调查结果

◆仅1.3%的人认为年届五旬还在基层工作的干部仍有晋升希望

◆超过八成的受访者认为基层干部到了50岁左右，会出现工作热情的消退

◆近九成受访者认为基层干部“50现象”是干部任用制度和官场潜规则这两个外在因素所导致

◆人力资源浪费与执政之基空心化是基层干部“50现象” 列前两位的主要危害

◆破解基层干部“50现象”，需加大制度创新与制度供给

调查说明

调查时间：2013年12月10日至15日，共6天

调查样本：10663人（随机问卷1083人，网络调查9580人）

调查方式：在人民论坛网、新浪网新闻频道、凤凰网评论频道推出调查问卷；人民论坛问卷调查中心、人民论坛调研基地随机发放书面问卷（发出1200份，回收有效问卷1083份）

数据处理：网络调查占权重70%，随机问卷调查占权重30%

一、这次调查的基本情况

时常听到一线的基层干部讲，他们那里的部分基层干部当年龄达到50岁左右时，因为上（升迁）不去、下（退出）不来，进而激情减弱，工作散漫，精神懈怠。我们把上述现象称之为基层干部“50现象”。

类似称得上“现象”的问题一般都是一种普遍的存在，那么上述基层干部“50现象”究竟是个例还是普遍现象？若较普遍存在，其产生的原因是什么？危害有哪些？如何破解？调查摸清这些问题，对贯彻落实十八届三中全会精神、有效开展第二阶段群众路线教育实践活动等有着重要价值。

12月10日至15日，人民论坛问卷调查中心就此问题进行了10663个样本的专题问卷调查，其中，全国12省20市县基层随机书面问卷调查1083份，同期在人民论坛网、新浪网、凤凰网同一问卷的线上调查9580份。

二、调查主要数据和揭示的重要现象

（一）超过85%的受访者明确感知到并认同基层干部“50”现象的存在。

数据显示，超过85%的受访者明确感知到并认同基层干部“50现象”的存在。本次问卷的调查对象主要是基层干部以及熟悉基层干部的人，所以可以说，基层干部的“50现象”是一个普遍问题。

（二）仅1.3%的人认为年届五旬还在基层工作的干部仍有晋升希望。

在党政机关，一个人50岁了，还在基层工作，等待他的，将是怎样的事业发展前景？44.4%受访者选择“升迁停止，永居人下”；29.8%受访者选择“退居二线，有级无职”；21.1%受访者选择“被迫‘退休’,‘靠边站’”；仅有1.3%受访者选择“晋升有望，官运亨通”。这组数据不仅印证了公众对基层干部“50现象”的普遍感知，更进一步说明，年近50，甚至过了50岁还工作在基层的干部已经不可能再有前途，这已经是一个冰冷而坚硬的社会常识了。

（三）80%以上的人感受到了部分50岁左右基层干部工作热情的明显消退。

基层干部“50现象”的突出表现是什么？在“您是否认同部分基层干部到50岁左右，工作热情会明显消退”问题调查中，59.6%受访者选择“非常认同”，22.2%受访者选择“比较认同”。

我们在进一步的调研和访谈中发现，“工作热情消退”远不是全部。一位基层“50干部”最强烈的感受是，看到一些能力可能不如自己的年轻干部仕途得意，心理落差极大，有种“抬不起头”的感觉。这种“自卑”与“嫉恨”交错的复杂心态将导致什么样的工作质量和服务水平，那自然也是可想而知的。

（四）绝大多数基层“50干部”主观上已经放弃了改变命运的努力。

这次调研中，我们听到了不少基层“50干部”的委屈和抱怨，“我经验丰富、成绩显著，就因为年龄问题得不到晋升，实在是难以接受”。

虽然难以接受，但并没有人认为自己能够改变什么：人们所观察到的身边基层“50干部”的心态，32.7%受访者选择“既然干部政策如此，个人没什么好争取的”；27.9%受访者选择“这把年纪难有大作为了，就这样吧，该歇就歇了”；20.1%受访者选择“即便退二线但仍在岗位，抓住机会‘能得就得’吧，过了这村可没有这个店”。

（五）更多的人认为，基层“50干部”混得惨，不怪干部怪制度。

在基层干部自己和社会公众眼中，是什么导致了基层“50干部”这样的现状？67.4%受访者选择“制度因素，干部任用年龄上的‘一刀切’”，20.4%受访者选择“官场潜规则，‘一朝天子一朝臣’”。相形之下，只有6.5%的受访者选择“主观因素，如个人能力、心态等”。

如何看待这个结果？当然，我们也可以读出“至少在这个问题上，公众所感受到的制度的力量已经远远超过了潜规则”这样的黑色幽默，但“一刀切”制度的负面效应仍然是我们应当关注的重点。我们确实应该反思，这“切下去的一刀”，切掉的到底更多的是累赘，还是仍有旺盛生命力的肌肉和动脉？

（六）社会公众对基层干部“50现象”的危害怀有深深的担忧。

对于“您认为基层干部‘50现象’的最大危害是什么”的多项选择，“造成基层本已稀缺的人才资源和执政资源被人为浪费”、“造成基层公务员人心不稳，基层执政能力下降，执政之基空心化”的得票数位居六个选项的前两位。

我们看到，即使在公众眼中，基层干部“50现象”，危害的不仅仅是干部个人，影响的也不仅仅是他们直接服务的基层群众，公众看到了、清晰地认识到了这个现象对于我们执政党更深层次的危害，调查结果也准确表现出了公众这种深深的担忧。

（七）“人到中年”就一定没市场、没竞争力了吗？在公众心目中，经验丰富的、优秀的基层干部对他们来说是最实惠的。

如何破解基层干部“50现象”？85.2%受访者选择“采取灵活的晋升制度，延长优秀干部的‘政治生命’”，78.4%受访者选择“正确理解并执行干部年轻化方针，打破晋升年龄条件的‘一刀切’”。

公众通过对破解基层干部“50现象”途径的选择告诉我们，党政机关不是演艺圈，年轻人光鲜亮丽，当然养眼，但那些积累了丰富基层工作经验，对所负责工作非常熟悉，又真正能够为广大老百姓服务的“实惠型”基层干部才是他们最欢迎的。下一步的制度安排，又如何顺应民意呢？

（八）千难万难，公众仍期待基层“50干部”多贡献些正能量。

“对‘50干部’自身而言，应如何跨过这道坎”？82.5%受访者认为，“要有‘能上能下、甚至能官能民’的气魄，不为升迁所动”；76.4%受访者选择“要做好‘传帮带’，为年轻干部扶上马、送一程”；70.7%受访者选择“要以大局为重，勇于牺牲自我，为年轻干部‘让位’”。

这个有点“站着说话不腰疼”的调查结果，可能会让很多基层干部难以接受。换个角度观察，千难万难，公众仍期待基层“50干部”多贡献些正能量，毕竟，他们的心态和工作状态是否稳定，对基层干部形象、干群关系、对年轻基层公务员的心态和行为等都有重要的影响。

三、我们的初步看法

（一）基层干部“50现象”是典型的“官本位”的产物。

在官本位的不断强化和诱导下，追求升迁几乎是每个官员的最大追求，大多官员都把事业成功误解成无止境向上攀爬和权力的不断扩大，“原地踏步”可谓是每个官员的最大忌讳。尤其是在“赢者通吃”的竞争法则下，升迁官员可以得到权力的光环、同事的羡慕、下属的追捧，等等。相形之下，当“50干部”遇到了“晋升无望”这一官场最大忌讳的时候，自然就只剩“落寞的绝望”感慨了。

相形之下，在行政文化环境完全不同的西方国家，我们很难感受到类似状况的存在。几乎可以这样断言，如果没有“官本位”的文化传统和制度逻辑，基层干部“50现象”也根本就不会有存在的土壤。

（二）基层干部“50现象”可以与20世纪90年代国有企业的“59、60现象”类比，是制度变革过程、不完善状态积累到一定程度之后的矛盾集中表现。

“晋升无望，对政策不满”的绝望心态，必然直接导致“得过且过、做一天和尚撞一天钟”的工作结果。很多“50干部”在晋升上没有盼头之后，渐渐地失去应有的上进心和积极性，被动消极，得过且过，不求有功但求无过，拨一拨动一动，冲劲闯劲一概全无，严重降低了工作效率，更别提创新精神了。有少数信念不坚、意志薄弱、在实权岗位上的干部，趁着在位捞上一把，有点类似20世纪90年代国有企业的“59、60现象”。

（三）基层干部“50现象”的普遍存在和深刻危害，要求我们必须认真反思“一刀切”操作方法的重大缺陷。

在中国公务员的职业生涯发展中，存在着一条重要的杠杠，即年龄标准。年龄与级别存在着一种对应关系。如果这对关系发生错位，那么，很遗憾，许多公务员的仕途也将受到严重影响甚至就此终结。

干部年轻化为政府提供了源源不断的年轻领导力量，有利于保证党和国家事业的人才储备。但任何问题都不应当绝对化，在基层领导干部的年龄条件上不能搞“一刀切”。“一刀切”是一种形而上学的思维方式和工作方式，实际上是一种典型的“政府惰政”，对于管理工作危害很大。年轻化固然很重要，但“一刀切”会带来相反的效果。

基层工作千头万绪、十分复杂，工作的好坏，不仅取决于领导干部个人的素质，也取决于其日积月累积淀起来的丰富工作经验，以及在一个地方长期的工作中所形成的认同与威信。尽管年轻人有关记忆力、比较力、判断力等综合指标的优势明显，但经验、认同与威信都不是一朝一夕所能拥有的。因此，从干部要素的积累和自身成长来看，如果将年龄要素绝对化，尤其在基层干部这里是极不恰当的。

（四）基层女干部遭遇“50”瓶颈的人数更多，凸显女性在官场中的“弱势地位”。

当前，男性60岁、女性55岁的退休制度，使得女性干部相较于男性干部，会更早地面临着年龄划线的问题，相应地，进入了50岁，女性的晋升机会将更为渺茫。但事实上，45-55岁的女性，正是家庭负担逐渐逝去，经验与阅历更为丰富的时期，在这个时候就要进入“半退休”状态，不能不说是一种遗憾。

尤其是，当前基层女性干部多为业务型领导，且多在教科文卫等专业领域从事领导工作，这些领域更为重视专业技能，更为需要经验老道的女性干部们。调查过程中，不少女性干部“吐苦水”，在这么多年的工作中，女性干部和男性干部承担着相同的工作任务，在领导岗位上的领导力表现也并无差异，缘何在退休年龄上，却体现出了“不一样”？有位即将退休的54岁女干部提到，孩子小的时候，需要“照顾”的时候，没有照顾；现在孩子大了，正是全心投入工作的时候，却被“照顾”提前退休了，这真是个悖论呀！

但由于女性特质使然，相比而言，其权利欲、占有欲较小、功利性较弱，对于升迁看得相对较淡。面临着升迁停止的状况，心态上也就更容易调节，抱怨、懈怠的情绪要少一些。

（五）以更合理的制度安排解决基层干部“50现象”， 绝不仅仅是为“50干部”们讲述利益受损的故事，更多地是为了后人，为了稳固党的执政之基。

我们相信，绝大多数现在的基层“50干部”，虽然不得志，但为了党和人民利益不计较个人得失的觉悟和境界还是有的，即使得不到什么补偿和改善，他们也一样会无怨无悔。需要给予更多关注的，是基层干部“50现象”还具有隔代的影响性。

我们不难预见，现今“50干部”遇到的职业生涯的“天花板”，年轻干部早晚也要遭遇同样的问题。尤其是政府组织是金字塔式的结构，越是接近上端，职位越少。升迁者毕竟是少数，多数干部可能仍将面对“50现象”，这对于年轻人的事业心和进取精神也有很大影响。有受访基层年轻干部直言，一旦在官场发展中面临着晋升瓶颈，就可能会主动退出公务员队伍，以免步入“50干部”的悲凉境地。目前有这种打算的基层干部尽管不是多数，但有典型性、代表性，且都是有本事、有能力的人，如此演进，必定会造成基层公务员人心不稳，基层执政能力下降，加剧业已存在的执政之基的“空心化”。

（执笔：人民论坛杂志社总编辑    贾立政）

来源：人民论坛2014年1月上