治国有机结合，现代法治与新型德治相辅相成；科学立法、民主立法，建立中国特色社会主义法律体系；以人为本、立法为民、执法为民、司法为民；人民依法规范与监督政府权力，政府依法行政，执法为民，建设法治政府；全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；权利公平、机会公平、规则公平、司法公正；法治是治国理政的基本方式，运用法治思维和法治方式治国理政；等等。十八届三中全会《决定》在党和国家重要文献中首次正式使用“法治中国”概念，提出“建设法治中国”。“法治中国”概念的正式使用和推进以“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”作为主要内容的法治中国建设的战略部署，指明了社会主义法治建设的方向和道路，顺应了人民群众对法治建设的关切和期待，必将呈现中国法治建设的“升级版”。

在新的历史起点上，法治中国建设的着力点在于：

（一）法治建设要进一步加快和提速

进一步增强建设法治中国的紧迫感和使命感，确立“加快思维”。党的十七大首次提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。十八大再次提出要“加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”，“全面推进依法治国”，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”《决定》同样以时不待我的紧迫感对待法治中国建设，提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”；{1}第2条“推进法治中国建设”；{2}38“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”；{2}38-39“推进国家治理体系和治理能力现代化”；“推进社会领域制度创新”；{1}第2条“推动人民代表大会制度与时俱进”，“推进人民代表大会制度理论和实践创新”；{1}第27条“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”；{1}第28条“推进基层协商制度化”；{1}第29条“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”；{1}第32条“推进审判公开、检务公开”，“推动公开法院生效裁判文书”；{1}第33条“全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”；{2}60“推动国有企业完善现代企业制度”；{1}第7条“推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”；{1}第21条等等。之所以要“加快”、“全面推进”、“推动”，乃是因为我国的法治建设还不够快，需要进一步提速；还存在许多缺陷，需要进一步全面推动。

（二）要紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化，推进法治现代化

十八届三中全会《公报》把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要主动适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”{5}这些论述深刻地解释了推进国家治理体系和治理能力现代化与法治的关系。国家治理体系和治理能力的现代化最后必然要表现为法治现代化，表现为法治作为治国理政的基本方式，体现在运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定上。既然推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，那么，推进法治中国建设，就要把法治作为治理体系和治理能力的核心来抓。

国家治理体系包括政治治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理等。治理能力包括执政党科学执政、民主执政、依法执政的能力，政府科学理政（行政）、民主理政（行政）、依法理政（行政）的能力，社会组织参与公共治理和依法自治的能力，党和国家领导人以及各级领导干部深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。所有这些治理领域和治理能力，都离不开法治，离不开法治思维和法治方法。围绕国家治理体系和治理能力现代化推进法治现代化，法治现代化就不再是抽象之物，而变得更加具体，更有抓手。

（三）法治中国建设要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

十八届三中全会《决定》关于推进“法治中国”建设的方针比我们党此前提出的建设“法治国家”的方针内涵更加丰富、思想更加深刻、形式更加生动。法治国家主要是国家层面的法治，而法治中国则不仅包括国家层面的法治，而且包括政府层面、社会层面的法治，是全方位、立体化的法治概念。建设法治中国，除了建设法治国家之外，还要建设法治政府、法治社会。关于依法治国、建设法治国家，依法行政、建设法治政府，学术界已经研究得相当深入。本文着重就依法治理社会和社会依法自治、建设法治社会的问题，略作论述。

法治社会是与法治国家互为依存、相辅相成的。我们既需要建设一个法治的国家，也需要建设一个法治的社会。如果说法治国家表征“公域”之治，那么，法治社会则表征“私域”之治。在法治国家范畴内，法治意味着民主的法律化、制度化，意味着将公共权力纳入到法治的轨道，实现共产党作为执政党依法执政，各民主党派作为参政党依法参政；人民代表大会依宪立法、民主立法、科学立法，依法决定国家大事，依法实施对行政权、司法权和其他国家权力运行的监督，保障宪法和法律实施；各级人民政府切实尊重和保障人权，切实合法有效地行使公共管理权力，做到依法行政；司法机关为民司法、公正司法、高效司法、廉洁司法、和谐司法，维护社会公平正义、促进社会和谐稳定，保障经济社会科学发展。

在法治社会的范畴内，法治首先意味着法治精神、法律规则和法治方式融入社会生活领域，无论是公民，还是法人，都必须尊重法律，维护法律的尊严和权威。其次意味着全体公民和法人学法懂法尊法用法守法护法，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义、诚实守信等理念。再次意味着广泛的社会自治。社会自治为社会主体通过自我协商、平等对话解决社会自身的问题留有广阔空间。社会自治的内容十分丰富、形式无限多样。诸如，工会、共青团、妇联、法学会等人民团体依照法律和各自章程独立自主地开展工作，各种各样的非政府组织诸如城市的居民委员会、农村的村民委员会、受国家机关委托代行某种社会公共管理职能的中介组织（如消费者协会、律师协会、会计师协会等）日益扮演着公共治理的角色，各种各样的“民间法”、“软法”、社团规范、乡规民约、道德习俗、纪律政策等发挥着法律无法替代的作用。根据社会自治理论和社会治理创新的客观规律，凡是法律规定属于社会自治的事务、领域和地方，政府尽可能不去介入；已经介入的要尽可能及早退出来。《决定》在多处强调了社会自治以及作为社会自治的基层民主。“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”{1}第29条“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”{1}第47条“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。{1}第48条

法治国家与法治社会的关系可以表述为：法治国家引领法治社会，法治社会为依法治国构筑坚实的社会法治基础。一个以民主和法治为基础的平等、自由和协商的社会领域的存在，始终是法治国家的根基所在，因为法治秩序在结构上是社会同国家协调的产物——社会赢得的是自主的空间，得以自由地缔约和结社建构自身；国家和政府则作为社会公共领域在制度上的一种延伸，成为维护法律秩序的手段，本身不得任意侵入、压制或并吞社会的制度空间，否则，法治也就蜕变成赤裸裸的专制。

建设法治国家和法治社会，政府依法行政、建设法治政府是关键，党依法执政是根本。1999年，国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》，正式导入“依法行政原理”。2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，正式确立了“法治政府原理”，并提出2010年基本建成法治政府。《纲要》将法治政府之下的依法行政内涵凝练为六项要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。建成法治政府的纲要与目标在于：转变政府职能，深化行政管理体制改革；建立健全科学民主决策机制；提高制度建设质量；理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督；不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力；提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导。党的十八大报告提出了“法治政府时间表”——到2020年“法治政府基本建成”。《决定》在多处重申依法行政、建设法治政府，并把这一目标与加快转变政府职能、简政放权、严格执法等紧密相连。这意味着法治政府建设目标更为切实。

中国共产党既是执政党，又是领导党。建设法治中国，实现法治中国梦，关键在党，在于党科学而又有效地依法执政，不断提高依法执政的能力和水平，通过依法执政实践，把党建设成为依法执政、善于运用法治思维和法治方式处理改革发展稳定以及国际关系等执政事务的政党，带头守法、在宪法法律范围内活动的政党，坚守宪法至上、维护法律尊严和权威的政党，坚守人权神圣、尊重和保障人权、促进社会公平的政党，支持和监督国家机关依法行使国家各项权力的政党，实现党的领导工作和执政活动的法治化。

（四）法治中国建设要着力依法管权、强化权力运行制约和监督体系

在任何国家，法治的重心都是制约和控制权力，防止其滥用和异化。当下，我国权力运行中的突出问题包括：一是权力授予和运行缺乏公开、透明、规范的程序。一些国家权力（公共权力），包括常规权力和非常规权力的授予和运行缺乏法律程序。例如，一些地方存在大量在宪法和法律上根本找不到依据的“临时机构”、“协调机构”，它们或者是完全独立的，或者是相对独立的，实际权力都很大，实际掌握着各种资源的配置、各种项目的审批、各种计划的决策，但是在宪法和法律上却没有任何明确的法定授权，更谈不上权力运行的程序性规定，无法保证权力运行的公开性、透明性、规范性等基本要求，也就无法接受国家权力和公众的监督，很容易导致权力滥用。二是权力边界不清。许多国家机构和公共机构，它们到底有什么权力，哪些事情该管、那些事情不该管，并不甚清晰，权力之间存在过多交叉，导致有利的事情各个机关一哄而上，乱作为；不利的事情各个机构事不关己，都不作为，由此导致多头执法、重复执法、执法扰民、执法坑民。权力边界不清还表现在，一些地方政府自恃掌握着编制、人事、财政大权，往往把司法机关当作自己的下属部门，行政权力堂而皇之地介入和插手司法权力的运行，导致严重的司法地方保护主义和部门保护主义，损害司法公正和司法权威。三是权力没有边界。比权力边界不清更危险的，是权力根本没有边界，或者说事实上没有边界。这突出表现在，一些地方党政不分，在“一元化领导”惯性思维下，某些地方、某些单位的党委书记大权独揽，权力过分集中，插手项目审批、资源配置、人事安排、土地出让、工程指挥，看起来和做起来都很“合法”。许多成为腐败分子的领导干部，问题就出现在这里。由于“一把手”监督制度的缺失，在一些地方实际上形成了以“一把手”为主导的“管理层内部控制”问题，逐渐实现了对区域内从经济资源、文化资源、社会资源到政治资源的全面垄断和控制，“一把手”成为腐败的高发岗位。四是权力自由裁量权过大，特别是行政执法自由裁量权过大。自由裁量权过大，时常导致权力被滥用。人们常说，恣意的权力与绝对的权力一样导致腐败。当前腐败现象得不到有效遏制，在很大程度上与行政自由裁量权幅度过宽、过大直接关联。一些政府机关及其工作人员，利用自由裁量权空间，在行政审批、资源配置等方面以权谋私、徇私枉法，进行权钱交易、权色交易等；一些行政机关及其工作人员，在行政处罚中显失公平，畸轻畸重，为所欲为，引发社会矛盾；一些行政机关及其工作人员在行政征收中乱摊派、乱收费；一些国有企业的负责人甚至动用数十亿、数百亿资金为腐败分子的政绩涂金。五是对权力的制约弱化、监督不力、追责不严，一些制约监督机制形同虚设，尤其是对一把手的监督和制约往往是形同虚设、软弱无力、无能为力。

针对这种情况，我国法治建设的着力点之一就是依法管权，建立并不断完善依法管权的法律制度。依法管权包括依法授权、依法限权、依法治权等。《决定》提议设立权力清单制度，就是依法管权的创新举措。《决定》强调“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”{1}第35条建立权力清单制度，完善依法授权，明确哪些是党政机关依法可以做、能够做的，在权力清单之外行使权力就是越权，就是滥用职权，就是违法行为。由此，把权力关进了制度的笼子里。

要完善和强化对权力的监督制约。国家权力，尤其是政府权力运行的效应是双重的，它既会对社会带来利益，也可能对社会造成危害；它既可能维护和保障人民的权利和自由，也可能侵犯人民的权利和自由以致制造奴役和恐怖。就一般情况来说，没有界限和不受制约的权力对社会造成危害的可能性极大。“权力在社会关系中代表着能动而易变的原则。在权力未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。权力的行使，常常以无情的和不可忍受的压制为标志；在权力统治不受制约的地方，它极易造成紧张、摩擦和突变。再者，在权力可以通行无阻的社会制度中，发展趋势往往是社会上的权势者压迫或剥削弱者。”{6}360出于对权力本性的这种深刻的历史考察和理性分析，近代以来的思想家始终不渝地告诫人们要对权力保持着高度的戒备心理，牢固树立防范意识，采取坚强有效的制约措施。对权力的制约机制是各种各样的。比较流行的做法有：法律上规定权力的界限，把权力的行使控制在安全范围内；实行权力之间的制约——立法权、行政权、司法权、监督权等各种权力之间的制约，中央与地方逐级分权，防止权力过分集中和垄断；以舆论为主导的社会监督，把权力置于阳光之下。除了上述这些机制外，还应当重视用权利制约和监督权力。权力与权利的关系是：权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。用权利制约权力的具体方法可包括：把权力分散或分解为权利，使尽可能多的权力权利化。把权力权利化，是制约和监督权力的有效方法，也是民主政治的优越所在。

制约和监督权力，必然要求权力运行须公开透明。对此，《决定》做出了一系列规定。“完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”{1}第35条“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”{1}第16条“加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”。{1}第33条“探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。”{1}第7条“构建公开透明的国家科研资源管理和项目评价机制”。{1}第13条“实施全面规范、公开透明的预算制度。”{1}第17条“推进审判公开、检务公开”。{1}第33条“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。{1}第36条“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。”{1}第10条

要大力推进反腐败斗争法治化。在世界范围内，腐败主要指权力腐败。腐败首先是利用公共权力谋取私利，其次是侵害公共利益和群众利益。当下中国，腐败已成为侵犯人权、损害公共利益和人民群众利益、危害国家安全、社会和谐的首位政治祸害，是人民群众深恶痛绝并强烈要求从严治理的突出问题。权力腐败集中表现为权钱交易、权色交易、权权交易、权力寻租、权力暴征。当下中国，权力腐败呈现出明显的体系性和一定的普遍性，而不是单一的权力腐败，其中包括行政权力的腐败、司法权力的腐败、立法权力的腐败、决策权力的腐败、执行权力的腐败、人事权力的腐败等等。权力腐败源于权力滥用，而权力滥用则源于制度缺陷，缺乏权力不易腐败、不能滥用、不敢滥用的监督制约制度和预防惩治机制。要从法律上完善权力不能腐败、不易腐败的制度，从源头上管控权力滥用；要强化监督，形成授权者、掌权者、行权者不愿、不敢、不能滥用职权的环境，预防和减少权力滥用。还有，要把权力关进笼子里。对于如何把权力这只“老虎”关进笼子里，使其不能被滥用、不能腐败，《决定》指出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”{2}43

通过强化权力运行制约监督，防范权力异化，使权力真正为人民服务，以此提升党的公信力、政府公信力、司法公信力。

（五）加强宪法法律实施

由于历史与现实的多重原因，在我国，有法不依的现象普遍存在，这导致我国法制缺乏应有的尊严，并缺乏必要的权威性和实效性。无论在直观上，还是在统计数据上，我国法律被遵守的情况低于世界的平均水平。不把宪法和法律当回事、不给宪法和法律留面子的实例比比皆是。巨大的反差使我们不得不把维护法律体系的尊严和权威，确保宪法法律有效实施作为当前和今后相当长时期法治中国建设的重中之重。

宪法和法律时常丢面子。我国宪法和立法法都明确规定，涉及个人财产之征收，只能通过制定法律或全国人大常委会授权国务院制定行政法规来实施，但是一些省市2009年以后纷纷出台房产税法。对这种显然违宪和违法的行为，却没有机构来审查和制止。直到全国政协委员和全国人大代表大声疾呼“给宪法留点面子”，房产税热才降下来。《决定》明确强调“落实税收法定原则”，{1}第27条挽回了宪法的“面子”，维护了社会主义法制的尊严。

违法强拆、暴力强迁事件持续不断发生，《物权法》形同虚设。新闻报道中常有这样的镜头：政府官员手持《城市房屋拆迁管理条例》作为强拆依据，被拆迁人则拿着《物权法》据理力争。然而，《物权法》并非可以当然担负起拆迁纠纷终结者的角色，因为早在《物权法》之前，《宪法》就已经确认了国家保护公民合法私有财产的责任，既然《宪法》的尊严已经扫地，《物权法》又能有什么面子呢？执法部门违法是家常便饭。重庆市民顾建清在九龙坡区劳动和社会保障局当门卫11年，单位一直没有给他买社会保险。他每月工资仅有350元，远远低于法定最低工资标准。而且自2001年以来，单位再没跟他签订劳动合同。{7}如此违反《劳动法》和《劳动合同法》的事情，居然发生在主管这一业务的执法部门，可谓法律莫大的尴尬与悲哀。

严格执法成为例外，成为美谈。山西省浑源县交警毛丽因拒绝为“特权车”开“绿灯”被称为“恒山脚下最美女交警”。{8}本是正常的执法行为为何能得到人们的盛赞？因为不对领导开罚单似乎成为交警的潜规则，人们见惯了权大于法，见惯了有法不依、执法不严、违法不究，严格执法便显得难能可贵。

针对这种情况，在继续完善和发展中国特色社会主义法律体系的同时，要更加重视宪法法律的实施，保证有法必依、执法必严、违法必究，加快形成不敢违法、不能违法、不愿违法的良好法治文化环境。为此，《决定》强调“维护宪法法律权威。……要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”{1}第30条

注释:

*基金项目：国家社会科学基金重大委托项目“中国特色社会主义司法理论体系研究”（12@zh017）；“2011计划”?司法文明协同创新中心研究成果。

[1]在《决定》当中，除了作为一般概念的权利和权力之外，还包括大量×权、××权、×××权等概念和术语。这些概念和术语分别表意权利或权力，本文对它们逐一进行了分析和归类，将人权、产权、股权、私有权、版权、经营权、担保权、继承权、用益物权、合法权益、生产要素权益、权益保障、自主权、碳排放权、排污权、水权（交易制度）、林权、确权、律师执业权等归入“权利”范围，而将政权、立法权、执法权、审判权、检察权、执行权、（国家）监督权、管理权、执法自由裁量权、公共权力、（中央、地方）事权、职权、权责一致、权责交叉、放权、授权、权限等归入“权力”范围。

[2]是“互相制约”而不是“单向制约”。

[3]这等于给了法院一把“尚方宝剑”。

[4]这是给法院“松绑”、“减压”。

【参考文献】

{1}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]．

{2}中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2013.

{3}中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报[Z].

{4}习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[R]．北京：2013.

{5}习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[EB/OL].（2013-12-31）[2013-12-31].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

{6}[美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京：中国政法大学出版社，1999.

{7}重庆一男子在社保局当门卫11年无社保[EB/OL].（2011-04-06）[2013-12-11]. http://news.163.com/11/0406/02/70U1L79H00014AED.html.

{8}“恒山脚下最美女交警”半年给领导公车开出138张罚单[N].重庆晚报，2011-04-19（022）.

张文显，中国法学会副会长、学术委员会主任，吉林大学理论法学研究中心教授、博士生导师，哲学博士。

来源：《法制与社会发展》2014年第1期。