【内容提要】 明清时期，中国基层社会逐渐形成了以地方乡绅为领袖、以宗族和乡族组织为基础的社会自治；在当代，中国政府通过推行村民自治和社会管理体制改革，正在重建基层社会自治制度。为什么拥有专断权力的政府需要基层社会在一定程度上实行自治？对此问题，学术界有两种观点：一为“官治能力受限论”，一为“集权的政治风险论”。我们通过把传统中国与当代中国连贯起来考察，发现“官治能力受限论”有很大局限，它与当代中国重建基层社会自治制度相矛盾，而“集权的政治风险论”则具有更一般化的解释能力。而且，“集权的政治风险论”可以扩展为一般化理论，用于解释中国纵向分权的治理结构及其演变趋势。

【关 键 词】政治风险/纵向分权/社会自治

一、导论

秦始皇一统天下之后，废封建立郡县，建立了高度集权的中央政府；中央政府通过自上而下的郡、县、乡、亭等官僚机构直接控制和管理基层社会的民众(严耕望，2007：pp57-66，pp237-244)。这是一个完全由官僚机构实行集权统治的国家。

然而，中国历史演变的结果是，在单一的官治体制之下，逐渐发展出一定程度的社会自治。汉代以后，国家政权逐渐从乡退缩到县，经过宋元明数百年演变，至清代中期，基层社会最终形成了以地方官主导、以地方乡绅和宗族自治为基础的治理结构(韦伯，2004：pp137-150；费孝通，2009：pp65-69；王先明，1997：pp21；张研和牛贯杰，2002：pp9-16)。张研、牛贯杰把这种治理结构称为“双重统治格局”，意为国家的治理是“以上层政权为主导，基层社会组织(主要是宗族和乡族组织)自我管理为基础，上下连接、相互依赖的双层统治”(张研和牛贯杰，2002：pp9-16；张研，2008：pp349-351)。黄宗智把这种统治称为“集权的简约治理”，即治理结构的上层虽然高度集权，但是，县以下主要依赖准官员和地方社会内部的纠纷解决机制进行间接治理(黄宗智，2008)。到晚清末年，不受宗族控制的社会组织大规模兴起(如商会、自治会、城会、堂会以及各种民间组织等)，开始在地方事务中发挥重要职能，逐渐在地方政府和民众之间形成了“公共领域”(王笛，1996)。

为什么一个集权的政府却能够接受基层社会在一定程度上实行自治？对此问题，学术界普遍接受的一种观点是，在明清时期，州县政府正式官员太少，以很少的官员管辖广土众民，使得官僚机构不能有效地深入到基层社会实施统治，不得不依赖地方乡绅和宗族组织管治民众和办理地方事务(韦伯，2004：pp146-150；黄宗智，2001：pp214-217，2008；张研和牛贯杰，2002：pp102)。如在清代，县级政府一般只设知县等二三名正式官员，而一县人口少则十数万，多则上百万；地方治理的两件大事，一是尊礼守法、完粮纳税，一是安民缉盗、防卫治安，均需依靠宗族和乡族组织(张研和牛贯杰，2002：pp102)。所以，费正清不无幽默地说，这些州县官是“在表面上管辖着约有二十万至二十五万居民的辖区”，他们只有与当地乡绅和宗族组织合作，才能治理其辖区(费正清，1993：pp22-24)。

我们把上述观点简称为“官治能力受限论”，它认为传统中国的基层社会自治不是政府有意为之，而是政府的管治能力受到了客观条件的限制。我们可以引用瞿同祖的观点为这种观点作一个注解：“(清代)乡村享有的自治，并不是政府有意要赋予乡村自治的权利，而是因为当局无力完全控制或监督其活动。这种‘自治’，换句话说，就是中央集权尚未完成(或不彻底)的结果。”(瞿同祖，2003：pp11)。那么，约束政府的管治能力的因素是什么？学者们的进一步解释是，官僚机构的规模受到财政约束和家族政权的约束，因此，其实际的管治能力难以深入到基层社会之中(韦伯，2004：pp146；黄宗智，2008，2001：pp214-217)。财政约束是指，传统中国在财政上主要依赖分散的小农完粮纳税，由于缺乏准确的统计信息和科学管理技术，政府的征税能力受到严重制约，实际征集的税收只占农业产出的很低比例，使得国家只能维持小规模的官僚机构(黄宗智，2008；Wang，1973)。家族政权的约束是指，家族政权面临的一大威胁是国家分裂为独立的地方势力，为了应对此种威胁，皇帝需要直接控制派往全国各地的主要官员，通过依附于皇帝个人的官员来控制散布于全国的官僚机构(黄宗智，2001：p214-215)。为此，皇帝需要尽可能简化官僚机构的层级，减少官员人数，以免切断官员与皇帝之间的个人联系纽带，因而有意使得官僚机构只延伸至县级政府，不深入到基层社会(黄宗智，2008，2001：pp214-217)。

对于上述问题，还有另一种观点，我们称之为“集权的政治风险论”。费孝通认为，自上而下的集权统治隐含着很高的政治风险，因为“自上而下的命令谁也不敢保证是人民乐于接受的”，因此，中央政府为了政权稳定和国家的长治久安，需要构筑集权统治的安全阀(费孝通，2009：pp62-73)。这个安全阀的设置就是在自上而下的集权统治之外，允许自下而上的民意反馈、协商和制衡的政治轨道之存在。为了设立此种自下而上的政治轨道，就需要有意识地把官僚机构悬空起来，不让它进入到与民众日常生活密切相关的地方社会事务之中(费孝通，2009：pp65-69)。因此，国家任命的官员只到县衙为止，不再下去了。

我们首先指出，上述两种观点隐含着不同的假设前提。“官治能力受限论”隐含着国家希望扩大自己的管辖范围和集权程度，或者说，统治者追求的是扩大自己的控制权。在这一假设前提之下，国家之所以容忍基层社会实行自治，是由于其管治能力受到客观条件的限制，如征税能力的约束和家族政权的约束。因此，依据“官治能力受限论”，我们可以推断：如果国家因技术进步和组织方式改进，能够打破征税能力的约束和家族政权的限制，那么，官僚机构的规模(包括层级和人数)和管治能力就将扩大，国家政权将向基层社会延伸，官僚机构的统治将取代基层社会的自治。与“官治能力受限论”的假设前提不同，“集权的政治风险论”是假设统治者更关心政权稳定和国家的长治久安，因此，政府接受基层社会自治的原因，不是由于国家政权无力深入到基层社会，而是为了降低集权的政治风险。换言之，即使政府有能力直接管治基层社会事务，只要直接管治面临着较高的、与民众发生冲突的风险，政府为了维护社会稳定和政权稳定，也会限制官僚机构的管辖范围，并在一定程度上引入或接受基层社会自治。

显然，现实中的政府既有扩大自己的控制权的动机，也有维护政权稳定的愿望。这就提出了一个需要澄清的问题：在上述两种观点中，究竟哪一种观点具有更一般化的解释能力？对于这一问题，我们很难从逻辑上作出判断，需要依据经验事实进行检验。发生在当代中国的村民自治制度的建立和社会管理体制改革，恰好为检验上述两种观点提供了经验依据。

本文的目的是把传统中国与当代中国连贯起来考察，并以当代中国重新引入基层社会自治制度为依据，检验上述两种观点的解释能力。我们将指出，当代中国重新引入基层社会自治制度，这一事实与“官治能力受限论”的推断相矛盾，其原因也是“官治能力受限论”所不能解释的。这说明，“官治能力受限论”具有很大局限，对中国基层社会治理方式的长期演变趋势不具有一般化的解释能力。我们还将论证，当代中国重新引入基层社会自治制度的原因，与“集权的政治风险论”的解释是相符的，因此，“集权的政治风险论”具有更强的解释能力；而且，我们可以把“集权的政治风险论”发展成一般化理论，用于揭示国家内部的纵向制衡机制，以及解释在中国的治理结构上，纵向分权的形成与演变趋势。

二、当代中国社会管理体制改革

中华人民共和国成立后，国家打破了家族政权统治，国家的组织方式和管理技术开始现代转型。同时，国家依靠中国共产党的强大组织网络，大幅度提高了其征税能力、对官僚机构的控制能力以及对社会的管治能力。因此，1949年以后，国家政权稳定地深入到基层社会，在县以下建立了完善的基层政权(人民公社和随后的乡镇政府)，并把行政机构延伸到村庄内部和城市社区。到1980年，国家的官僚机构已经取代了历史上宗族和乡族等基层社会组织的统治功能，基层行政官员取代了传统乡绅，基层社会的自治已不复存在。如果我们的考察时点到此为止的话，当代中国基层社会治理方式的演变与“官治能力受限论”的推断是一致的。然而，1980年以后，中央政府和地方政府重新在基层社会引入自治制度，此种变化与“官治能力受限论”的推断相矛盾，而与“集权的政治风险论”的解释则相吻合。

(一)在社会管理体制改革之前的村民自治制度之建立

在中央政府和地方政府的政治术语中，“社会管理体制改革”或“创新社会管理”等提法出现于2008年之后。但是，实际的“社会管理体制改革”早已开始，即在农村重建村民自治制度。

1980年，广西宜山县三岔公社(现为宜州市屏南乡)自发地出现了第一个村民选举的村委会——果作村村委会(史卫民等，2009：pp2)。此后，由村民直接选举村委会得到地方政府和中央政府的肯定，逐渐推行到全国各地(史卫民等，2009：pp2-19)。1987年11月，第六届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，开始在全国范围内实行村民自治和村委会直接选举。1998年11月，第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》(简称《村民委员会组织法》)，村民自治成为国家正式法律。该法第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，其职能是，“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。该法第十一条规定，“村民委员会主任、副主任、委员由村民直接选举产生，候选人由村民直接提名，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会成员”。所以，《村民委员会组织法》是中央政府在农村地区重建基层社会自治组织，替代已经瓦解的宗族和乡族的自治功能。

此后，村民委员会选举在全国各地常态化和逐渐完善，在部分地区还将民选制度引入村党支部选举，如在辽宁省部分地区，拟任村党支部书记的人选必须首先参加村委会主任竞选，胜出之后才能成为村党支部书记候选人(史卫民等，2009：pp554)。

当代中国在农村地区重建村民自治制度，与“官治能力受限论”的推断相矛盾。1980年以来，由于市场化改革带来了经济持续高速增长，国家的财政收入大幅度增加，官僚机构的规模也在扩大，足以支持政府在农村基层社会行使管治权力。所以，此时期中央政府在农村地区引入村民自治制度，不是由于政府的管治能力受到财政等客观条件的限制，而是政府对农村地区的管治所包含的风险增大了，需要通过引入村民自治来降低政府所面临的来自农村基层社会的政治风险(Kelliher，1997；O'Brien and Li，2000；Birney，2010)。我们将指出，2008年以后，中央政府和地方政府推动社会管理体制改革，也是出于类似的原因。

(二)社会管理体制改革

中央政府和地方政府在基层社会引入自治制度的最新尝试，是推动社会管理体制改革，其重点是希望在城市基层社会建立类似于村民自治的制度。

2010年9月29日，中共中央政治局举办集体学习，总书记胡锦涛提出要积极推动社会管理体制机制创新，建立“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的社会管理格局，提高基层群众自治组织自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。①2011年2月，中共中央党校举办省部级领导干部“社会管理及其创新专题”研讨班，胡锦涛在开班仪式上强调要以解决影响社会和谐稳定的突出问题为突破口，加强和创新社会管理体制，强化城乡社区自治和服务功能。②2011年5月30日，中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。会议提出，“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安”，因此，要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。③中央政府所提出的“创新社会管理”，其涵义是要打破由政府一手包办的社会管理体制，在城市和农村地区都要形成一定程度的社会自治，此即社会管理要依靠“社会协同”和“公众参与”。

在中央政府提出创新社会管理之前，部分地方政府已经开始探索社会管理体制改革的具体举措。2008年5月7日，广东省委书记汪洋、省长黄华华在省发改委提交的《借鉴香港社会管理经验，改造我省社会管理的体制和机制问题专题调研报告》上批示，要求珠海借鉴香港经验，搞好社会管理体制改革先行先试工作。此后，珠海市在推进城乡社区自治、发展社会组织、推动政社分离等方面进行全面探索，其经验得到广东省委和省政府肯定，并在广东省推广。2011年7月13日，广东省委第十届九次全会通过《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》。这份文件要求各市县下放社会建设权力，将“万能政府”转型为“有限政府”，鼓励基层社会自治，地方政府尽可能不直接管理基层社会事务，对社会事务的管理主要通过监督社会组织来实现。

(三)一个案例——2008至2011年珠海市社会管理体制改革

为了考察社会管理体制改革的具体内容，我们以最早推行这一项改革的珠海市为案例，具体分析地方政府如何重建基层社会自治制度，以及为什么要建立这一制度。

选择珠海市作为个案研究的原因，是由于珠海市推行社会管理体制改革不是一个独特的事件，它是在当时广东省委、省政府主要领导人的授权之下进行的，带有“先行先试”、为广东省和全国探路的性质。所以，珠海市委和市政府把此项改革定位为“中央和广东省赋予珠海的重大政治任务和新的历史使命”。④因此，其改革原因、改革所要达到的目标和改革举措不应仅从珠海一地来理解，而具有超出珠海市的普遍意义。

1.改革缘起。

前文已说明，2008年5月7日广东省委书记汪洋和省长黄华华作出批示，要求珠海市在社会管理体制改革上先行先试。这是珠海市启动此项改革的直接动因。2008年5月23日，珠海市委书记甘霖召开专题会议，贯彻落实汪洋、黄华华的批示，研究部署珠海市社会管理体制改革工作。同年6月16日，成立珠海市社会管理体制改革先行先试领导小组，由市委书记甘霖任组长，副组长由市委常委、常务副市长何宁卡担任。8月8日，珠海市委组建中共珠海市委体制改革办公室，负责统筹、指导和协调社会管理体制改革工作。10月23日，珠海市委、市政府向广东省委、省政府提交《2008年珠海市推进社会管理体制改革先行先试工作的情况报告》，汇报了此项改革的机构设置、改革思路及主要举措，标志着改革工作正式启动。⑤此后，珠海市委、市政府着手制订改革方案，进行改革试点。2011年8月，珠海市委和市政府联合发布《关于创新社会管理加强社会建设的意见》[珠字(2011)12号]，对此项改革提出了完整的改革方案和实施计划，并在全市范围内实施。

2012年2月，珠海市委书记甘霖调离珠海，升任四川省副省长。甘霖是珠海市社会管理体制改革的直接推动者和改革方案的设计者，他离任之后，此项改革的高潮随之结束，改革工作转为市政府的常规工作。因此，我们把考察珠海社会管理体制改革的起止时间确定为2008年至2011年。

2.改革目标与改革方案。

珠海市把社会管理体制改革目标设定为，改革高度一元化的社会管理模式，探索政府与社会组织共同管理社会的体制和机制，推进“政社分离”和基层社会自治，形成“党委政府主导，社会组织主体，人民群众主人的社会治理机制”。⑥

为了实现上述目标，珠海市主要从四个方面推行改革。

(1)转变政府职能。与社会管理密切相关的政府机构有两类：一类是基层政府，即镇政府和街道办事处(简称“镇(街)政府”)，一类是市和区政府的职能管理部门(简称“行业主管部门”)。转变政府职能主要是指这两类政府机构的职能转变。

第一，转变镇(街)政府的职能。首先，调整镇(街)政府的行政职能，将镇(街)政府的工作重心由经济建设转向社会管理和公共服务，其工作方式由侧重对社会的行政化管理，转向完善行政管理与推动社会自治。其次，构建镇(街)服务管理平台，以镇(街)政务服务中心和综治信访维稳中心为抓手，把镇(街)政府打造成服务群众、化解矛盾纠纷的第一平台。

第二，转变行业主管部门的职能。行业主管部门由原来直接管理行业内的公共事务，转向通过政府购买的方式，委托行业协会、商会等社会组织管理行业内的公共事务，行业主管部门的职能转变为制定行业发展规划、确定服务标准、加强监管等方面。

(2)推动城乡社区民主自治。以城市社区和农村社区(即行政村)为基础，建立社区自治体系。在城市社区，弱化居委会的行政职能，强化社区自治功能。在原城市社区基础上，建立社区议事协商委员会和社区监督委员会，形成“议事(社区协商议事委员会)—决策(社区居民大会或居民代表大会)—执行(社区居委会)—协助(社区社会组织)—监督(社区监督委员会)”的社区自治体系。同时，重点扶植和培养社区公益慈善类、社区福利服务类、社区医疗卫生服务类社会组织。⑦在农村社区，深化村民自治工作，健全以村委会、村民会议、村民代表会议等为主体的村民自治组织体系，提升农村自我管理和服务的能力，使农村自治组织成为协调民众利益、化解民众矛盾、保障民众安居乐业的有效载体。⑧

(3)鼓励社会组织发展。加大培育社会组织的力度，引导社会组织“自立、自主、自律”发展，以承接政府转移出去的社会事务。政府各部门通过购买服务的方式，逐步将社会服务类事务转移给社会组织承担。市政府明确要求转移给社会组织的职能主要有：(1)行业管理和协调性职能，包括行规行约制定、行业准入资质资格审核、等级评定、公信证明、行业标准、行业评比、行业领域学术和科技成果评审、行业内所属企业的年审初审等；(2)社会事务和服务职能，包括法律服务、技能培训、展览展销、社区事务、公益服务等；(3)技术服务性职能与市场监督职能，包括业务咨询、行业调研、统计分析、决策论证、资产项目评估、绩效考核、行业规划、专业技术职称和职业资格认定等。

(4)构建新的社会管理领导体制。以上改革措施是着眼于“政社分离”和社会自治。改革的另外一个重要方面是，地方政府如何继续保持对基层社会的控制。珠海市的做法是加强党委对社会组织的领导，并在社会组织内部开展党建工作。主要措施有：(1)设立中共珠海市委社会管理工作部，作为市委领导社会管理的职能部门，与市政法委合署办公；(2)设立市委社会工作委员会，负责社会组织的党建工作，与市民政局合署办公；(3)规定在社会组织的专职人员中，如有3名以上党员，必须成立党组织，在年审时必须汇报党建工作情况。

3.改革进展。

从推进基层社会自治的角度来看，到2011年，珠海社会体制改革在三个方面有所进展。

(1)健全村民自治制度。在农村地区，由于村民自治制度早已建立，此次社会管理体制改革着重在健全村民自治制度，完善村庄内部公共权力的监督与制衡机制。如在斗门区乾务镇，2009年4月开始在下属湾口村进行试点，实施“阳光村务，民主管理”工作方案。这一项工作是在行政村内部推行决策权、执行权、监督权三权分立，使得村庄内部的公共权力得到有效制约和有效率运行。具体内容是：设立村民会议和村民代表会议，作为村庄的决策机构，凡涉及村民利益的重大事项，均须提交村民会议(或村民代表会议)以无记名投票的方式表决；村民委员会是村庄的村务执行和管理机构；建立村务监事会，作为村庄的监督机构，监事会成员由村民代表选举产生，在村务监事会之下设立村务公开监督小组、民主理财小组、重大事项监督小组、村民诉求表达小组，具体承担监督职责。⑨2010年，此项“阳光村务，民主管理”工作开始在乾务镇下属各村庄全面实施，并开始在斗门区推广。⑩

(2)建立城市社区自治体系。2009年，珠海市首先在香洲区翠香街道开展社区民主自治试点。试点工作主要包括两个部分：第一，仿照村民自治制度，在社区内部建立“议事(社区协商议事委员会)—决策(社区居民大会或居民代表大会)—执行(社区居委会)—协助(社区社会组织)—监督(社区监督委员会)”的自治机制；第二，培育和发展社区内部的社会组织。为此，翠香街道制定了《社区民主自治试点工作实施细则》，为建立社区自治体系设计出详细方案，并在下属青竹社区和康宁社区组织实施。(11)2010年，此项工作开始在香洲区和其他区推广。

(3)推动社会组织“自立、自主、自律”发展。2009年，珠海市政府选择“珠海市软件行业协会”等三家社会组织为试点单位，探索社会组织“自立、自主、自律”发展经验。珠海市软件行业协会(简称“软件行业协会”)成立于2000年，由软件行业200余家企业自愿发起成立，实行会员制；协会的最高权力机构是会员大会，另设理事会和监事会作为协会的执行机构和监督机构，并设立秘书处和办公室作为协会的日常办事机构，雇佣专职工作人员11名。软件行业协会改革试点的主要内容有三项：第一，在协会内部建立党组织，成立协会党支部；第二，完善协会的自治功能，在行业内部事务上，使之成为自主决策、自我服务、自我管理、自律监管的自治组织；第三，改变政府行业主管部门(珠海市科技工贸和信息化局)对软件行业事务的管理方式，由直接管理改为间接管理，即由软件行业协会直接承担行业事务管理职能，市科技工贸和信息化局转向对协会和软件行业的监管。到2011年，软件行业协会基本上承担了所有行业事务的管理工作，包括：行业监管事务(如制订行规行约和行业标准、行业准入审核、行评行检、科技成果评审、企业资质认定及等级评定、企业年审初审等)，行业服务性事务(如法律服务、技能培训、展览展销等)，行业统计、调研和行业发展规划事务。(12)

2011年，珠海市政府推广软件行业协会等试点经验，要求各职能部门逐步将能够由社会组织自主管理的事务转移给社会组织承担。(13)为此，珠海市政府制定了政府购买社会组织服务的操作办法，明确规定在行业性公共服务、公共卫生服务、公共就业服务、社会事务管理与服务、公共文化服务、养老服务等六类公共服务上，主要由社会组织提供，政府向社会组织购买服务。(14)

三、当代中国推行社会管理体制改革的原因

(一)中央政府的表述

关于社会管理体制改革的原因，中央政府并未正式说明，我们只能通过分析已经公开的中央领导人的有关讲话和政治局的会议公报，来理解其原因。在中央领导人的讲话和政治局的会议公报中，对于推行社会管理体制改革的原因(或必要性)，有两个层面的表述，我们分别论述。

第一个层面是“由于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”(15)，我国正“处于社会矛盾凸显期”，“社会管理的理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等方面还存在很多不适应的地方，解决社会管理领域存在的问题既十分紧迫又需要长期努力”。(16)此种表述是强调来自社会层面的冲突加剧，原有的社会管理体制难以应对，导致社会管理领域存在不少问题，所以需要改革。

第二个层面的表述强调“加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安”(17)，“是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现党和国家长治久安具有重大战略意义”。(18)此种表述是强调改革的政治必要性，其含义为，如果不能有效应对来自社会层面的冲突，解决社会管理领域存在的问题，将危及党的执政地位和国家长治久安。

依据上述表述，对于中央政府推动社会管理体制改革的原因，我们可以归纳为：

在市场化改革之后，中国社会发生了深刻变化，表现为社会的利益主体和价值观念日益多元化，民众与政府之间的利益冲突加剧，这种社会层面的变化与原有的社会管理体制不相适应。原有社会管理体制是单一的官治体制，依靠地方政府对民众和社会事务进行直接管理。这就使得政府在处理社会事务上，特别是在处理与民众的关系上，缺乏中间缓冲地带和有效沟通渠道，容易与民众发生冲突。所以，需要创新社会管理体制，以便“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”。

(二)地方政府推行社会管理体制改革的原因——珠海地方官员的表述

关于推行社会管理体制改革的原因，珠海地方官员经常提到的一种说法是：“政府用一元化的管理去治理多元化的社会，很容易集各种矛盾于一身，甚至引火烧身”，所以，需要发展社会组织，重建基层社会自治制度，以便在政府与民众之间构建缓冲地带，起到“防火墙”和“隔离带”的作用。(19)

在珠海市委、市政府的文件上，也反复用类似的语言论述改革原因。如：

“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，传统的高度一元化的社会管理模式已难以适应这种空前的社会变革，推动社会管理体制改革迫在眉睫，势在必行。”(20)

社会管理体制改革“是应对社会矛盾凸显期挑战，维护社会稳定，促进社会长治久安的客观需要”。(21)

“我市作为改革开放窗口，先期遇到了经济主体多元化，利益诉求多样化，社会矛盾增多，管理难度加大等种种挑战和压力……必须创新社会管理，加强社会建设。”(22)

对于上述改革原因，当时大力推动此项改革的珠海市委书记甘霖讲得更清楚。2009年12月16日，甘霖代表珠海市委、市政府在2009年广东省深化体制改革工作会议上作专题发言，谈到珠海市推进社会管理体制改革的原因时，他说：

“面对新时期日益繁杂的社会事务、日益多样的社会诉求、日益凸显的社会矛盾、日益加重的维稳任务，各级行政组织对社会事务包揽过多，并主要运用行政权力进行社会管理，这使得政府与社会基层之间缺乏中间缓冲地带和有效沟通途径，容易集各种矛盾于一身。因此，社会管理体制改革势在必行！必须尽快转变传统的政府一元化的社会管理模式，逐步实现由官本位向社会本位、一元管理向多元治理的转变。这既是应对当前矛盾凸显期的必要之举，也是推动社会长治久安的治本之策。”(23)

在珠海市内部会议上，甘霖曾论述中国历史上宗族自治与社会稳定之间的关系，用以说明当代重建基层社会自治制度的重要性：

“(基层社会)自治是(政权稳定)最为基础的工作。所谓基础不牢，地动山摇。……封建时代自治是建立在家族自律自管的基础上，实行家法、国法双法(统治)。封建社会的稳定是与官僚机构的治理和家族、宗族自治相结合、为保障的。我们现在社会为什么这样不稳定呢？很重要的一个原因就是基层不行，社会结构已经发生了根本性变化，家族作为一个社会治理的基础主体已经被摧毁了。因此，充分发挥村委会、居委会、行业协会、志愿者组织和其他社团组织的自主、自律、自治作用，实现(基层社会的)自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，这是最根本、最基础的工作。”(24)

(三)对“官治能力受限论”与“官治的政治风险论”的检验

不难看出，中央领导人和珠海地方官员所论述的社会管理体制改革的原因，是相当一致的，其差别主要在于，前者是概括性的，后者是具体的和明确的。值得注意的是，这两者的表述在时间上有先后之分，地方官员的表述在前，中央领导人的讲话在后。这就排除了一种可能：即这两者之间的一致性是由于地方官员模仿中央领导人的讲话精神，作重复性的阐述而已。所以，我们可以认为，珠海地方官员所阐述的社会管理体制改革的原因，反映了地方政府所面临的实际问题，也反映了地方官员推动此项改革的一部分真实意图。

上述原因说明，1980年以后，中国重新在基层社会引入自治制度，不是由于此时期政府的管治能力受到财政等客观条件的制约，以至于缺乏足够力量在基层社会实施直接管治，而是由于政府的直接管治具有很高风险，需要引入社会自治机制，以降低政府面临的政治风险。这种原因与“集权的政治风险论”的解释是一致的，而与“官治能力受限论”不相符。这说明，从中国的治理结构长期演变趋势来看，“集权的政治风险论”具有更强的解释能力。

四、集权的政治风险与纵向分权

上文分析说明，在短期内，国家运用专断权力可以建立单一的官治体制，但是，运用单一的官治体制治理民众，具有很高的政治风险，故难以持久；所以，从长期来看，国家为了降低统治民众的政治风险，需要在官治之下引入社会自治。在本节，我们把这种观点作进一步推广，用以解释中国治理结构的基本特征及其演变趋势。

(一)纵向分权——对集权的一种制衡机制

在任何国家，政府为了办理公共事务，都需要在一定程度上集中权力。也就是说，公共权力必须以某种集权的方式来行使，用于立法和法律的实施，用于制定政策和执行政策，以及用于征税、维护治安和维护国家统一等。由于国家包含着此种集权，就一定存在着一种风险：即政府以公共利益为名所做出的决定，所实施的政策，很可能与民众的意愿相差甚远，甚至完全相反。这意味着，政府行使公共权力是有风险的，即有可能与民众发生冲突，引发民众的抵制，甚至导致社会骚乱，威胁到政权稳定。此种风险即是本文所指的“集权的政治风险”。因此，每一个国家都需要解决一个共同问题：即如何降低此种风险，以实现国家的政治稳定和长治久安。

降低上述政治风险的一种办法是在国家内部进行纵向分权，以降低每一个层级的政府的集权程度。所以，有“公共行政学之父”之称的古德诺说：“所有国家或多或少都是建立在联邦制理念基础上的，也就是说，所有的国家都是由地方政治共同体组成的。”(古德诺，2012：p39)。古德诺发现，无论是联邦制国家(如美国)还是中央集权的单一制国家(如法国)，其治理结构都有一个共同特征，即与民众利益紧密相关的两种最重要的公共权力——立法权(包括政策制定权)与地方人事权(即对地方官员的任免权)，不会都集中在中央政府(或州政府)手中，其中一种权力必定在很大程度上分散于各个地方政治单位(县、市和乡镇)，形成纵向制衡机制(古德诺，2012：pp39-55)。这种纵向制衡机制有两种类型。一种类型以美国为代表，是立法权集中在中央政府(或州政府)，地方人事权分散于各个地方政治单位(县、市、乡镇)，古德诺把此种类型称为“地方自治制度”。在美国，立法权集中在联邦政府和州政府手中，联邦政府和州政府制定详尽的法律和公共政策，但是，联邦政府和州政府没有地方人事权，地方官员的任免由各个地方政治单位通过民选或其他方式来决定。通过此种地方自治制度，如果联邦政府或州政府制订的法律或政策在一个地区不受民众欢迎，那么，地方官员就会拒绝执行这种法律或政策，或者经修改后才予执行，使得联邦政府和州政府统一制定的法律与政策，能够适应各个地区的民众意愿(古德诺，2012：pp40-42)。另一种纵向制衡的类型是地方人事权是集中的，即掌握在中央政府(或省政府)手中，但是，政策制定权实际上是分散的，即主要掌握在地方政府(县、市政府)手中。这种类型以十九世纪的法国为代表。在当时的法国，中央政府任命省长，省长控制着其管辖的市长，但是，市长所执行的政策是地方政策，是由各个城市自己制订的，而不是中央政府或省政府制订的(古德诺，2012：pp40-45)。

中国在治理结构上同样存在着纵向制衡机制。秦王朝扫平列国，威震四方，实行高度中央集权，但二世而亡。后世治国者和文人学者吸收秦王朝速崩的教训，认识到过度集权的风险，需要通过纵向分权来降低这种风险。明确论述这一点的是南宋叶适。叶适认为，“自尧舜以来，凡采分权之制者，其立国皆长久过于集权。试就秦汉以后，一统天下之事论之。秦废封建，首创集权，自天子以外无尺寸之权，一尊京师而威服天下，故不旋踵而败亡。汉虽因袭秦制，而所采实兼封建郡县二制之精神，守相皆得自为，极其所治，无不可者。故两汉之治独过于后世也。三国迄于隋唐，亦多能参用分权，至唐之末世始生尾大之弊。足见过度集权乃前世明君所不取。”(萧公权，1998：pp441；叶适，年代不详)

在中国历史上，纵向分权的主要方式是治官权与治民权的分设，中央和省主要执掌治官权，治民权下放给州县官。所以，汪辉祖说：“自州县以上，为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县，州县以上，皆以整饬州县之治为治而已。”(汪辉祖，年代不详)瞿同祖论述清代地方政府，也指出了这种纵向分权之存在：即州县官是真正的“治事之官”(治理民众事务的官员)，州县以上都是“治官之官”(瞿同祖，2003：pp29)。此种纵向分权一般称之为“行政分权”，其特征是，中央政府通过人事控制等手段，掌握对地方官的控制权，同时，把治理民众事务的权力授予地方官。周黎安把此种行政体制概括为“属地管理与行政逐级发包”(周黎安，2008：pp57-72)。

当代中国同样采用了上述行政分权，形成“中央治官，地方治民”的治理结构(曹正汉，2011；Cai，Yong，2008)。此处所指的“中央”，也包含省级政府，“地方”则主要指县(市)政府。曹正汉指出，此种“中央治官，地方治民”的治理结构，类似于“分散烧锅炉”，它有助于分散和降低中央政府的政治风险，是当代中国维护政治稳定的一种重要机制(曹正汉，2011；曹正汉和周杰，2013)。

(二)纵向分权的深化——向基层社会组织分权

上述行政分权降低了中央政府的集权程度，然而，地方政府仍然是高度集权的，所有与管治民众和治理地方事务相关的全部权力都掌握在地方政府手中。相应地，地方政府所承担的责任和风险增加了。因此，地方官需要寻找有效的办法，以降低自身承担的政治风险。我们看到，无论是在历史上，还是在当代，地方政府都采用了相同的解决办法，即沿着纵向分权的思路往下走，向基层社会组织和基层社会的领导人分权。在中国历史上，此种分权是州县官把地方公共事务的治理权下放给地方乡绅和宗族乡族组织；在当代，则是地方政府把基层公共事务的治理权下放给村庄、城市社区和行业协会等社会组织。此种分权是纵向分权向基层社会的延伸，我们称之为“社会分权”。

需要指出的一点是，社会分权与行政分权具有一个共同特征，即都是自上而下分权，上级政府都保留着对下级政府(或基层社会组织)的控制权。在历史上，社会分权的此种特点表现为，宗族和乡族自治需要得到地方官的认可，不能脱离地方官的控制，族规、乡约、行规均需呈官批准、钤印勒石方为有效(张研和牛贯杰，2002：pp10-11)。当代社会分权也有类似的特征。我们以珠海市的社会管理体制改革来说，其改革方案是地方政府将原本属于自己的两项权力——对社会的监管权与基层社会事务的经办权，通过发展城乡社区自治和行业性社会组织，实现适当分离，此即“政社分离”。对社会的监管权是指对民众和社会组织的监督与控制，基层社会事务的经办权是指在基层社会举办和管理社会事务、向民众提供社会服务的权力。珠海改革的目标是对社会的监管权仍掌握在地方政府手中，基层社会事务的经办权则尽可能下放给社会组织(包括城乡社区)承担。

五、结论与讨论

关于传统中国出现乡村社会自治的原因，有两种观点，一为“官治能力受限论”，一为“集权的政治风险论”。本文通过把传统中国与当代中国连贯起来考察，并以发生在当代中国的社会管理体制改革为依据，论证了“官治能力受限论”有很大局限，它与当代中国重建基层社会自治制度这一事实相矛盾，而“集权的政治风险论”则具有更一般化的解释能力。

而且，“集权的政治风险论”还可以扩展为一般化理论，用于解释中国纵向分权的治理结构及其演变趋势。对于任何一个规模较大的国家来说，其治理结构都存在着纵向制衡机制，以降低集权的政治风险。中国的特殊之处是，它主要依赖纵向制衡机制，而没有发展出横向分权。(25)因此，在中国逐渐形成两种类型的纵向分权：一为行政分权，一为社会分权。行政分权是中央政府与地方政府之间的分权，形成政府系统内部上下两个治理层面，即“中央治官，地方治民”。社会分权是地方政府向基层社会组织的分权，形成地方政府主导下的基层社会自治层面。在清代，这两种纵向分权组成国家的三级治理架构：中央政府治官、州县官治民、基层社会实行乡绅和宗族自治；在当代，正在形成与之相似的治理结构，这就是中央政府(包括省政府)主要执掌治官权，县(市)政府主要执掌治民权，村庄和城市社区则以自治为基础。此种三级治理架构的反复出现，有其内在原因，即它是降低集权的政治风险之结果，有助于维护社会稳定和国家的长治久安。

当然，我们拿中国历史与当代相比较，指出两者在治理结构演变上有相似之处，并非是说当代中国仅仅是历史的重复。我们已看到，当代中国正在形成的基层社会自治已经走出了乡绅和宗族的局限，它建立在新的民主原则之上，它正在构筑国家的民主基础。我们还应看到，村庄民主选举制度正在向乡镇一级发展，在四川等部分地区推行的乡镇领导人“公推直选”改革，预示了这种发展趋势(任中平，2010：pp210-240)。这说明，当代中国基层民主自治制度正在逐渐向上扩展。

感谢匿名审稿人意见，当然文责自负。

注释：

①“胡锦涛主持中共中央政治局第二十三次集体学习”，新华网，2010年9月29日。

②“胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，《人民日报》，2011年2月20日。

③“中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题”，新华社，2011年5月30日。

④本书编写组：《创新社会管理的珠海经验》，广东省出版集团，广东人民出版社，2011年版，第1页。

⑤摘自《珠海市社会管理体制改革先行先试大事记》，载珠海市社会管理体制改革先行先试领导小组办公室、中共珠海市委体制改革办公室编：《珠海市社会管理体制改革先行先试文汇》(第一集)，2009年12月。

⑥珠海市人民政府办公室：《关于推进社会管理体制改革先行先试工作会议纪要》[珠海市政府工作会议纪要第74号]，2008年5月30日。中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》[珠字(2009)8号]，2009年6月29日。中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于创新社会管理加强社会建设的意见》[珠字(2011)12号]，2011年8月11日。

⑦中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于加强和改进城市基层社会治理与服务体系的意见》[珠字(2010)7号]，2010年6月7日。

⑧中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》[珠字(2009)8号]，2009年6月29日。

⑨中共乾务镇党委、乾务镇政府：《乾务镇实施“阳光村务，民主管理”工作方案》，2009年3月19日。

⑩本书编写组：《创新社会管理的珠海经验》，广东省出版集团，广东人民出版社，2011年版，第150-151页。

(11)珠海市社会管理体制改革先行先试领导小组办公室、中共珠海市委体制改革办公室编：《珠海市社会管理体制改革先行先试文汇》(第一集)，2009年12月，第74-111页。

(12)本书编写组：《创新社会管理的珠海经验》，广东省出版集团，广东人民出版社，2011年版，第69-72页。

(13)珠海市人民政府：《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》[珠字(2011)4号]，2011年4月8日。

(14)珠海市人民政府办公室：《关于政府购买社会组织服务的实施意见》，2011年7月25日。

(15)“胡锦涛主持中共中央政治局第二十三次集体学习”，新华网，2010年9月29日。

(16)“胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，《人民日报》，2011年2月20日。“中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题”，新华社，2011年5月30日。

(17)“中共中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题”，新华社，2011年5月30日。

(18)“胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，《人民日报》，2011年2月20日。

(19)沈亮：“政府放手，社会接棒，珠海社会管理体制低调求解”，《南方周末》，2010年2月25日。

(20)中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于推进社会管理体制改革先行先试的意见》[珠字(2009)8号]，2009年6月29日。

(21)中共珠海市委：《关于创新社会管理领导体制的意见》[珠字(2011)3号]，2011年3月23日。

(22)中共珠海市委、珠海市人民政府：《关于创新社会管理加强社会建设的意见》[珠字(2011)12号]，2011年8月11日。

(23)甘霖：“积极稳妥推进社会管理体制改革先行先试——甘霖代表珠海市委市政府在2009年广东省深化体制改革工作会议上的专题发言”，2009年12月16日。

(24)“甘霖在香洲区考察镇街职能转型工作时的讲话”，载珠海市社会管理体制改革先行先试领导小组办公室、中共珠海市委体制改革办公室编：《珠海市社会管理体制改革先行先试文汇》(第二集)，2011年3月。

(25)如在美国，除了存在着纵向制衡机制之外，还存在着横向制衡机制，即在联邦政府和州政府层面通过三权分立和民选制度，以保证联邦政府和州政府的决策不会与民众的意愿相差太远。

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