如果没有中央与地方关系的改革，就不会有真正意义上的改革。中央与地方关系如何改革？简单地说，有联邦中国、省政中国和县政中国三种观点。中央与地方关系的阿基米德支点有的界定于省，有的界定于县，还少有界定于介于省与县之间的“州”（相当于中国历史上辖县的政区郡、州、府、路、专区）。本文拟在《巨国国效应下的中央与地方关系》一文的基础上，提出 “州政中国”的思路。

一

这里，首先要找到中央与地方关系的历史原点。

撇开“原始共产主义”——“否定”——“肯定”的思维方式不说，若以秦始皇到汉高祖刘邦（前246-前206）为界，前二千余年的旧传统，自黄帝以降至周武王十三年商周灭亡，这一千五百余年为贵族政治时代；跟着的是西周、东周（春秋、战国）八百余年的古封建政治时代；后二千余年的新传统，自秦始皇至清为专制一尊政治时代；近现代以至于当代的政党专制政治时代不过是个历史的瞬间。与此相应的中央与地方关系的四个历史时期是：内外服制度、分封制度、专制集权制度以及政党集权制度。

从禅让走向世袭，是贵族政治盛行的时代，也是封建政治的胚胎形成的时代。恰恰是人们所心驰神往禅让制孕育着政治权力绝对私有制。也就是说，禅让制为传统中国播下了政治权力绝对私有制的种子。

禅让制这个概念，高中历史课是这样解释的：在原始氏族社会里，部落及部落联盟的首领是经过集体协商和民主选举产生的。高中历史课还这样告诉学生，中国的原始氏族社会后期的部落联盟首领先后有尧、舜、禹等人，他们都是通过民主选举的方式成为部落联盟首领的。这个时代就是二千余年的旧传统起点时代，因此，在寻找中央与地方关系的历史原点时，禅让制就成了一个绕不开的话题。

迄今，禅让制这个概念，就是“原始共产主义”——“否定”——“肯定”的思维方式的历史推理¬——用未来的理想去剪裁过去的历史。

从气候看，亚北方期，距今约4500-2500年。高山、高纬度一些地方有冰川活动，形成小冰河期，其外围广大地区以气候干热为特征。这是一个典型的灾变性气候阶段，以持续性的干旱，加以突发性洪水为特点。全球各地均受到不同程度的影响，包括中国在內的北半球中纬度地带尤为明显。时间大致相当于从黄帝时代开始，经历夏商直至西周初年。此时，世界各地均有所谓世界性洪水和极度干旱的神话传说，如大禹洪水、诺亚方舟洪水等。一些和大自然斗争的“英雄时代”的传说与其息息相关。这个时期的农业的特点是：火耕、耜耕、撩荒与迁徙（火耕的方法，就是放火将杂草、杂树、荆棘烧光，用尖木棍和石器将土挖松，撤下种子，让他自然生长；耜耕的方法同火耕一样，但耕作工具进步了，从简陋的尖木棒发展为木质的耒稆、骨耜和石耜；用火烧过的土地有一层草木灰，有一定的肥效，耒稆翻土时就会把这些灰烬也翻入地里，可以提高地力，保证收成；但是过了一、二年之后，地力越来越低，最后长不出好庄稼，就将这块地撩下，另外去开垦荒地，种上几年又撩下，再开荒。这就是撩荒；早期新石器时代原始农业只是利用土地的天然肥力并不懂得用地与养地结合，并且要经常寻找更好的土地，迁徙流动；随着长期的生产经验积累，初步懂得了翻耕土地、改良土壤、施肥，地力有所提高，慢慢过渡休闲制——一块土地种过之后，只要撩荒二、三年就可以恢复地力，继续耕种）。这个时代，若将气候与农业综合起来考虑，就是一个集群流动的社会。

在这个集群流动的社会，中央与地方边界是吻合的。中央与地方关系的历史原点就是原始农业后期的集群流动的社会的中央即地方，地方即中央的历史时期。

若将气候与农业综合起来考虑，就可以滤掉禅让制中很多理想的沙子。在这个和大自然斗争的“英雄时代”， 通过民主选举部落联盟首领是很值得怀疑的。在这个原始农业后期的集群流动的社会的中央即地方，地方即中央的历史时期，政治权力所有制，明显地带着氏族血缘纽结确立的父权宗法制的色彩。如，黄帝死后，其元妃之子玄嚣、昌意都不得立，而次妃之子少昊却能取而代之；后来，少昊也不能传位于其子，而昌意之子颛顼却能取而代之；颛顼也不能传位于其子，而玄嚣之孙帝喾却能取而代之；不论怎么传，都得同黄帝有血缘。后来，尧欲让舜以位，也必先让诸四岳。这四岳究竟是什么呢？《白虎通》云：“总四岳诸侯之事也”。后来禹受禅的时候也跟舜一样。在那个中央即地方，地方即中央的历史时期，四岳竟操了一大半政治权力，可以制裁中央、左右君主。如，鲧之为人，本是极坏，然四岳提名给尧治水，尧也不得不曲意遵从；再后来，舜欲授禹以九官，也必先询于四岳。在那个时代，天子诸侯君臣之分并未确定，诸侯之于天子，如同后世对所谓盟主一样，政治权力被贵族把持着；在那个时代，中央与地方关系已开始置于血（亲）缘网络、物缘网络、地缘网络的基础上。四岳政治权力再大也跳不出这三大网络。

如果没有禅让制，也就没有世袭制。

集群流动的社会一直延伸到盘庚。事实上，盘庚以前，殷人还是以血缘为单位的迁徙不定的部落，直至殷王朝仍带有松散的部落联盟的性质。集群流动的社会的终结，还有一个大自然的气候环境。从气候看，亚北方期后跟进的是亚大西洋期，大致从2500年前直至今天（相当于从西周末年以来的历史阶段），亚大西洋期基本上属于温暖潮湿环境，符合“新黄金时代” 的特征。也就是说，集群流动的社会的终结发生在亚北方期的后期向亚大西洋期过渡期间。东方中国是带着氏族纽结进入“文明时代” 时代的。殷周之际的变革，突出地表现在把本来只是根据血缘确立父权的宗法制度攺造成国家机构和政治制度的基本体制。这种上层建筑用氏族纽结来确定人们的社会关系，自然血缘关系就好象被宗法原则组织起来的统治者和被统治者面前的屏障，人们无法看清他们的真实的地位，而把无可更改的血缘关系所造成的社会环境看成不可抗拒的命运：禅让制——世袭制——封建制——专制一尊制，如同环环相扣的铁锁链条。

二

沿着上面的思路前进，我们可以发现，不但禅让制同世袭制一脉相承，而且，封建制同专制一尊制的形成竟然是同一个原因，而一部中央与地方关系史竟然是人们的自卫对象从大自然的洪水野兽等转变为人为敌人从而围绕着血（亲）缘网络、物缘网络、地缘网络的自卫保护、互竞互争的血迹斑斑的历史。

从大的方面说，禅让制同世袭制的传位者必须是先帝血（亲）缘网络中的人没有什么区别，有区别的是，王位在一家一姓中传承，父子相传或兄终弟及。

按照一般的的说法，王位世袭制取代禅让制，是“家天下”取代“公天下”。完整的说法是，王位世袭制取代禅让制，标志着政治权力绝对私有制的确立，并由此开始了“家天下”与“公天下”的矛盾自我同一关系的历史进程。这里的“公天下”应作“国家天下”来理解。这个说法等于重新解释了国家、所有制、家庭三者关系的历史进程。

下面来看封建制同专制一尊制的形成原因与结果。

周初，“三监之乱”意味着内外服制度中外服力量已严重威胁到内服即周朝的统治。为了巩固王室的统治，有效治理新扩张的的领土，周王把土地和人民分封给王族、功臣和先代后裔，让他们到各地建立诸侯国，拱卫王室。受封诸侯的义务，必须服从周王的命令，为周王镇守疆土，随从作战，交纳贡赋和朝觐述职。受封的诸侯在自已的领地内有对卿、大夫进行分封的权力。分封的对象是多方面的，土地与义务是周天子与诸侯联系的关键。周初，通过封建制使势力范围不断扩大，加强了对地方的统治，确立了天下共主的地位，形成了“周王——诸侯——卿、大夫——士”的等级序列的贵族集团，扩大了疆域，传播了文化，形成了统一的民族文化，为华夏族的形成奠定了基础。也就是说，封建制，在当时是同政治权力绝对私有制相适应的处理中央与地方关系的制度。

本原意义上的儒家是孔子创造的，在他那里，少有尧、禹、汤、文、武等圣人。孔子毕生的精力为“吾其为东周乎”——要把西周的制度传播到东方诸国来！那么，西周的制度的内核又是什么呢？用一句话来说就是，以政治权力绝对私有制为内核的封建制——宗法制——礼乐制三位一体化。一个分离式的中央与地方关系就被“三位一体化”的网络笼罩着。

再来看自秦开始的专制一尊制。秦之废封建为郡县，在春秋战国乱悠悠的大环境，其原因竟然同周初一样，为了统一再统一！？从某种意义上说，封建制与郡县制就是政治权力绝对私有制的同分异构体。如果说封建制是“石墨”，那么郡县制就是“金刚”了。

在封建度下，被封者是领有土地的：公、侯皆方百里、伯七十里、子男五十里，附庸国不满五十里，卿、大夫也有世食禄邑。有了土地，便是祸患。富强起来的时候，就不认得天子，各干各的。秦始皇看透了这个事实，所以在他初并天下的时候，王绾请立诸子以王燕、齐、荆等远地，他便不信。同时，听从廷尉李斯之议，分天下为三十六郡。

应该说，单有郡县制还不足以成为“金刚”制，因为实行郡县制的不只是秦国。在周初的《周官》、《逸周书》里，已有郡县制的名称。作为一种制度源于春秋时代，确立于战国。很多诸侯国都实行过这一制度。秦国的郡县始于春秋初年，武公十年，秦灭圭、冀、戎设县；十一年又把杜、郑两国并为县；孝公十二年（前375）并诸小乡、聚、集为大县，县一令，四十一县。楚国的县制也始于春秋初年，楚文王立申俘彭促爽为令尹，并申、息二国为县。晋国郡县始于鲁僖公三十三年（前627）。齐国、吴国在春秋战国时代摹仿晋、楚等都建了县制。秦始皇认为：“天下共苦战斗不休，是因为有了侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也。而求其宁息，岂不难哉？”于是毅然决定废王，分天下为三十六郡。郡设守以理民政，设尉以主兵柄，设监以司纠察。秦始皇最早考虑的不是“土地财政”问题，而是如何切断兵源兵权问题，并由此而至的政权、兵权、财权收归中央的“制度创新”！？早先，郡县有别，郡是军事据点，后移内地成为普遍的行政区域，每个诸侯国对郡的控制都是相当严密的；县则是在新征服别国的领土上，或者在吞并他国之后，直接由中央委派非世袭的官僚加以统治。到了秦始皇那里，通过郡县制，使中央与地方关系的管理层级已成为直接的二级制——从中央到郡县集中统一的政权。是一种中央至上的下位包含模式。这一模式的特点是：郡县没有或只有极小的自主权，一切权力都集中于中央；中央的权力无所不在，无孔不入，社会社会生活的所有权力都由中央权力派生；各级权力只对上负责，不对下负责；中央的权力又高度集中于统治者个人手中，于是，中央与地方关系就主要表为皇帝个人与地方政府的关系。可将中央至上的下位包含模式概括为：以国家（皇权）为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制。在前面多篇文章中已明确写到，这个运行体制置于国家与社会混沌的“一” 以及国家所有始终统治民间所有的公有制基础上。

“金刚”制就是这样打造出来的。历史是“进化”的，后世总比古人“进步”！？譬如，政体，古人断没有后世的“专制”，只有“禅让”。从“禅让”走向“专制”的“进化”“进步”——只能表现为政治权力绝对私有制的巩固与成熟！？

三

在前面两部分，几乎是对高中历史课的常识“复习”了一下。这样做的目的是为了告诉大家，在中央与地方关系上，中国大陆学者包括海外人士的堆积如山的理论与学说中的联邦中国、省政中国和县政中国等等观点，都可以在历史中找到影子。而且，这个影子往往是农业社会的思维方式借壳（用现代性或后现代性或用学术前沿阵地的观点包装）上市。每到历史大转折的关头，潜在的历史都会通过不同的途径转化为显在的历史。但若思维方式仍停留于过去的历史时态，由此而至的显在的历史只会导至历史停滞不前。而对过去的历史时态的真实把握不准，也会拖住历史的后腿。

在《巨国国效应下的中央与地方关系》一文写到，东方中国五百年的春秋战国，在天命神论堆积深厚的土壤上发现了一个争霸天下的国家，并且用以国家（皇权）为中心的政府——经济——社会三位一体化运行体制取代根据血缘确立父权的宗法制度攺造成国家机构和政治制度的基本体制；正是这个国家的发现，造就东方中国二千余年的新传统（此前二千余年即从夏朝到春秋战国为旧传统，中央与地方关系由简单到复杂，由松散变得紧密，再由紧密趋向松散），而在这个新传统中，国家与社会是混沌的“一”。在中国，早先国家是以血缘为纽带的分封分权制，但自公元前三世纪起走上专制一尊中央集权制二千余年。在中国，朕即国家，溥天之下莫非王土。形而上的价值观会体系与形而下的运行层次，都将国家与社会界定为万万人之上之朕——之“我的”。 在中国，自公元前三世纪起走上专制一尊中央集权制二千余年的历史中，虽然有过三国五代十国等的动乱混战分裂而造成的国家、社会、人生的冲突与危机，但国家与社会混沌的“一” 的糢糊的边界一直没有被撕开。从运行程序看，自秦以后，专制一尊中央集权制为常规。他若封建余波，郡县封建并行，封建势力复辟等，皆为变相。魏晋南北朝的门阀势力，中唐藩镇的跋扈，元、清两朝实行的种族压迫等，都未能动摇以国家（皇权）为中心的政府——经济——社会三位一体化——专制一尊中央集权制运行体制。

中国的实际情况是，在旧传统时代，早期，是原始农业后期的集群流动的社会的中央即地方，地方即中央的历史时期；禅让制同世袭制一脉相承；后期，是封建制，这不是一个有不少人认为的分离式的中央与地方关系的联邦制，因为，一个分离式的中央与地方关系被以政治权力绝对私有制为内核的封建制——宗法制——礼乐制的“三位一体化”的网络笼罩着。若返回到中央与地方关系历史的原点，再考虑到现代政党在现代社会协调中央与地方关系的作用问题，再对照当代中国的中央与地方关系，那么，新加坡国立大学郑永年先生认为的当代中国的中央与地方关系的特征是事实上的联邦制或行为联邦制，并不完全正确。

中国的另一个实际情况是，在新传统时代的起点，中央与地方关系的管理层级为直接的二级制，二千余年来，除了同秦朝惊人相似的短命王朝——隋中央与地方关系的管理层级为直接的二级制外，宋及宋以前，一直实行三级制；从元开始实行四级制；不论二级制、三级制，还是四级制，中央政府权力只达于县级为止。也就是说中央皇权以县为单元，县以下基本上接近自治体。具体地说，在以国家（皇权）为中心的政府——经济——政治三位一体化运行体制的“为民当家作主” 的农业社会的传统中国的国家政治自组织外，还存有社会的自组织体系——个体经济（农户经济）是几千年农业社会的传统中国的自组织与选择的结果——传统中国，数千年的以国家（皇权）为中心的政府——经济——政治三位一体化——专制一尊中央集权制运行体制的傍边，还躺着一个村庄单元社会。中央皇权以县为单元的历史事实，造就了当代中国改革左右于省县之间集权与分权的思路——仍不能摆脱农业社会的思维方式的樊篱。目前流行的省政中国和县政中国等等观点多数是这种思维方式的产物。

这里有必要说说古人在历史大转折的关头对“理想”的选择。这是因为自组织与选择是历史进化的两驾马车。

从老子说起。老子对当时的社会多有指责，同时也指出了他的“小国寡民”的理想社会。他所说的社会已经是有国的且能够制作舟舆和兵器等手工业产品的时代。老子的理想社会，可以说相当于中国古代井田制的时期。井田制一向为中国过去的学者所心驰神往。井田制在夏代就有了，在西周变动较大。先秦诸子的兴起，正是井田制经历了自商周到春秋由盛而衰在思想上的反映。老子主张不要走的太远！指责西周的礼乐制，强调前西周的古代生活的自然、无为一面。孔子的学说正相反，强调了西周的礼乐制，认为政治和伦理都是关于个人行为的规范，没有什么不同，并认为伦理是政治的基础，他并没有把政治看成是超越伦理之上的权力。墨子主张背周道而用夏政。孟子虽然反对墨子，但他言必称尧舜主张恢复井田，认为民重君轻。他们的思想虽各不相同，可是对于古代的憧憬却是一样的，也即有一个共同的“崇古”趋向，差距只在于五十步与百步之间的法先王与法后王。只有后出的法家主张向前看，但并没形成主流。法家的法，并不是要树立真正的法制，法从属于礼，把伦理等级差别提升成法制等级差别，加强了法的政治权力，就等于在实质上支持了复古。

直到今天，还少有人明白，令人心驰神往的先秦百家争鸣从老子开始反对“礼”的差别，到荀子（有不少人认为，荀子讲“制天命而用之”，就是要人撑握规律，改造自然，达到人定胜天的目的。实际并非如此。荀子这话不过说明人“力不若牛，走不若马，而牛马为用者”，是因为“人能群，牛马不能群”，而人之所以能群，是因为“人知礼义”，人能知礼守分，则合一，合一则力多，“力多则强，强则胜物”。其意仍然认为“力”是“礼”的副产物，只要人民服从统治，生产也就上去了。他把法从属于礼，把伦理等级差别提升成法制等级差别。后来，虽然儒家定于一尊，而实际仍是王霸<法>杂用。从这一角度说，是荀子使先秦诸子经历了两百年的学术争鸣成为白废）“隆礼”，又肯定“礼”的差别，从而“消亡”了先秦诸子所信奉的“育万物，和天下，泽及百姓”的“本”和“一”，已经出现的封建等级制度成了最高真理，于是为中华民族埋下了宏大的复古潜流。若明白了这一点，也就明白当代中国的中央与地方关系的联邦中国、省政中国和县政中国三种观点，大多数是复古潜流的浪潮在涌动。一些最具现代思维方式的人也会自觉或不自觉地卷入宏大的复古潜流之中，用不着举例说明。

四

写到这里，应该进入这篇文章的主题了。

目前，中央与地方关系的管理层级为三级与四级混合制：或省（自治区、直辖市）——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）三级，或省（自治区）——自治州——县（自治县、市）——乡（民族乡、镇）四级，或省（自治区）——较大的市——区、县——乡（民族乡、镇）四级，民政部自1990年代中期以来，一般按省（自治区）——地区（地级市）——县（县级市）——乡（镇）四级框架来编制行政区划“简册”。 省、县两级行政区是在两千多年的农业社会中逐渐开成的。省、县两级行政区其本上还是元、明、清那个面貌。

中国历史上直接辖县的政区，先后有郡、州、府、路、专区、地区等不同的名称，其中叫做州的时间最长，其次是府。唐、宋两代府州同级，但府的地位高于州，通常是在京、都、皇帝行在以及一些经济中心和路治（相当于现在的省会）设府。明、清两代的府和直隶州与现在的地区或地级市辖区大致相当，有的完全是一脉相承，如，笔者的可爱的故乡，清朝的浙江省衢州府与现在的浙江省衢州市，辖区其本上没有变化。

这篇文章中的“州政中国”的范围是这样界定的：现有的地区或地级市，民族自治州可直接称州；直辖市改称都；省会城市改称府；为了整齐划一，都、府下辖县、区；州下辖县；最近二三十年整县改市的县级市重新恢复县建制，这样县下辖市、镇、乡；都、府、州所在的政府驻地城市，为了减少行政层次，这些城市的市政管理由都、府、州直接负责，不再设立市政府。

目前，学术界有一个共同点，即中央权力以县为单元，或者说中央权力达于县为止，分歧在于县以下是具有法人资格的社区自治体还是不具有法人资格的行政自治体。在中央权力以县为单元的基础上的另一个分歧是或强县或强省的县政中国和省政中国的不同主张。各种学术流派已充分考虑到工业化、城市化与社区化的大背景以及活生生的现实对现行宪法体制的冲击要求修宪，着眼点都在减少行政层次与提高行政效率。

联邦中国在海外较流行，这种看法既考虑到大陆内部央地关系，也考虑到港澳、台湾、少数民族问题。这种观点，除去极端的鼓吹台湾、西藏、新疆可以独立以外，都可以参考。这种观点有一个很大的漏洞。前苏联与南斯拉夫一方面在宪法上规定了高度的地方自治权，一方面又依靠共产党民主集中制的组织原则与党对国家事务的垄断来维系国家的统一，结果是民主化与国家瓦解结伴而来。中国是一个单一制的国家，的确同前苏联与南斯拉夫不同，但不论从二千余年的旧传统以及二千余年的新传统，还是近现代化的历史经验来看，同样存在着地方分裂的危险。

看来，只能选择顺着传统走出传统之路。

历史上一切走出大转折的关头的途经只有一条：在非优的环境中力求寻找一条非最佳的但却可行的途经而力求挣脱非优的环境！？

这不是一条从寻找优化的环境出发，在“优”的范畴中“优化”方案的途径！？

对于后人来说，历史上的失败才是最珍贵的资源。

在重建中央与地方关系这一点上，以下两个失败的历史教训必须牢牢记住：

——从宏观层面看，以国家（皇权）为中心的政府——经济——社会三位一体化——专制一尊中央集权制运行体制，虽然通过政治统治的纬线与宗法关系经线编织了“大一统” 的罗网，但人心不齐，如同“一盘散沙”；地方割据势力（如刘秀丶袁绍等）与农民起义（如黄巢丶李自成等）一直是皇帝的克星；应该说，中国农民是现制度的支撑者又是现制度的破坏者是一个历史大惯性问题；这幕历史话剧直到二十世纪仍在历史的舞台上重复表演着；这个历史大惯性又决定着现制度在历史舞台上跳得多高走得多远；不要说久远的历史，中国的现代史当代史就这么走过来；历史上直到今天，国家从来就是一个强大与弱小的矛盾自我同一体；

——一条万里长城，一条京杭大运河，都永远刻在小小的地球上，那两个“万世梦，二世亡”的惊人相似的短命王朝——秦、隋早已灰飞烟灭；秦、隋的中央与地方关系的管理层级为直接的二级制，跟着秦、隋的之后的是西汉和唐代；正是西汉和唐代，在中国古代社会发展和中华民族形成的历史中占有非常重要的地位；在中国封建社会二千多年的历史长河中，国家统一、文化昌明、武功强盛、国威远播，是汉唐两朝的共同特点；但是，两个王朝在处理中央与地方关系方面，选择的却是截然不同的路径；西汉王朝在汉初地方分权的背景下走的是中央集权化不断加强的道路，唐五朝则在初期高度的中央集权背景下走的是地方分权化趋势不断增强的道路。

综合历史因素，结合时代潮流，并考虑现代政党在现代社会协调中央与地方关系的作用问题（英国一直有政党沟通中央与地方关系的传统，更不要说中国了），将“州政中国”内涵界定如下：保留省，稳定省政区，将省改造为中央直接的派出机构，省的权力为中央权力派生；将中央权力以县为单元，改造为以都、府、州为单元，中央权力只达于都、府、州为止；都、府、州为具有法人资格的地方自治体；都、府、州以下的县、区、市、镇、乡为地方基层自治体。这是一个单一制的国家与地方自治制度。

应该说，“州政中国”还是一个较为保守的方案。其思路的形成也很简单：历史上的中国，中央政府权力只达于县级为止，也就是说中央皇权以县为单元，县以下基本上接近自治体；这是一个对应着马路、马车、烽火、万里长城与京杭大运河的时代；现代则是公路、铁路、汽车、火车、轮船、飞机、数字信息，海洋与空间的时代，如果继续走1949年以后的中央政府权力深入到村庄的老路，至多只能将一个农业社会推向顶峰！？有可能走上今人不如古人有胆有识之路——县以下基本上接近自治体，古人都敢，今人为什么不可以跨越一步，选择州及州以下自治体的单一制的国家与地方自治制度呢！？

行文至此，只给出了“州政中国”的历史学意义上的依据与社会学意义上的的思考，在下一文中将给出政治学与经济学意义上的证明。

2014-01-17