内容提要: 随着改革进入“深水区”的攻坚阶段，我国面临“中等收入国家陷阱”挑战，如何进行“改革顶层设计”，以建设包容性的经济和政治制度，成为党的十八大后亟待探究的理论和实践课题。本文结合法治和包容性发展的基本内涵，提出包容性的法治国家建设命题，通过对党的十一大至十八大报告进行对比分析，考量其中经济市场化、政治民主化与国家法治化的发展和变迁，提出建设包容性经济和政治制度的法治顶层设计，并归结以法治国家建设统率和推进经济和政治体制改革的建议。

关键词: 包容性；法治国家建设；法治顶层设计；体制改革

在历经30多年的改革开放后，当前我国面临着“中等收入国家陷阱”。{1}有关进行“改革顶层设计”的倡议浮出水面，而社会主义市场经济及社会主义民主政治属于“改革顶层设计”的主要内容，“改革顶层设计”涵括了经济体制改革和政治体制改革的总体规划。党的十八大报告，在提出全面深化经济体制改革的同时，再次重申继续积极稳妥推进政治体制改革。{2}经济体制改革的目标主要在于解决效率和分配问题，政治体制改革的目标主要在于解决民主和法治问题。于是乎，经济市场化、政治民主化和国家法治化成为经济体制改革和政治体制改革的三个主要方面，而统率三者协同发展的“改革顶层设计”成为进一步推进改革开放的关键所在，亟待从理论和制度上予以探究和设定。

一、包容性法治国家建设命题的提出

（一）包容性发展已经凝聚为我国进一步改革开放的基本共识

综上可见，包容性发展包括两个层次的内容：一方面强调一国国内的发展机会平等，发展成果共享以及经济社会的协调、可持续发展；另一方面在于国际社会以及国家间机会均等、合作共赢的发展以及发展模式的包容，成果的共享和发展条件的可持续性。当前我国改革开放正面临着收入分配不均，贫富差距过大，人口资源环境压力日益突出，社会矛盾层出不穷，经济、政治体制改革停滞不前等诸多问题和挑战。转变经济发展方式，改革收入分配，推动经济和政治体制改革已势在必行，而包容性发展正是契合了我国改革开放以及科学发展观所坚持的经济与社会发展理念，为深化改革开放、推动科学发展提供了理念与路径支持。强调包容性发展已成为当今中国经济社会改革、发展的必由之路。包容性发展已经凝聚成为我国经济社会发展的共识，是进一步推进改革开放的方向所在。

（二）包容性发展应以法治国家建设予以实施

基于上文的分析，包容性发展成为改革共识，建设包容性的经济和政治制度则是改革共识的合理延伸、题中之义。推动以包容性为导向的改革方针政策，从制度上予以贯彻实施，是我国经济社会发展的可行路径。经济发展需要建设包容性的经济制度。而针对当前收入分配不公、收入差距过大的困境，最根本的出路还是要从改革政治体制入手。改革政治体制，就是要改变现有的生产关系，即改革现有的生产资料所有制、人与人之间的关系以及产品的分配方式。因此，我国政治体制建设也应以建设包容性政治制度为出发点和落脚点。进而，推进经济和政治体制改革，两者必须相互协调、相辅相成，这就决定了包容性的经济与政治制度必须协同共建。

可见，建设包容性的经济和政治制度，是推进经济和政治体制改革的可行路径，也是我国正在推进且有待深化的路径。

进行经济和政治体制改革，建设包容性经济和政治制度，是实施包容性发展的必由之路。

因此，实施包容性发展，建立包容性经济和政治制度，需要以法治国家建设为基础和前提。

二、党领导下的国家法治建设历史考量

（一）建设包容性经济和政治制度的三个主要维度——经济市场化、政治民主化和国家法治化

对于建设包容性的经济和政治制度，笔者认为应包含经济市场化、政治民主化和国家法治化三个维度，主要基于以下理由：我国经济建设自改革开放以来走的是不断深化市场化改革的发展道路，并在此基础上取得了举世瞩目的成就，深化经济市场化改革也是自上而下认可的目标和共识；在政治改革层面，民主和法治始终被作为我国政治体制的两个重要方面，这也是历届党代会报告的表述方式。而包容性的经济和政治制度建设，其有关发展机会平等、发展成果共享以及可持续发展等理念涵盖了社会建设、文化建设和生态文明建设的主要内容。由此，笔者选取经济市场化、政治民主化和国家法治化作为考量包容性经济和政治制度建设的三个主要维度。以下，从这三个维度考量从十一大以来历届党代会报告中，有关经济市场化、政治民主化与国家法治化建设的发展变迁过程以及三者间的关联性。

（二）经济市场化与国家法治建设的发展与互动变迁

综上所述，自改革开放以来，长期坚持以经济建设为中心，在全力高速发展经济的基础上，我国经济市场化已稳定在较高的水平，但市场化并不是越快越好，当前中国社会所体现出来的社会失范、腐败猖獗、贫富分化严重、生态环境恶化等诸多社会问题就明确提示了我国民主、法治等上层建筑的制度缺失，经济与民主、法治相互之间发展失衡，经济系统发展失衡。因此，经济增长对社会发展的推动已陷于疲软，继续走“经济先行，法治随后”的道路已明显不协调。经济学家也认识到法治的重要作用，提出“市场经济应当建立在法治的基础之上”{3}。另有学者提出市场经济也有好坏之分，而它们之间区别的根源就在于是否有好的法治基础{4}。还有学者认为市场化改革导致中国社会信任系统分崩离析的原因在于“一直未能建构出以法治原则为依托的信任系统”{5}。另外，也有不同观点，如Coffee(2001)认为市场发展在前，然后才可能有法律变革，而不可能是先有完善的法治，然后再发展经济。{6}故此，我国经济发展在前、以经济发展推动法律变革的道路已经越走越难，接下来经济发展应以法治建设为基础，在法治的规范和引导下实现经济发展成果为全民共享的包容性发展。

（三）政治民主化与国家法治化的发展与互动变迁

综观十一大以来历届党代会报告关于民主和法治的论述，可以看出，党的领导、人民民主、依法治国是我国政治体制建设的三个重要方面，虽然三者一直被作为政治体制改革的重点和着眼点，有关三者之间的冲突协调机制却从未被提及，甚至避而不谈。但理清三者的关系，填补现有表述空白，寻找改革突破口，已成为改革的当务之急。从十二大起，党代会均强调党是人民的一部分，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动。可见，党的活动要在宪法和法律的框架内进行，党的领导也是依法进行的领导，应合乎宪法和法律的要求。法治国家建设要在党的领导下进行，党的领导也同样离不开法治。而民主与法治是现代政治文明的两大基石，二者的联姻是近现代政治发展的产物。{7}韦伯认为，现代国家统治的合法性基础必然是法理型的。{8}合乎法律只是合法性的一个条件，但合法律性不等于合法性，合法性的基础还在于被统治者的价值认同，合法性要以民主为支撑，这样才能避免法治沦为恶法之治。因此，政治民主化是合法性的基础和支点。同时，针对价值分歧的常态化，只有树立公共判断标准，才能有效解决价值分歧，法律则是主要的公共判断标准。{9}即法治能为判断是否民主确立标准，为民主的运行提供相应的机制和保障。没有法治提供制度支持，民主便无从实现，要进行政治民主化建设，法治应作为基础和前提。

（四）经济市场化、政治民主化与国家法治化的关联分析

政治体制改革要始终与经济体制改革相适应，这是改革开放以来党的一贯主张，但在现实中，政治体制改革却远远落后于经济体制改革。造成这一现象的原因在于人们对此思想并不统一，部分人害怕政治体制改革的过于激进会导致苏联解体的悲剧的再现。实际上，苏联解体的原因在于其政治体制改革先于经济体制改革，而我国的现状却是政治体制改革远远滞后并且已经到了不得不改的地步。十八大报告再次将政治体制改革提上日程，不少学者认为政治体制改革的方向在于法治先行。{10}笔者认为，法治先行、民主渐进，以法治国家建设统率政治体制和经济体制改革，建设包容性的经济与政治制度，是未来我国最合适的道路抉择，而其中首要的是构建法治顶层设计。

三、建设包容性经济与政治制度的法治顶层设计和进路

（一）改革的顶层设计关键在于以法治国家建设为基础和前提

实质上，笔者认为其所谓改制与多数学者所说的改革顶层设计是一致的，众多学者的着眼点均在于政治体制改革。而笔者所提的建设包容性的经济和政治制度，本质正在于改革现有政治体制以适应当前的经济体制，实现二者的协调发展。

前文已经提及，法律作为主要的公共判断标准，对于解决价值分歧，具有不可替代的规范性作用。法治国家建设所应具备的法律信仰和法律权威以及法治化所要求的良法之治，可深入体现经济体制改革和政治体制改革的正当性和可接受性。同时，法治化建设对于协调经济体制改革与政治体制改革，保证二者协调、相适应，建设包容性的经济和政治制度具有基础性、框架性作用。无论是经济体制改革，还是政治体制改革，最终都需要以宪法或者法律的形式予以确认，以保证改革的公信力和确定性，为经济体制和政治体制改革保驾护航。因此，改革的顶层设计，建设包容性的经济与政治制度，应以法治国家建设为基础和前提。

（二）以包容性的法治国家建设统率和推进经济与政治改革的建议

1. 推进法治国家建设的统筹安排

面对当前复杂的国际形势，尽管经济发展前路尚未明晰，法治建设进程中也存在诸多变化，但建设法治国家的基本国策是明确不变的：任何制度的引进或改革都必须符合中国的国情，都必须坚持“以人为本”的原则，应该符合包容性经济和政治制度的要求，并以国家法治化予以推行。

2. 改革的协调发展和进度设定

如前所述，法治国家建设不是孤立的，而是与政治民主化建设、经济市场化建设相辅相承的。改革是一个一体化的过程，但应当以法治国家建设统率和推进经济与政治改革。

包容性法治国家建设同样需要政治民主化改革支撑。{11}经济、民主、法治的相互关系决定了法治建设不是一个一蹴而就的过程，而是需要全方位统筹安排的过程，从总体上看是法治国家建设统率经济和政治制度建设的过程。虽然包容性的法治国家建设应当先行，但这并不意味着不需要任何前提和准备，法治国家的建设需要政治和经济上一定的改革支撑。法治先行的推进日程设定大体可以分三个阶段：（1）准备阶段。进行学术、舆论、宣传准备，加强国家公职人员培训，制定相关法律。团结全国各族人民，凝聚推行包容性的法治国家建设的共识,提升法治在国家权力结构上的地位。同时，完善相关法制，深化经济市场化改革，深化垄断经济改革、财税改革、收入分配改革和社保改革，完善经济基础。（2）试行阶段。试行党政分开，提升和推进司法改革，健全司法监督、党内党际民主等各方面制度，深化行政体制改革。完善相关法制，推动政治体制改革有突破性进展。（3）归政于法阶段。在党的领导下，确立宪法和法律至高无上的地位，消解“人治”因素，实现包容性的法治国家建设，统率和推进经济体制和政治体制的深化改革。

四、结语

最近十多年来，我国增长模式越来越呈现出排他性和封闭性，包容性的法治国家建设在客观上存在着不少难点与阻力。一方面，联合国数据估测显示贫富悬殊程度的基尼系数在中国已经高达0.55，远远超出国际公认的警戒线；另一方面，资源掠夺和恶化，政府官员贪污腐败等一系列问题，严重影响我国法律信仰和法治建设的深入。以上两方面归根结底是来自既得利益格局的形成。{12}国家法治化建设过程中势必会触动既有利益格局，从而不可避免地遭到既得利益集团的阻挠。要改变现阶段不正常的利益格局，约束权力对于经济政治活动的干预和对于经济和政治资源的支配，必须坚定地推进法治国家的建设以引领经济、政治体制改革，以法治先行，打造一个注重程序、尊崇法治的社会环境，为渐进有序地推进社会主义民主创造必要的条件，回归法治化、民主化和市场化包容性发展的正途。只有这样才能跨越“中等收入国家陷阱”，最终实现以法治国家建设统率和推进经济与政治改革的包容性、共享性发展，实现中华民族的伟大复兴。

包容性的法治国家建设，实即以包容性发展理念为导向，确立法治先行、民主渐进的改革顶层设计，以法治国家建设夯实和推动经济市场化和政治民主化的制度基础和发展进程。要实现习近平总书记所说的“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”的“一体建设”，{13}它在理论上是现实可行的。法治与包容性发展不可分离、高度契合，是包容性发展理念的制度航船和实现路径。走向包容性的法治国家建设，就是走向安定繁荣的大治!

注释:

{1}所谓“中等收入国家陷阱”，意即当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。按照世界银行的标准，2010年我国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。参见张占斌：《跨中等收入陷阱需顶层设计和顶层推动》，载《学习时报》2012年1月2日第004版。

{2}在2012年两会上，国家领导人指出，“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决”。人民网：《温家宝总理答中外记者问》,载http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/17398582.html,2012年3月15日访问。

{3}吴敬琏：《呼唤法治的市场经济》，三联书店2007年版，第125页。

{4}钱颖一：《警惕滑入坏的市场经济——论市场与法治》，载《经营管理者》，2001年第2期。

{5}季卫东：《结构的组合最优化——探索中国法与社会发展的新思路》，载《国家、市场、社会：当代中国的法律与发展》梁治平编，中国政法大学出版社2006年版，第83页。

{6} Coffee，John C.，2001，“The Rise of Dispersed Ownership：The Roles of Law and the State in the Separation of Ownership and Control，” Yale Law Journal 111,October 2001.

{7}王宝林、安明焘：《中国政治体制改革中的民主与法治取向述评》，载《公共治理》2011第4期。

{8}法理型统治类型的主要特征包括：（1）政府机关办事应按照法律规定制度化和程序化，任何法律条文一经制定，所有成员都应遵守；（2）办事人员应当照章办事、不顾情面；（3）统治者和统治形式都是由于法律的认可才是有效的，服从者只是服从法律而不是服从统治者其人等。参见[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林荣远译，商务印书馆1997年版，第238-251页。

{9}参见陈景辉：《法律的内在价值与法治》，载《法制与社会发展》2012年第1期。

{10}较有代表性的表述如：“法治先行，打造一个注重程序、尊崇法制的社会环境，就能为渐进有序地推进社会主义民主创造必要的条件。在社会转型期选择法治先行民主渐进的路径，符合党的依法治国基本方略，付出的社会变革成本和代价相对较小，获得国家的长治久安、人民安居乐业。”参见齐奇：《政治体制改革法治先行民主渐进》，载《法制日报》2011年7月26日。

{11}有学者认为法治的实现至少需要三个前提条件，“第一是重新确立民主、法制和法治在执政党意识形态上的头等地位；第二是权力结构上的设计，处理好政治、法律和社会工作的优先次序；第三是司法系统的非政治化。”参见郑永年：《为什么中国社会怀念“民主与法制”》，载http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp120911ma.shtml ，2012年9月11日。

{12}有学者指出,“改革如果不彻底,在推进至某个特定阶段的时候,往往会形成新的既得利益集团。在进一步破除原有格局时，这些利益集团将成为妨碍改革推进的重要阻力。”参见袁绪程主编：《未来30年，中国改革大势》，.科学出版社2010年版，第30页。

{13}中共中央政治局于2013年2月23日进行全面依法治国第四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，全面建成小康社会对依法治国提出了更高要求，要全面贯彻党的十八大精神，“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面”。见中国共产党新闻网，http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/4/201302/28129.html，2013年3月25日访问。

出处:《中国法学（文摘）》2013年第2期