自上世纪80年代末以来，村民选举在研究中国政治的学者中受到广泛关注。一个常常被讨论的题目是，为什么这项改革在有的地区颇具成效，在另外的地区却流于形式？一种理论认为，村庄在社会经济发展水平上的差异导致了不同的选举质量（例如Shi 1999a ；Oi 1996；O‘Brien 1994）；另一种观点则认为，中国的官僚体制导致了一些政策没法有效执行，村选就是这么一种政策（例如O’Brien et al.1999a）。本文试图提供第三种解释路径。我们认为，村民自治的质量很大程度上取决于乡镇政府的行为，而此种行为又取决于乡镇的偏好及乡镇与上级政府的讨价还价能力。
另外，近十多年来，中国农民的税费负担问题日益突出。不断增加的政府定购任务、各种正式或非正式的税费及摊派使农民生活日趋窘迫。最近几年，农民负担问题已严重到令“政府担心会爆发大规模的农村骚乱”（Lu 1997：117）。一种流行于学界的观点认为，村民选举在一定程度上可以缓和农民的税费负担，或至少能防止其继续恶化（O ‘Brien 1994；Zhang et al.2003）。我们将在本文中从另一个方向来探究这个问题：政府在税费负担问题中的掠夺行为是否会影响村级民主的质量。
在本文接下来的部分中，我们将首先回顾现有文献关于中国村治改革的两种解释路径；然后我们会提出一个有关乡镇政府行为的理论，用它来解释乡镇政府在推行村级自治中的表现。我们会引用在实地访谈中得到的资料或文献中的实例来支持我们的理论。
解释村民选举：社会经济路径与政策路径
在研究中国的政治学文献中，目前有两种理论路径可以解释村民选举的质量。第一种路径强调社会经济发展状况与选举质量之间的联系。在比较政治学里，社会经济状况对政治转型尤其是民主转型所起的作用，一直是一个长盛不衰的主题（Lipset 1959；Cutright 1963；Arat 1988；Burkhart et al.1994）。在运用这种路径解释村选的研究者中，主要存在着三种观点。以欧博文（KevinO'Brien ）为代表的第一种观点认为，村级自治在集体经济发达的地区更容易成功，因为“带动村庄经济繁荣的干部无需过分担心在选举中失利，同时他们也有更大的动机（通过换届选举）来维持自身的地位”（1994：47-48）。并且，在富裕的村庄，村民们也希望通过选举来保证公共资金不被滥用，因此也就有更高的参与热情。干部与村民的积极参与，推动了选举质量的提高。
与欧博文相反，戴慕珍（Jean C.Oi）和罗伦斯（S.V.Lawrence）认为，经济发展状况和选举的质量、竞争度呈负向关系。根据罗伦斯的观察，“正是因为村庄事务难以管理和村庄经济的不景气，地方政府才更感到有尝试实行新的村治形式的必要”（1994：67）。戴慕珍则注意到，在90年代中期以前的那些富有的工业化村庄中，集体企业构成了“村庄政治权力的经济基础”（1996：136-137）；对企业事务最后拍板的人，往往是非民选的村支书而不是民选出来的村委会干部。因此，戴慕珍提出，经济发展水平与村级民主自治的实践之间可能存在着一种逆向关系（1996；Oi et al.2000）。
第三种观点则认为，经济状况与村民自治之间不是简单的线性关系，而是呈曲线相关。也就是说，经济上处于中等发展水平的地区更容易成功推行村民选举；在贫穷的地区，官员和村民优先考虑的是温饱问题，而不是改进地方治理的质量；在那些富裕的地区，有钱的地方“大亨”们（村干部）拥有足够的资源去收买民意，以支持其当选，从而阻碍了竞争性选举的开展（Epstein 1996：418-19）。史天健的定量研究证实了这一观点。通过对全国抽样调查的问卷分析，史天健认为，“经济财富的增长会加大一个村举行半竞争性选举来选择领导人物的可能性，但这种效果会随着财富的积累呈下降趋势……因为当选之后的领导人会利用新获得的经济资源强化自身的权力”（Shi 1999a ：425）。
上述三种观点看似矛盾，实则基于同一个分析框架，即国家－社会二分法。在这种分析框架下，政治过程被视为国家与社会之间的相互作用。在农村基层，乡村干部就是国家的代表，村民就是社会的代表。要理解乡村政治，就要弄清楚乡村干部如何在一定的经济条件下与村民互动。这种方法虽不乏思想深度和合理性，但也有一定的局限性。一个最明显的问题是，将国家和社会视为两个同质的整体，会使我们忽视国家或社会内部发生的政治过程，而这些过程常常比国家－社会之间的互动更加重要。我们认为，较之国家与地方社会经济状况的相互作用，国家内部的政策执行机制对于地方政权的运作可能有着更为直接的影响。在我们于陕西、安徽、四川、浙江和湖南五省的实地调查中，县和乡镇政府中的几乎所有受访者都表示，在发起某个项目或执行某项政策时，他们的注意力更多的放在上级领导的偏好上，而不是当地的社会经济状况（访谈2003-04）。因此，更重要的政治过程发生于国家政权内部的上下级之间，而不是在国家与社会之间。另外，国家－社会模式把地方干部视为国家利益在地方的代表，这种假定在很大程度上是不成立的，会把我们的分析引入歧途。在下文中我们将看到，地方代理人可能有着与国家截然不同的利益[1].
另一种可以解释村庄治理质量的路径是通过分析政府内部的政策执行机制来理解村民选举的运作。我们把这种研究路径称为“政策性质”分析[2].在对干部人事制度的分析中，曼宁（Manion 1992）发现政策执行的一个关键因素就是政策本身的性质。“那些可以通融的或含混不清的政策，往往被官僚体系中的人视若无物。如果一项政策缺乏必要的专门细节、透明性，如果与其他相关活动不‘配套’，官员们往往会拒绝执行（该政策）。因此，要使政策得到有效执行，高层领导就需要制定出一整套清晰、详尽的政策”（Lieberthal 1992：15）。
不过，在欧博文与李连江（1999a ）看来，政策的透明与详尽并不一定能保证有效的政策执行。他们认为，中国的地方官员拥有相当的“自主权”，可以有选择地执行上级任务。比如，他们经常能积极地执行诸如计划生育、征税等不受老百姓欢迎的政策，而忽视那些诸如减轻农赋、推行村委会选举等受到欢迎的政策。这种选择性执行很大程度上是由中国官僚体系中普遍采用的干部管理责任制造成的。这种制度要求每一级官员的活动都由其上一级来监督，而不是由选民来监督。这就鼓励了地方官员积极执行那些容易量化的，因而容易被上级监管的政策，而回避那些不易具体评估的、因而难以被上级监管到的政策。就村民选举来说，由于信息不对称，高层领导无法确切地测量和评价下级政府在执行过程中的实际表现（尽管村民具备此类信息，但他们未被纳入到评价过程中去），地方干部就可以敷衍了事。
瑞典学者金山爱（Maria Edin）提出了与欧博文和李连江不同的看法，她认为问题不在于地方代理人有做或不做的自主权，而在于中央政府有其自身的政策优先序。“一些政策，比如减负政策，之所以执行失败，其背后的原因与其说是因为对地方官员的控制不足，倒不如说是因为中央的政策优先序和互相冲突的政策目标”（2003：35）。计划生育与社会稳定就是中央的两个最优先的政策目标。在中国的干部管理责任制下，这两大任务可以对行政官员的政绩“一票否决”。也就是说，即使在其他政策上完成得很出色，完不成这两大任务就意味着所有其它成绩一笔勾销（Edin 2003；O‘Brien et al.1999a；访谈2003-04）。中央的强硬规定使这两个目标得到了切实执行。但中央政府难以让所有的政策目标都得到如此彻底的贯彻，尤其当这些目标彼此之间有冲突的时候。国家体系无法保证那些不具优先性的政策得到认真执行（Edin 2003：51；另见Lampton 1987：40）。所以，如果地方政府未能很好地执行《村委会组织法》，那是因为对该法的执行未被纳入高层政府的优先考虑中去，或者是因为执行该法与完成其他任务相冲突，比如，与征税任务的冲突。
可以看出，针对中国农村中的政策执行，上述研究路径使我们避免了生硬的国家－社会二分法，提供了对国家体制内的行为者和政策过程的深刻理解。然而，这种路径也有自身的缺陷。尽管此方法可以充分解释地方政府在执行不同政策时的表现差异，它却不能很好地说明各地方政府在执行同一个政策时的行为差异。就村民选举的执行来说，如果因为《村委会组织法》本身不够清晰具体，或者是因为上级领导无法确切评价下级的执行情况，再或者是由于它不是中央政府优先考虑的目标，那么我们就应该观察到各地方政府同等程度地忽视或抵制这个法律。但诚如诸多研究者已注意到的，该法的执行情况却随地区和时间的差异而有差别（例如O ‘Brien 1994；Kelliher 1997；Shi 1999b）。这种差别该如何解释呢？
综上所述，我们可以看出，无论是社会经济条件还是“政策性质”都不足以充分解释乡村治理中出现的问题。在此，我们试图在“政策性质”类研究的基础上更进一步，提出第三种路径。我们认为，虽然村民选举这项政策本身的一些特性可能导致基层干部倾向于不执行，但在多大程度上真正不执行，却是由基层干部自身的动机和谈判能力决定的。正是动机和能力的差异，导致了各地区选举质量的千差万别。
基层的讨价还价
按照《村委会组织法》的规定，村民自治由民政局系统监督实施。但是，县民政局的人员规模决定了它要组织或监督每一场选举是不可能的。湖南某县的一名民政局官员告诉我们，在全县各村开展村民选举的时候，局里只有一到两个工作人员能下到村里去。而在我们的访谈中，10个村中只有1个村在最近一次选举时有县民政局的人到场，所有的村干部都认为乡镇干部在组织竞选和计票上是主导力量（访谈2003-04）。乡镇政府扮演的主要组织者的角色，有研究者这样描述，“（村委会）选举中县乡政府除了不亲自投票，不作候选人外，几乎无所不在。具体地说，政府承担了规则制定与解释，信息传输与发布，组织与实施（选举）等功能，扮演着几近于‘全能’的角色：既是‘立法者’，又是‘执法者’，还是‘监督者’”（肖唐镖等2001；或参见张静1998）。在访谈中，我们也发现乡镇领导班子指导着选举的每个细节，比如能否有代理票、何人托运票箱、如何计票等（访谈2003-12月；2004-01月；2004-04月）。
因此，要分析基层选举的执行质量，就不能忽视乡镇政府的行为。我们认为该行为在很大程度上是乡镇政府与其他权力主体如县领导、县民政局之间讨价还价的产物。一方面，乡镇政府为了获取行政资源，需要从村民身上收取一系列费用；另一方面，县政府需要乡镇政府帮助执行一系列国家任务。所以，在执行《村委会组织法》的问题上，乡镇政府就既有动机也有能力来和县及其民政局讨价还价。
我们在这里借鉴李侃如（Kenneth Lieberthal）与兰普顿（David Lampton ）的“碎片化权威”理论来发展我们的观点。该理论认为，中国官僚系统的一大特征就是各行政机构之间的权力分散，“没有哪个单一权力主体能够凌驾于其他权力主体之上，在这种情形下，各权力主体经常需要达成共识（以推进某项政策）”（Lieberthal 1992：9；另见Lampton 1987）。也就是说，这种自上而下层层相连的政府体系在不断地进行协商、谈判、交易和建立共识。所以，讨价还价就成为使这个体系得以运作的重要机制。
尽管上述理论主要是被用来处理经济部门中政策制定的过程，比如财政预算、投资和基础设施建设，但其作者并未否认该理论对于其它政策问题的潜在解释力（Lieberthal 1992：10；Lampton 1992：34）。虽然公开的讨价还价在分配物质资源时最为常见，但我们也可能在非经济或非物质资源的事务中发现不那么明示的讨价还价。我们认为，在乡镇政府执行村民选举的过程中，存在着心照不宣的或默示的讨价还价。
达尔与林德布洛姆将讨价还价定义为“一种各行政辖区的领导人之间和各职能部门的负责人之间相互通融、照顾的政治过程”（Lampton 1992：37）。关于“心照不宣的讨价还价”，我们意指在此“相互通融”的过程中，不发生具体的协商、交换或交易的行为。行为者们不像在公开的讨价还价中那样主动发起谈判、开出明确的价码并寻求妥协让步；相反，他们只是拒绝作他们应该做的事情，以使其对手妥协让步。他们以一种心照不宣的或微妙的方式来展示其立场，如逃避和推卸责任、行事懈怠或假意服从等等。对此，其他行为者也都心知肚明，明白对方的想法。当一方无法通过政治压力或行政命令来促使另一方行事，一般情况下前者就会做出一些让步或与后者达成一些交易。这样，各方就通过这样一种“沉默”的方式取得共识。
在乡村基层，为什么这种心照不宣的讨价还价能够凸显呢？首先，村民选举涉及到的权威是“碎片化的”，也就是说，没有哪个行为主体能够单方面命令其他各方与其合作，或者说服某个上级领导或机关去命令其他各方与其合作。由于民政局与乡镇政府处于同一个行政级别（正科级），作为选举工作主要推动者的民政局没有权力指挥作为选举工作主要组织者的乡镇政府。在我们的调查中，民政局的官员总是抱怨乡镇政府对他们不够尊重，不买他们的帐。在浙江某县，县民政局需要依靠县党委组织部来督促乡镇政府推行村委会选举（访谈2003-10月；2003-12月）。其他研究者也注意到，县民政局经常从人大或党的纪律检查委员会寻求帮助，来弥补自身在政策执行上的弱势（O ‘Brien et al.2000：481；另见O ’Brien 1994：49）。尽管县的党政领导对民政局和乡镇政府都具有权威，但他们没有足够的信息和动力去监控乡镇政府执行村民选举的情况。因此，在乡村基层，没有一个单一的权威有能力去雷厉风行地推行村民自治政策。
第二，李侃如指出，如果一项政策没有一个清晰的标准，而是有相当的模糊度，官僚部门在执行这项政策时就很可能发生讨价还价（Lieberthal 1992：18）。对基层干部来说，这些上级派下来的模糊政策可以被抵制或假装执行；上级通常不会有什么严厉措施。这些政策不一定与分配经济资源相关，但一定与某些资源的再分配有关。
《村委会组织法》的执行就符合这种情形。用欧博文和李连江的话来说，这是一个“受到老百姓欢迎的政策”，但该法在执行中有相当大的讨价还价空间。一方面，该法难以量化，因为“民主的工作作风和对村民权利的尊重程度是没法量化的”（O ‘Brien et al.1999a：174），所以在干部管理责任制下，上级领导很难精确评估乡镇的执行情况。而且，诚如欧博文与李连江所说，中央没有把该法放到与计划生育和社会稳定两大目标同等重要的位置上（O ’Brien et al.1999a ：169；另见Edin 2003），这会让地方政府认为讨价还价是可行的。另一方面，地方官员总的来说不大欢迎《村委会组织法》（O ‘Brien 1994；Kelliher1997；Shi 1999b；O’Brien et al.1999b；2000）。尽管该法本身与经济利益没有直接关系，但其运作却不可避免地会改变基层权力结构，从而影响到县、乡镇和村三级之间的利益分配。一个组织良好的村委会倾向于抵制乱收费，从而影响到乡镇政府的资源汲取，这就为后者在执行该法的程度上讨价还价提供了强大诱因。
最后，这种心照不宣的讨价还价得以盛行还因为在某些情形下，政策执行者的真实意图不合法或不正当，不便于公开表达出来。在村治改革中，虽然政策执行的每一步环节中都存在着讨价还价和寻求建立共识（Shi 1999b ：399），但由于《村委会组织法》已先后由全国人大于1987年制定试行和1998年修订通过，地方政府若通过明显的讨价还价反对该法，就会显得不太明智。而且，地方政府抵制该法的真正原因是他们担心会失去对所辖区域的资源控制权，但公开表露这样一种担心显然也是很不明智的。这样一来，不明确说出的要价就成为一种流行的政策执行策略。不少学者的调查和研究中都描述了这些阳奉阴违的现象。官员们表面上在执行，但行事懈怠、拖拉，甚或私下歪曲政策意图，通过操控选举过程虚假执行《村委会组织法》[3]（O ‘Brien 1994；Oi 1996；Kelliher 1997；Shi 1999b；O’Brien et al.1999b；2000）。
这种讨价还价游戏的另一方是县领导。县民政局是村民选举的主要推动者，他们常常能了解到乡镇政府的阳奉阴违，但他们没有对乡镇政府发号施令的权限，只好向上反映到县领导班子那里去。对于县领导来说，乡镇是他们伸到基层的“脚”，他们需要乡镇官员帮助完成形形色色的国家任务，诸如征税、计划生育、退耕还林等；他们也很清楚，在中央的政策篮子里，村民选举不如上述几项任务重要，因此他们没有很强的动机在村选问题上得罪乡镇，以影响对其他任务的完成。而且，由于我们前面提到的，村治改革的质量很难量化，因而很难由上级来评估，县领导也因此没有足够信息去对付下级的阳奉阴违。这样，一没有动机，二没有能力，县领导对于下级在村选问题上的沉默要价，只好给与默认。这就是各方在这个游戏中的“心照不宣”。
讨价还价的动机与能力
既然县与乡镇之间就村民选举普遍存在着这么一种毋需明示的讨价还价，使乡镇政府受到的上级监督大大减弱，那为什么乡镇之间在执行村委会组织法的质量上仍然有很大差异，有的乡镇操控选举很多，有的乡镇却组织了非常民主的选举？我们认为，这种跨地区的差异，取决于乡镇政府之间进行讨价还价的动机和能力的差异。一般来说，乡镇政府越具掠夺性，它就越有操纵村民选举的动机；乡镇政府完成国家任务越成功，它就越能获得可用来抵制村民选举的讨价还价能力，从而降低选举质量。
乡镇政府为什么有控制村民选举的动机？因为选举结果会影响资源的分配。这与农民税费负担问题紧密相关。自上个世纪80年代中期以来，农民负担问题就一直是中国农村的顽疾。在学界提出的一系列关于农负加重的原因中（赵阳等2002），乡镇政府都扮演了角色：或是由于乡镇政府要提供公共服务（Park，et al.1996）或完成国家下达的任务（Bernstein et al.2000）却财政匮乏；或者是因为乡村干部以牺牲农民收入为代价寻租（Lu 1997）；或者是由于县、乡镇和村机构臃肿，为了发工资而拼命从农民身上榨取资源（Lu 1997）。
为了遏制地方政府的这种掠夺行为，中央政府尝试了种种措施，其中一个就是推行村民选举（Bernstein et al.2000：760）。虽然各地村民选举的过程和质量呈现出很大差异，但民主选举带来的村官对村民负责的效应已初步浮现，学者们对此已有不少研究（Zhang et al 2003；Li 2003；Kennedy 2002；Manion1996）。在湖南某村所做的一次访谈中，一位村支书向我们抱怨说，民选出来的村官热衷于集体事务，“对完成上级下达的任务却一副漠视态度”（访谈2004-01月）。正是后面这句话说明了乡镇当局对村选不满的原因。除了沿海发达地区外，全国大多数的乡镇财政都极度依赖各种地方性收费。据周飞舟分析，国家正税以外的各种杂费，在乡镇财政收入中所占的比例超过25%（周飞舟2003）[4].乡镇政府对每个村下达交费的任务，村干部们必须向村民收取（Epstein 1996：412-13）。那么，如果村民选举的实施导致民选村官不再服从乡镇的指挥，这就会严重威胁到乡镇财政。因此，越需要从村民身上收费以养活自己的乡镇政府就越有动机来控制村民选举。换句话说就是，乡镇政府从一个村收取的费用越多，该村的村民选举质量就越差。
光有动机还不够，要想与上级讨价还价，地方官员的手上还需有谈判的筹码。乡镇政府作为中国行政体系的最低一级，负责贯彻实施国土利用、计划生育、征税及粮食收购等种类繁多的国家政策（Brown 1998；Zhong 1996）。大多数政策任务都不受农民欢迎，因而成为“基层干部最头疼的工作”（引自O ‘Brienet al.1999a：170）。我们在安徽某镇的调查中发现，干部们至少有40%的工作量用在计划生育上；而在湖南两个乡镇，官员们抱怨说他们每年花在征税上的时间超过了他们工作时间总量的80%（访谈2003-10月；2004-01月）。这样一来，既然国家要求乡镇政府完成的任务如此艰巨，既然有相当一部分人认为村民选举会削弱乡镇完成这些任务的能力（Kelliher 1997；O’Brien et al.1999b），那么，在执行村民选举这个问题上，地方官员就有理由把完成中央任务作为一个借口与上级政府进行或明或暗的讨价还价。对他们来说，中央任务完成得好，会增强他们讨价还价的筹码，从而使上级政府对他们阳奉阴违或抵制村民自治的行为予以默许。欧博文就注意到，许多地方官员以强调“完成国家所交代的任务”来抵制日益增加的村治改革需求（O ‘Brien 1994：56）。在我们的访谈中，湖南的一个乡比较典型。该乡多年来都未能完成征税任务，为了解决这个问题，县领导决定任命一个新的乡党委书记。这位以铁腕著称的新任书记告诉我们，就在他即将上任时，县委书记找他谈了两次话。他在谈话中明确表示，他出任这个职务的前提是，必须授予他“严厉打击”的权力；因为该乡民主改革的步子迈得“太快了”，导致村官们对上级下达的征税任务视若无睹，要想扭转局面，就必须对那些不听话的村官们严厉打击（访谈2004-01月）。因此，我们可以认为，乡镇政府完成国家任务越成功，村民选举质量就越差。
结论
本文对村治质量的影响因素提出了一种新的理解路径。以前的文献认为，村民选举的质量好坏，要么是因为各地的社会经济发展水平不同，要么是与政策本身的性质有关，那些不够清晰、不易量化、不具优先性的政策被基层官员选择性地不执行了。我们认为，乡镇政府的行为，也是一个重要的解释因素。从攫取性收费中渔利的乡镇政府倾向于抵制或虚假执行村治改革，乡镇干部越能成功完成国家任务，就越能增强他们与上级领导或其他政府机关讨价还价抵制《村委会组织法》的能力。
这一结论对于政治变革的研究有重要意义。迄今为止，研究民主化的文献提出了两种民主变迁的路径，一是自下而上，由民间新兴的阶级、社会运动等推行的政治变革，另一种则是自上而下，由统治精英主动推动的变革（Shin 1994）。已经有论者指出，第一种路径无法解释中国村民选举的发动与扩散，而第二种路径能够在相当意义上提供解释（Shi 1999b ）。但这种精英推动的观点，只关注了中央领导者或中层官僚的作用，而忽视了基层精英在变革中可能承担的角色。中国的村治改革，为我们提供了一个这方面的实例。由上层精英推行的民主导向的改革，并不必然在基层得到无条件地执行。基层精英有独立于上司的利益，在一定条件下，他们会为了维护自身的利益与上级讨价还价。民主改革在基层的命运，很大程度上取决于这种讨价还价的结果。因此，未来关于政治转型的研究，应该将千千万万基层官员的行为纳入分析的框架。
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*本文原载于《乡村中国：改革中的农村、农民和农业》，光磊、祁冬涛、单伟、邹浩主编，泰德时代出版有限公司（香港），2006年版。本文作者感谢福特基金会、中国科学院中国农业政策研究中心，以及参加过访谈的各地乡镇和村的干部。没有他们的支持和帮助，本文所依据的田野考察不可能完成。李连江教授对本文的早期版本提出过诸多有益的建议和批评，本文作者也在此表示深切的感谢。
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[1]对国家-社会二分法的更多批评，可参见Perry1994；Dittmer 1996；Lu，1997.
[2]必须指出，“政策性质”文献本身并不是专门用于分析村民选举的，但其部分作者提到此种观点也适用于村治改革政策（见O ‘Brien and Li 1999a）。我们认为，如果我们把村民自治视为一项自上而下的政策执行，政策性质的分析方式也可以帮助我们理解村民自治。
[3]这里同时还存在着明示的讨价还价。例如，乡镇官员经常会找出种种理由，诸如其辖区有特殊困难等等，来要求上级的特殊照顾，或免除执行村治改革的任务（O ‘Brien 1994；Oi 1996；Kelliher 1997；Shi 1999b；O’Brienand Li 1999b；2000）。
[4]总体上，农民负担在2000年到2002年之间的税费改革之前可以分为四类（访谈2003-04）。第一类，正式的国家税金，由中央政府开征，比如农业税、农业特产税等。完成此类征收任务是乡镇政府必须完成的重要任务之一。尽管乡镇可以获得一定比例的返还，但返还率由中央政府而非乡镇政府来决定。第二类是地方性收费，包括村提留和乡统筹。这部分收入是村与乡镇的主要财政来源。中央政府虽然明文规定向农民收取的提留统筹费不能超过农民纯收入的5％（Bernsteinand Lu 2000），但在现实中，中央政府很难监控地方政府不向农民过多收取。第三类则是各种非常设的摊派等，即所谓的“三乱”，乱集资、乱罚款和乱摊派（赵与周2002）。这部分费用的收取并没有得到国家政策的公开允许，其大部分是由村和乡镇政府所征收。第四类就是用来购买劳动义务工的费用，即如果农民想要免除每年15天到20天的为集体无偿劳动的义务，就必须缴纳的一部分钱（赵与周2002）。
