十八届三中全会即将召开，中国社会将迎来一系列重大改革，其中，与城镇化密切相关的户籍改革当属重点，因为“一头连着土地、一头连着福利”。户籍改革涉及面广，但进展缓慢，目前仍停留在地方有限试点的层面。三中全会之后，户籍制度将如何改革?能否彻底打破“城乡二元”结构?带着这些问题，我们采访了中国(海南)改革发展研究院院长迟福林。

迟福林曾率先提出政府转型、基本公共服务均等化、以转变发展方式为主线推进“十二五”改革等多项改革政策主张。他一直关注农民问题，呼吁把土地权益还给农民。迟福林还曾获孙冶方经济科学论文奖等。

中国的户籍制度建立于1958年，不仅是一种社会管理工具，还与多项城市独有的社会福利相捆绑。随着改革开放带来的人口大规模流动，户籍本身的社会管理功能已经大为弱化。以人口流动规模最大的广东省为例，2011年有2675万外来人口。地级市东莞非户籍人口为638万，户籍和非户籍人口之比达1：3.5。2010年起，广东对外来人口开辟了积分落户政策，但学历、职称等分数极高，农民工想要落户难之又难。

戈扬：大家很关注农民怎么转化成市民，能不能帮我们详细解释一下?

迟福林：人口城镇化的过程就是农民有序地进入城市的一个过程，这是人口城镇化的一个核心的标志。那么我们农民工要市民化，或者农村剩余劳动力有序地进入城镇，我想有几件事情在我们国家是特别重要，就需要政策和制度创新。

首当其冲的是户籍制度。我想今年国家发改委提出国家城镇化的规划，可能户籍制度是一个很重要的内容。那么今年年底这个规划出台的同时，可能就是加快推动户籍制度改革的这样一个时间点。

在我判断，未来一两年中小城镇的户籍制度会初步放开或基本放开，三、五年大中城市的有条件的农民工市民化会推开，未来十年左右，八到十年，2020年前后，我们基本解决户籍制度问题。这样使得农民进入城市，成为市民，成为一个有序的过程。

第二件事非常重要是公共服务的均等化，或者是基本公共服务的一体化。现在跟户籍制度相联系实质的问题，是一个公共福利制度的安排问题。在这方面关键有个水平的问题，更重要的是制度对接。

第三项很重要的是农村土地制度变革。农民要进到城里来，毫无疑问和它的宅基地、和它的承包土地相联系，但是怎么解决这件事情大家争论很大。我的看法是，要把农民对于土地的使用权物权化，从而农民对土地的承包权不简单是一个债权，是一个物权，应该受到国家物权法的保护。我们在这一方面需要作出重大的调整。

戈扬：那农民他要转变成市民，他要享受到跟市民一样的福利和社会保障，那这部分支出由谁来支付呢?政府吗?它愿意承担这么大的包袱吗?

迟福林：第一个农民本身就有了一定的支付，比如合作医疗、比如养老他都有一定的支出，只是他成立这个支出的标准有所不同。所以说到这，第一，按照国家劳动法，他在哪里工作受到法律保护就应该哪里来给他支付，尤其养老保障基金，那么当然他自身也要支付一部分。

第二，需要国家加大公共服务的投资。有没有这空间呢?当然我想最大的要从国有资本的收入分红当中做文章，这块文章很大。我们企业收入分红比重太低，纳入公共财政预算的比例更低，这一块是完全有文章可做的。

第三，我们的行政支出，也有进一步压缩的空间。我想会有一定的财力压力，但是只要采取中央、地方、企业、个人共同承担的原则，是可以找到解决问题的办法。

阻碍人口城镇化的另一个问题是大中小城市发展不均衡。根据发改委的《城镇化工作情况报告》，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值的同时，导致部分特大城市主城区人口压力偏大。中小城市集聚产业和人口功能不足，小城镇数量多、规模小、服务功能弱的问题，严重影响了城镇化的健康发展。

戈扬：关于大中小城市，因为在中国来说比较特别，是说大城市管中小城市，等于说这是按级别划分。那这个会不会对人口的城镇化会有些影响，未来我们需要怎么来改变呢?

迟福林：不是一般的影响，是严重的影响。我们现在的制度毛病，就是城镇化都按行政级别，县级市、地级市、省级市、副省级市等等。

第一，按行政级别。第二，更核心的行政级别的背后隐藏着什么呢?公共资源配置。公共资源配置是按行政资源配置的，而不是按人口资源来配置的，省会城市公共资源配置就大不一样。所以80%好的公共资源都配到大城市里来了，所以中小城市的发展是中国未来人口城镇化的重大的问题。而要破解这个问题，除了户籍这样的问题以外，核心的问题在于实现公共资源配置由行政配置向人口配置转变，实现大中小城市公共资源配置的均等化。为此，财税体制改革，财政转移支付，需要作出重大的调整。

戈扬：这个看上去好像似乎要动一个很大的改革?

迟福林：所以城镇化本身是一个帽子，它里面的东西收到结构化的调整，涉及到政策体制的调整，涉及到城乡关系的调整等等。

戈扬：那接下来大家很关注的问题就是关于投资。大家看到报纸、媒体采访还是我们要怎么通过投资来拉动城镇化的发展，你有没有这样的担心会有过热的存在?

迟福林：现在我最大的担心就是这个规模城镇化引发的传统的投资方式，就是我们过去的，产业推动工业推动城镇化而且以土地扩张为前提，以房地产为主要的支柱。这样的投资如果再继续下去，对未来对城镇化就是个灾难。而短期看可能还拉动增长，中长期看它就是个灾难。

问题在哪里呢?投资结构要转型，是吧?往哪里投?你这不能是“铁公基”。现在你比如说，我们还可以搞比如说国务院说向社会资本购买公共服务，购买什么?城市的交通轨道、城市的公用设施，水啊、气啊，这些公用设施投资也是巨大的，但是重要的是投到与人口城镇化相适应的公用设施，你像城市的内部交通轨道这些，与此同时重点放在教育、医疗、养老、文化这样的投资上，这样的投资要做。

戈扬：尽管户籍制度改革会给中国经济转型带来巨大红利，但改革的难度依然很大，原因就在于户籍制度改革的成本不菲，地方政府不愿意承担。说到底，户籍制度是国家层面的制度安排，成本由中央和地方共同分担。而改革的最终目的是取消户籍制度，让所有中国人在自己的国家，获得完全的、无差别的迁徙自由和居住权利。

来源：财新网