近年来，我国经济逐渐由原来的持续高速增长转变为目前的中高速增长，这是我国改革开放以来面临的全新经济发展形势，也是未来城镇化长期发展必须应对的新环境。我国经济从高速增长过渡到中高速增长阶段对城镇化意味着什么?在经济中高速增长阶段对走中国特色的新型城镇化道路的内涵有什么要求?新型城镇化对我国经济保持中高速增长还有哪些改革红利可以释放?走好新型城镇化道路需要处理哪些重大关系?等等，需要我们认真研究。
一、我国经济从高速增长过渡到中高速增长
阶段对城镇化意味着什么?国际金融危机后，国内外环境发生深刻变化，我国经济社会发展进入了新阶段。[1] 这个新阶段的最显著特征就是开始由过去长达三十多年接近10%的经济高速增长转为7以上、7.5%左右的中高速增长阶段。[2]由于发展基数越来越大，维持过去那样的高速增长已不现实。从需求条件看，靠大规模的政府主导型投资以保持经济增长速度的方式不再具有可持续性，我国经济高增长过分依赖政府高强度投资的负面效果日益明显，投资效率下降，投资和消费比例失衡，产能过剩严重，长期下去不可能持续。[3]而外需受到国际需求市场需求低迷的影响，对我国经济增长的贡献率下降。从供给条件看，随着以劳动力短缺和工资持续提高为特征的 “刘易斯转折点”的到来，以及以人口抚养比不再降低为表现的“人口红利”的消失，再加上技术、管理等其他要素供给不足和资源环境约束日益增强，经济潜在增长率也不断下降。[4]此外，多年积累的诸多矛盾和问题，如产能过剩、环境污染严重等，也对经济高速增长形成制约。特别是我国已进入中等收入阶段，将面临转型陷阱、拉美陷阱、福利陷阱、城市化陷阱、资产泡沫陷阱、金融陷阱、捧杀陷阱等复杂问题。[5]在中等收入阶段保持中高速增长，不仅需要形成与经济发展阶段相匹配的高品质制度体系，而且需要摆脱增长机制锁定，寻找增长与跨越的内在驱动。[6] [7]因此，在中高速增长阶段，有利因素和不利因素相互交织，积极作用和消极作用相互影响，使经济社会环境日趋复杂化，从而对城镇化提出了新的要求，表现出以下特点：
一是经济增长换挡调速，经济下行压力较大，需要城镇化释放需求和创造供给的能量。在增长速度换挡阶段，由于市场需求和供给因素的变化需要一定的时间，经济在一定时期内具有发展惯性，往往高时愈高、低时愈低，因此高速增长阶段重点要防止经济过热、增速冲破上限，而增速放缓时重点要防止经济失去活力、增速跌破下限，这就需要加强宏观调控，使经济增长保持在合理区间范围内。而且，在增长速度换挡阶段，依靠国家大规模投资的增长模式难以为继，由投资拉动向需求拉动转变尚需时日，对外贸易状况短期内也难有根本好转，因此国家宏观调控难度增加，经济下行压力较大，迫切需要对经济的需求面和供给面进行深度调整，寻找、培育新的经济增长空间，增强宏观调控的有效性和经济发展的可持续性。城镇化既能释放需求，也能创造供给，如果能够积极稳妥推进城镇化，就可能有效担负起时代的重任。
二是经济结构问题突出，转型升级迫在眉睫，需要城镇化推动重大结构性问题的解决。进入中高速增长阶段以后，我国目前经济结构性问题并没有得到根本性改善，转型升级压力依然较大。从内需结构看，经济增长对政府投资、外贸出口的依赖程度依然较高，居民消费、投资所占比重严重偏低，通过刺激居民消费和民间投资带动经济增长还有较长的路要走;从三次产业比重看，二产独大、三产比重偏低，2011年底我国三产比重约为43.3%，不仅远低于高收入国家74.3%的平均水平，也低于中等收入国家55.6%的平均水平数据来源：世界银行WDI数据库。;从收入分配结构看，我国劳动报酬所占国民收入初次分配的比重不及40%，而世界通常比重是劳动报酬所占国民收入的三分之二，贫富差距依然较大。
三是资源环境压力增大，生态保护要求强烈，需要城镇化与生态文明耦合推进。近年来我国资源和环境约束压力显著增大，是资源禀赋、发展阶段、发展方式以及体制原因共同作用的结果。我国虽然地大物博但人口众多，许多重要资源、矿产人均占有量远低于世界平均水平，经济发展受到的资源环境约束相对较大，三十多年比较粗放的发展方式也造成了资源的浪费和环境破坏，而体制机制的不顺和制度的缺失也导致了唯GDP主义的盛行，不少地方发展经济是以浪费资源和牺牲环境做代价的。一些城市“十面霾伏”、“水漫金山”、垃圾围城，给我们敲响了警钟。迫切要求转变经济发展方式，城镇化与生态文明深度耦合，处理好城镇化发展和资源环境的关系。
四是“中等收入陷阱”风险尚存，保障和改善民生任务繁重，要求城镇化发展中更加注重以人为本。我国仍处于并将长期处在社会主义初级阶段，基本国情没有变。伴随着城镇化的发展，大量农村富余劳动力进城务工，但长期以来，不少城市更多的是购买他们的劳动力，仅仅把他们看成是劳动者，而不是城市里平等的一员。如果城镇化不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，城镇化就失去意义，也不可能持续。跨过“中等收入陷阱”，努力保障和改善民生，需要在城镇化的发展中，更加注重以人为本。经济进入中高速增长阶段以后，城乡社会矛盾、社会问题依然存在，而且在某些领域矛盾还比较尖锐、迫切需要推进社会管理创新，在城镇化进程中推动农业转移人口市民化，维护社会公平正义。
五是国际关系深度调整，亟需扩大迂回空间，城镇化应当成为我们手中的大牌。国际金融危机后，国际经济进入新一轮调整转型期，发达国家提出了再工业化的口号，纷纷制定优惠政策将先进制造业留在国内，同时贸易保护主义也重新抬头，并试图通过 TTIP和TPP绕过WTO建立国际贸易新规则，国际政治经济关系面临深度调整[8]。我国科技投入、创新能力不足，科技进步贡献率40%，与发达国家 70%水平还有很大差距;产业发展水平较低，大量出口产品都处于产业链的低端，少数高端产品出口受到打压，与发达国家竞争处于明显劣势;与此同时，我国劳动力成本提高、汇率上升，后起发展中国家以较低的成本和价格参与国际分工，我国在一些传统领域的比较优势逐渐丧失。这种“前堵后追”局面使我国拓展国际市场的空间缩小。为了增强我国在国际舞台上的影响力，我们要打好城镇化这张牌，增大回旋余地。
二、在经济中高速增长阶段对走中国特色的
新型城镇化道路内涵有什么要求?改革开放三十多年来，我国城镇化的发展，为经济社会进步和人民生活明显改善作出了重大贡献，推动人民生活从温饱到小康的历史性跨越，推动经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，促进了社会生产力发展，这一点要充分肯定。但是，以往的城镇化为了服务于经济快速发展，将注意力集中在土地开发利用上，在为经济提供发展空间、为地方政府提供财政收入的同时，对普通居民的利益保障、对生态环境保护重视不够，也存在着“见地不见人”、半城镇化、被城镇化、贵族化城镇化、“大跃进式”城镇化等诸多问题，也受到了社会舆论的不少批评。[9] 在我国经济进入中高速增长阶段以后，增速放缓使城镇化发展中的矛盾更加凸显出来，特别是强制拆迁、环境污染、农民工权益、棚户区、零就业家庭等问题饱受诟病，并成为引发社会矛盾和群体性事件的重要根源，随着我国经济社会发展水平和人民生活水平不断提高，人民群众的公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈，迫切需要走出一条有中国特色的新型城镇化道路。
新型城镇化道路是不同于过去的城镇化道路，是具有中国特色的健康城镇化道路。这里讲的中国特色，主要有三点：第一，中国是具有13亿人口的大国，要在实现现代化过程中走新型城镇化道路，应该说是世界上最难的一件事情。在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。第二，中国是一个城乡二元比较严重的国家，如何破解城乡二元，是我们中国推进新型城镇化的一个非常重要的任务，我们要有耐心和定力。城镇化目标正确、方向对头，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。第三，工业化、城镇化和生态文明建设，这三件事情一个也不能少，属于同步进行、叠加进行，这个难度也比世界上任何一个国家难度要大得多，与先行现代化国家的历程不一样。走出一条新路，而且世界经济和生态环境也将从中受益。我们理解，所说的中国特色，更多的是要考虑中国这三个特殊的国情，在考虑这个国情的基础上推进我们新型城镇化建设。我们推测，如果到2050年，我国农业转移人口市民化基本保持在平稳线上，城镇化历史任务能够真正稳妥完成，就是了不起的世界级水平的成就。
那么，什么是新型城镇化?简言之是以人为核心、以质量为关键、以改革为动力。如果再具体一些怎样讲?以往我也做过归纳，曾提出过四条[10] 和六条[11]，根据中央城镇化会议的精神，我重新归纳为七条，就是走以人为本、四化同步、城乡互动、科学布局、绿色低碳、传承文化、体制创新的道路。
首先，新型城镇化，是坚持以人为本，体现公平共享、包容发展的城镇化。要合理引导人口流动，重点推进农业转移人口市民化，努力提高农民工融入城镇的素质和能力，实现城镇基本公共服务均等化。以人为本，是科学发展观的核心，是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，也是城镇化科学发展的根本保证。以往的城镇化，一些地方热衷于“盖高楼”、“造新城”，对农民工市民化问题没有给予应有的重视，存在着见物不见人的倾向。而一些地方因城镇建设和管理滞后，“城市病”已经显现，影响了城镇居民工作和生活质量。以人为核心的城镇化，就是要努力破解城乡二元体制和城镇内部的二元结构，使城乡居民共享发展成果，过上更加美好幸福的生活。
其次，新型城镇化，是坚持四化同步，体现产业支撑、就业优先的城镇化。城镇化要有产业支撑，要促进工业化和城镇化良性互动、信息化和城镇化深度融合、城镇化和农业现代化相互协调。有了四化并举，产业(包括金融和技术)发展起来了，城镇就能够集聚人气，有了吸纳就业的能力，实现产城人三方面的融合，并能够向智慧城市前进。没有产业支撑的城镇化，难以提供就业岗位，就是“唱空城计”，就会出现“空城”或“鬼城”。一些发达国家和东亚国家，较好地协调了四化同步，实现了现代化。而一些拉美国家由于四化不协调，就业问题突出，城市里出现了大量贫民窟，现代化进程严重受阻。在城镇化发展中，我们要补上服务业的短板。服务业是城镇就业最大的容纳器，多为中小微企业，有的甚至是夫妻店，铺天盖地，潜力很大，要大力扶持，加快发展。
第三，新型城镇化，是坚持城乡互动，体现以城带乡、工农互惠的城镇化。城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍，小康不小康，关键看老乡。推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，要严防死守耕地红线，确保国家粮食安全。要探索农村土地集体所有制的有效实现形式，加快构建现代农业经营体系。土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。要探索农民变市民，进城不离乡，“就地就近”城镇化的路子。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，健全体制机制，不断加大强农惠农富农政策力度，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与城镇化进程、共同分享城镇化成果。
第四、新型城镇化，是坚持科学布局，体现因地制宜、协调有序的城镇化。全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出“两横三纵”的城市化战略格局，要一张蓝图干到底。要根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，以城市群为主体形态、东中西地区因地制宜、大中小城市和小城镇协调发展，优化城镇化空间布局和城镇规模结构。目前，我国人口过度向少数特大城市集中，城市过度向东部集中的势头越来越明显，造成大城市规模过大、小城市规模太小、地区差距日益扩大，城市布局不够合理。这不仅产生大量的经济问题，而且带来严重的社会、政治和生态问题。由于中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本，不仅不利于全面推进现代化建设，也不利于维护民族团结、保障国家安全。要在京津冀、长三角、珠三角城市群的基础上，在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。
第五，新型城镇化，是坚持绿色低碳，体现承载力强、和谐宜居的城镇化。要根据城镇人口增长趋势和资源环境变化态势，着力提高城市综合承载力和可持续发展能力，将生态文明融入城镇化全过程。当前，我国正处于城镇化快速发展阶段，随着城市人口的急剧增长及城市规模的迅速扩张，城市综合承载能力倍受考验，高投入、高排放、高污染的路子不能再走下去了，必须坚持绿色低碳发展。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。科学设置开发强度，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。
第六，新型城镇化，是坚持传承文化，体现历史文脉、民族特色的城镇化。城市建设水平是城市生命力所在，也是城市的软实力。城镇建设，要实事求是确定城市定位，科学规划和务实行动，既不能闭门造车，也不能邯郸学步，避免走弯路;要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，要融入让群众生活更舒适的理念，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉，体现民族文化的自信;要加强建筑质量管理制度建设，把文化和文明体现在有生命力的建筑中。在促进城乡一体化发展中，既要提升和传播城镇文明，也要保护和尊重乡村文明，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房。
第七，新型城镇化，是坚持体制创新，体现两手结合、改革配套的城镇化。要更加重视市场规律，更好地发挥政府作用，两手结合，两手都硬。正确处理政府和市场的关系是经济体制改革的核心问题[12]，也是城镇化健康发展的根本性问题。实践证明，成功的城镇化，既是市场调节、自然发展的过程，又是政府调控、规划引导的结果。我国城镇化过程中出现的许多问题都与市场和政府两只手的作用没有发挥好、没有协调好密切相关。虽然市场存在着外部性等缺陷，但总体上看，我国过去曾经走过由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，政府过分干预是造成市场信号扭曲、不能正常发挥作用的主要因素。同时，政府越位与缺位并存还影响了政府作用的发挥，不该管的管了，该管的却没有管好。今后，一方面要坚持微观交给市场，充分发挥市场资源配置的决定性作用，把错装在政府身上的手换成市场的手;另一方面还要充分认识到我国城镇化是一项复杂的系统工程，具有复杂性、长期性和艰巨性，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、土地用途管理、建设基础设施、提供基本公共服务、加强生态环境保护和社会治理等方面的职能。
三、新型城镇化对我国经济保持中
高速增长有哪些红利释放?在经济中高速增长阶段，中国将面临两个方面的挑战，一是如何保持宏观经济的稳定，二是如何发掘和用好新的增长点[13]。 2012年，我国常住人口城镇化率达到52.57%，距离65-70%的城镇化率还有很大的空间。考虑到我国户籍人口城镇化率只有35.29%，城镇化的发展空间更大。而且，我国城镇化地区差距也很大。从三大地区看，2011年东部地区城镇化水平为61.07%，中部为46.99%，西部为42.99%，东部比中部高14.08个百分点，比西部高18.08个百分点。从各省份看，城镇化水平最高的上海市与最低的贵州之间相差58个百分点。这说明城镇化在增加供给、刺激需求、推动经济社会变革等方面还有很大的作用空间，能够在较长时期推动经济中高速增长，保障国民经济持续健康发展。
首先，新型城镇化是经济运行稳定在合理区间的重要保证。中高速增长阶段，我们要跨越“中等收入陷阱”，克服经济增长的下行惯性，同时避免在刺激经济时引起物价的大幅上涨，就需要充分利用城镇化自身具有的巨量市场需求、供给能力，使其成为经济发展的“调控阀”，保证国民经济维持一个合理、稳定、较快的发展速度。城镇化将产生巨量的公共基础设施和公共服务需求，改变农民原有生产方式和生活方式，带来政府财政支出结构的优化和民间投资、消费的蓬勃发展;城镇化将大量农民转变成市民，有利于增加劳动力市场供给、促进耕地和建设用地有序流转，对于工业化、农业现代化深入发展大有裨益。一言以蔽之，城镇化巨大的内需空间和强大的要素供给能力增强了国家的宏观调控能力，是经济增长率、就业水平等不滑出“下限”、物价涨幅等不超出“上限”的重要保证。
其次，新型城镇化是打造中国经济升级版的重要推动力[14]。在中高速增长阶段，我国经济发展的最重要任务就是，在保证经济总量持续增加的同时，实现经济的转型升级。城镇化是我国内需最大潜力之所在[15]，搞好城镇化有利于减轻经济增长对出口、投资的依赖，城镇化的聚集效应也有利于普通居民服务业及科技、金融、信息、物流、文化等新兴产业的发展;新科技革命背景下的城镇化能够为科技创新的产生和应用提供广阔的市场空间，为我国在第三次科技革命浪潮中占据主动位置提供了良好条件;城镇化通过人口非农化、社会保障体系和财政转移支付措施，可以为城乡差距、贫富差距、地区差距等突出问题的解决提供契机;另外城镇化通过人口聚集实现资源能源的集约利用和生产生活废弃物的集中处理，能够切实减轻经济社会发展对环境资源造成的破坏。
第三，新型城镇化是推动改革释放红利的重要突破口。在经济增长过程中，宏观调控是必要的，但增强经济发展的内生动力，最关键的还是要靠体制机制的完善，靠改革红利的充分释放[16]。在中高速增长阶段，各种深层次矛盾逐渐显现出来，目前社会利益格局基本形成，利益主体日趋多元化，利益诉求日益多元化，要形成共识推进改革并非易事。而城镇化过程中的农民工市民化、棚户区改造、城市环境质量等问题，社会比较关注，认识也比较统一，可以先行一步，通过城镇化的一系列配套措施推动改革，为收入分配、土地制度、财税体制、投融资体制、行政体制等整体配套改革的全面推进创造有力的条件[17]。
第四，新型城镇化是保障和改善民生的重要平台。将农村人口转移到城市，是城镇化的起点而非终点，城镇化建设过程是解决好城乡居民生产生活、保障和改善民生的全过程。新型城镇化建设要求实现城镇化和工业化、信息化、农业现代化同步发展，各地在实际推动过程中也将产城融合、耕地和建设用地有序流转作为城镇化发展的基本条件，这有利于保障城乡就业这一“民生之本”;新型城镇化将农民工市民化和棚户区改造作为城镇化推进的重点工作，有利于改变农民工和棚户区居民居住条件差、家庭收入少、保障水平低的现状，改善底层群众的生产生活状况;城镇化需要加强城市交通、地下管网、废弃物处理等基础设施配套建设，加大对城市水源、空气质量的检测和保护力度，这有利于改善居民生活条件，克服城镇化粗放式发展带来的各种弊端。
第五，新型城镇化为赢得国际合作主动权提供了战略迂回空间。 “入世”使中国享受了十年扩大开放带来的红利，但目前这种红利正在逐渐消失，劳动力原材料成本上升、新兴市场崛起、发达国家再工业化、歧视性贸易摩擦增多等诸多因素叠加给我国对外贸易带来前所未有的挑战。城镇化将立足点放在内需上，可以有效减轻外贸增长乏力对中国经济的不利影响和个别国家对我国和平发展的遏制;城镇化的集聚效应和绿色低碳发展方向能够有效减少经济发展对资源环境的消耗，降低我国对外资源能源依赖程度，维护国家经济安全;我国城镇化搞得好，能够成为世界经济发展的主要推动力之一，为国外的产品、资金、技术等提供广阔的市场空间，这为我国赢得国际交往的主动权和国际话语权提供广阔的战略迂回空间。
四、推进新型城镇化需要正确处理的
重大关系有哪些?城镇化是现代化的必由之路，也是一个自然历史和经济社会发展过程，推进城镇化要从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进新型城镇化，需要正确处理若干重大关系，这里重点讨论三个问题：
(一)正确处理速度与质量的关系
按照美国城市地理学家诺瑟姆(Ray M·Northam) 揭示的城市化发展三发展阶段论[18]，我国在30%￣70%之间都将处于城镇化加速阶段，这是城镇化发展的规律。根据城市病发展的四阶段论[19]，城市化率在50%￣70%是城市病的发作阶段，城镇化是不健康的。2011年，中国城镇化率达到了51.27%，应该说进入了城镇化快速发展阶段和城市病发作阶段的叠加期。从中国城镇化过程的特征看，在中国城镇化刚刚进入快速发展和城市病发作阶段的叠加期，虽然还没有出现诸如拉美和印度那样严重的“城市病”，但也存在诸如“半城镇化”、“隐性城镇化”、“被城镇化”、“过度城镇化”和一定程度上的“病态城镇化”等现象和问题，而且各种问题和矛盾日渐积聚、突出。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。这些问题如果不未雨绸缪、及早诊治，势必演化为日益严重和难以治疗的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，严重影响中国城镇化的健康发展。因此，在城镇化进入快速发展周期和城市病显性化和发作阶段的叠加期，城镇化面临的主要问题已经不是速度太慢的问题，而是城镇化质量方面存在缺陷，我们必须以提高城镇化质量为关键，推进城镇化健康发展。否则，城镇化就走不下去。从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：一是要积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。要按照因地制宜，分步推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农民工市民化。二是要以人为本，妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服务，优先解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。要加强城乡不同类别的空间管制，大力推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展;围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设和综合管理，提高城镇管理服务水平。四是要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系，将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督查范围。
(二)正确处理人口城镇化与土地城镇化的关系
城镇化既意味着农业剩余人口由农业和农村向非农产业和城镇转移，也意味着土地由农业、农村用途向工业、城镇用途转变，是农业剩余人口市民化(人口城镇化)和农地非农化(土地城镇化)的统一。由于城乡二元制度的存在，农业剩余人口市民化被分割为农民非农化和农民工市民化两个过程。改革开放以来，农村改革的成功、工业化和城镇化进程加速，极大地推动了农民非农化和农地非农化，但由于城乡二元制度的阻碍，农民工市民化速度却异常缓慢。2000-2012年间，城镇化率始终落后非农化率14-15个百分点;如果仅仅考虑户籍人口，城镇化率落后农民非农化率的差距就更大了(2012年为31个百分点)。土地城镇化(或农地非农化)的速度也大大快于人口城镇化的速度。2000-2011年间，城镇建成区面积增长67.8%，其中城市建成区面积增长了94.3%，但同期城镇人口只增长了52.7%。如何协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，需要处理好以下三个关系：一是中央财政转移支付与农民工市民化挂钩。二是实行征地和农民工市民化挂钩。三是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。当然，对于其他就业能力较差、不能稳定就业的农民工，政府也应尽可能的做到基本公共服务的均等化，并通过教育和培训，提高劳动技能和就业能力，积极为其落户创造条件。
(三)正确处理加强顶层设计与鼓励地方探索的关系
城镇化是一系列公共政策的集合。推进新型城镇化，关键是改革。从我国城镇化发展历程看，改革发挥着至关重要的作用。当前，尤其要加强城镇化的规划引导和制度的顶层设计，按照主体功能区的要求，加强全国城镇化的科学布局和统筹规划，统筹谋划和大力推进户籍制度、土地制度、社会保障、财税金融、投资融资、行政区划等方面的改革，妥善处理关系城镇化发展全局的几个重大战略难题，只有这样才能保证新型城镇化的正确方向，促进新型城镇化健康发展[10]。如逐步剥离附加在户籍上的福利待遇，健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度;探索实行城镇建设用地增加规模，与农业专业人口落户数量相挂钩的政策;建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制为，实现城镇基本公共服务、常住人口全覆盖和城市基础设施建设提供资金保障;通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制;深化行政体制改革，冲破行政区划的壁垒，赋予地方更多的发展自主权。同时，要把顶层设计和鼓励地方探索结合起来，发挥好地方的积极性和能动性。今后，要深化试点示范，通过小范围实践、小步子突破，逐步总结推广。如鼓励地方政府根据全国规划布局和改革要求，因地制宜，积极试点探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，探索建立进城落户农民承包地流转和宅基地退出机制，降低行政成本的设市模式，积极探索和总结各地城镇化道路和模式。
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来源：国家行政学院学报
