人类历史上曾经出现过两种类型的五年计划体制的探索，都没有成功。第一种类型就是以苏联为代表的计划经济体制，保守估计占世界总人口和面积三分之一的国家都采取计划经济体制，但是随着上世纪九十年代初，苏联解体，东欧剧变，这一体制宣告失败。第二种是以法国以及东亚的日本、韩国等国家曾经采取过的指导性经济计划，但是也并不成功，这些国家先后抛弃了这一体制。
中国经济体制向市场经济转型的同时，中国的五年计划（规划）体制不但没有被抛弃，反而在中国的政策舞台上占据越来越重要的地位。中国经过长期探索形成的这种目标治理体制，是人类历史上没有出现过的，是中国独特的制度创新。
目标治理体制是经过长期探索形成的
走一条有自身特色的发展道路，这种对自身独特性的坚持对于一个国家至关重要，如同邓小平所总结的：“中国的经验第一条就是自力更生为主。我们很多东西是靠自己搞出来的。”
中国的五年规划已经成为公共事务治理规划而不是经济计划。不论是社会主义国家曾经实行的指令性计划还是西方国家实行过的指导性计划，根本上都是对不同产业的投资、生产等作出安排的经济建设计划。中国的五年计划（规划）已经成为以公共事务治理为核心的五年计划（规划），从“九五”计划开始，中国的五年计划（规划）取消了实物量指标，不再对工农业生产下达计划指标。改革开放以来，公共事务治理类指标比例不断上升，“六五”计划中公共事务治理的指标比例占39.4%，到“十一五”规划的公共事务类指标的比例已经达到77.3%，“十二五”规划的24个指标中除了国内生产总值增长率、服务业比重、城镇化率3个指标是经济指标，其他全部是公共事务治理的指标，公共事务治理指标比例高达87.5%。
中国的五年计划（规划）是基于整体知识而不是分散知识。公共事务治理千头万绪，但是公共资源是有限的，实现有限资源的公共利益最大化就必须回答在未来的五年中要做什么？做到什么程度？优先次序是什么？这就有一个运用经济社会整体状况的知识进行规划的问题，或者说是运用整体知识进行顶层设计的问题。
由此引申出来的一个结论：中国目标治理体制最为重要的创新是重新界定了政府与市场的边界。关于政府职能的主流理论认为，政府的职责在于弥补市场失灵，提供非竞争性产权和非排他性消费的公共产品。事实上，我们需要从一个更为根本性的视角，即决定经济社会运行的关键因素信息属性（或者说知识属性）来重新界定政府之手和市场之手的边界。中国的目标治理体制实际上给出了一个新的界定，即分散知识领域需要看不见的市场之手发挥配置资源的基础性功能，在整体知识领域需要看得见的规划之手发挥配置资源的基础性功能。因此，对于纯公共物品需要指令性计划，也就是我们看到的约束性指标，对于混合型产品需要引导性计划，对于私人产品我们需要预测性计划，提供预期信号。因此，中国实际上为“国家是否需要计划”这个世界范围长久争论的问题给出了一个新的答案，那就是：整体知识对于公共事务的治理至关重要，而五年计划（规划）体制在产生和运用整体知识上比市场体制远为有效。
“有规划”的目标治理体制比“无规划”的自发治理体制更具优越性
中国的经验表明，最好的治理是自发治理和目标治理的结合。1953年以来，我国的历次五年计划（规划）都是中国追求社会主义现代化长远目标的一个具体战略步骤，同时又有不同的战略侧重。这也体现了中国独特的政治优势：既能够保持长远战略目标的长期稳定，也能够对战略步骤和具体战术进行灵活的阶段性调整，持续推动中国的发展不断迈上新的台阶，积累下来就成为中国经济社会巨变，并成为中国“发展奇迹”的重要来源。
中国更具国家目标实现能力，具有更高的执行效率。在西方的政治文化中的国家目标大体上只是一个象征，并不需要实现。2000年欧盟提出新世纪头十年的里斯本战略，提出的三大目标都没有实现。年均经济增长 3%，实际只有1.42%；研发投入资金占 GDP 的比例提高到 3%，实际只有2%左右；将平均就业率提高到 70%，实际上最高的2007年也只有65.3%。而中国的国家目标总体上都能够实现，国家“十一五”规划制定的22个指标，完成了19个，其他3个也取得了进展；我们刚刚完成的国家“十二五”规划中期评估显示，28个指标中只有3个指标稍显滞后，估计“十二五”规划指标实现情况将达到90%以上，创造一个新的历史纪录。
中国更具自觉的适应能力，具有更高的适应效率。诺斯认为制度之间的优劣比较比配置效率更为重要的是适应性效率，中国由于具有应用整体知识的目标治理体制，因此具有更高的适应性效率，除了自发适应能力之外，更具有自觉的适应能力，能够对目标、政策、体制进行前瞻性、主动性的调适。能够通过实践、认识、再实践、再认识的方式，来实现自我纠错，自我纠偏，以更好地适应变动的环境。这使得中国的体制变迁是延续性和创新的结合，我们计算每个五年计划（规划）指标调整和延续的比例平均下来大体是各占40%和60%。不但长期制度变迁如此，“机会总是给有准备的人”，中国对于外部不确定的短期冲击也是如此。中国之所以能够出手快、出手重、出手准，成功应对金融危机，很重要的原因，就是四万亿元投资很大部分已经是“十一五”规划中准备上的项目，只不过因为应对危机提前推出。
当然，目标治理体制也有其局限性。第一是它具有短期性和不稳定性。目标一旦确定，所有的资源就如同涨潮一样都朝实现目标的方向配置，但是如果目标改变或者目标重要性下降，就如同退潮一样，所有资源又可能都消失，那么短期取得的成果就有可能丧失，又出现了反弹。第二是它更容易采取简单粗暴的行政手段。虽然目标实现实际上混合了法律手段、经济手段、行政手段，但是往往行政手段能够最快见效，当目标实现压力过大时，就会采取简单粗暴的行政手段，“十一五”规划为了实现节能减排的目标，许多地方采取的拉闸限电的措施，就是一例。第三是一定程度上会造成市场扭曲。例如，由于国家规划鼓励清洁能源发展，一方面这是对于市场的正确引导，另一方面也使得风电产业、光伏产业等一哄而上，造成了产能过剩。
因此，中国的目标治理体制建设仍然需要不断地调适、不断地自我完善，需要进一步和长效机制建设结合起来，进一步和市场机制结合起来，进一步纳入依法治国的轨道。
正是有了实践的创新，才为我们的理论创新提供了可能。中国已经创新了更具优越性的制度体系，这也使得我们有充分的理由增强制度自觉、树立制度自信。
（作者单位：清华大学公共管理学院）
