信访工作是政治清浊的晴雨表

吏民上书上访诉苦伸冤告状，即我们现今所谓的“人民来信来访”，简称“信访”，是古今中外都普遍存在的一种现象，它直接反映社会治理的情状，反映统治与被统治者之间或曰官民之间的关系，是政治清浊的晴雨表。

信访量多，说明社会苦情冤屈多，官僚腐败严重，地方基层的政治治理存在诸多问题。信访渠道畅通，可以起到一些减缓冤狱苦情，安定社会的作用。因为冤情有告，是人民对统治者尚心存希望，若冤情无告，则绝望的苦情含冤者可能铤而走险，采取危害社会的极端行动，造成可怕的社会后果。为此，自古以来历代统治者都有受理人民申诉冤情的制度安排。

上古传说时代有所谓“谤木”，即在大庭广众之处立一木柱，允许对政府不满的苦情含冤者上书挂大字报，以出气发泄。即使说错了，“诽谤”了当权者，也不以为罪，称为“诽谤之木”。此亦可以说是中国最早的“信访处”。设置信访处最初或是出之于自发，但后来制度化后却发生了扭曲，变成了形式主义的“圣政”。专制秦朝不允许人民乱说乱动，“谤木”后来竟演变成了装饰性的石柱“华表”。到如今天安门前的华表仍然带着弯钩，但谁还敢在钩上挂东西呢？

信访“德政”扭曲为“截访”恶政

华表虽不再能随便挂陈情诉冤状，但现今各级政府和党委却普遍设置了“人民来信来访办公室”，简称“信访办”，可以随时造访，应该说是好于“谤木”的制度安排。然这项“德政”在共和国60多年的实践中，却也同样出现了例行化和扭曲现象，如今更成为改革中令人头痛的大难题。

所谓例行化是信访不解决实质问题而流于形式，扭曲则是指制度变形。近年来我国的信访量是年年有增无减，其势汹汹，中外瞩目。庞大而不绝如缕的上访群体，成为一道独特的风景，各级政府穷于应付，费尽心机也难以解决上访者的无尽诉求，而不得不作例行化处理。中央则认为来京上访人数增多，是地方政府不作为。为减轻信访压力，政府上下级间互相踢皮球，推诿责任，中央对地方，上级对下级竟搞起了“信访排名”并公开通报，排名先后可作党政干部政绩考核的指标。后又扭曲为：各级党政领导作为信访责任人，其管区内上访次数，要与领导干部的升迁直接挂钩。这就迫使地方政府不惜重金，耗费巨大人力物力，公开采取“截访”行动，用形同黑社会的手段将赴京上访缠诉的人员押解回本地，或干脆关进“劳教所”。由于“维稳”经费超高，“截访”甚至成为一些地方保安公司的生财之道，上下形成产业链。一些受雇于地方政府的“黑保安”，对上访钉子户殴打侮辱施用私刑，使信访“德政”变成了影响极坏的“截访”恶政。

地方政府雇凶对上访群众“截访”施暴，也有其说不尽的苦衷，“维稳”死任务和“信访排名”硬指标，对领导责任人是“一票否决制”，不硬碰硬却也拿不出更好的办法。而上访被截群众逃出保安黑手后，必定还要继续上访告状，由此形成恶性循环。这一切都说明：我国信访体制已经僵化，形成了一个打不开的死结，而亟待改革。不少地方强烈要求取消信访考核与排名，今年5月8日，中纪委信访主管干部张少龙表示，要坚决杜绝一切“拦卡堵截”上访群众的错误做法，严禁拦截正常上访群众。同时呼吁访民遵法守纪，维护正常的信访秩序。

人治、党治和法治

张少龙的谈话表明中央高层对我国信访制度有改革求变之心，但怎样改？大改还是小改，政界学界要拿出可行性方案。早就有人提出干脆取消“信访办”，代之以法律渠道，此说虽不无道理，但果真如此，政府的“维稳”压力会更高。“信访办”有如政府的门面，至少起到了挡风墙的作用。且信访形式古今中外都存在，总体上讲都起到了良好作用，何以唯独我国效果不彰而要取消呢？

信访制度要改革，“截访”恶政要取消，但若如张少龙所言，地方上杜绝一切“拦卡堵截”上访群众的做法，那么，各地苦情含愤诉冤者都跑到北京来上访，能不阻拦吗？要知道，如今上访已不止于个人，集体上访也日渐增多，都集结于北京，中央高层能不担心吗？我们且不讨论转型改革期间社会矛盾深化利益冲突加剧的现实原因，光从现象上看，上访群体越聚越多，可能成为有组织的强大力量，各级政府为强力“维稳”，恐怕最后中央也不得不又打出“截访”之下策。

所以信访改革必须从体制机制上下手，要结合我国政治体制改革，有系统地大改，首先在观念上要有所突破。举一个例子，我们都知道前中纪委书记吴官正从政很有特点，改革开放之初他以科枝骨干出任武汉市长，一上任就“微服私访”，出入工棚访贫问苦，当时媒体广泛报道轰动一时。后来调任山东省委书记，上任第一件事就是去省信访办，对访民敞开心扉说：你们有事找党是对的，是相信党能为你们解决问题。但后来一些上访老油子缠住吴书记不放，一些无理要求实在无法解决，最后也只能不了了之，媒体也不敢象武汉那样大肆炒作。

我国政治治理从大的方面看，一直缺少法治精神，古代是人治现代重党治，人们从小就被灌输党是母亲，要依据组织依靠党，有事找组织解决，下级不行找上级。由于法治精神宣传不到位，所以群众有冤不找法院，“信访不信法”，千方百计找组织找领导，而且“信上不信下”，“信大不信小”，想方设法找有权有势的大官，进京上访更希望得到中央领导的批示，企盼清官老太爷为已作主。而一旦有领导批示，下面就不敢怠慢，问题一般也确实可加快解决。但这却使访民心存侥幸，反而会鼓励增加赴京上访的人流。领导批示也好，微服私访也好，也都只能解决少量个案，而无法解决所有社会棘手问题，其行为与法治精神背道而驶，是典型的人治。

信访改革关联政治体制改革

现代社会是法治社会，我国政府也一再强调要依法治国，法律才是调控社会冲突的准绳，不靠法治会乱套。所以，有冤屈找组织不如找法院，找清官不如找律师，信访办也必须依照法律程序办事，不能凌驾于法律之上越俎代庖批条子。信访办本身不是解决问题的地方，而是提供法律法规咨询，帮助访者解决问题的地方。信访办本身那怕是中央最高一级也不应具备行政权力，这一定位十分重要。要让访民知道，法律面前人人平等，地方政府也不一定要倔从中央领导人批的条子，国家信访办根本不能指挥地方政府，不依法律程序，上级也无法改变下级政府的行政，一切以既定法规和法律为准绳。

冤有头，债有主，如果贯彻了法治精神，苦情含冤者也就不会盲目上访找大官，找也没有用！国外欧美日发达国家虽也都有类似我国信访的制度，但规模都不大，上访的人也不多，不象我国从中央到地方形成了系统庞大的信访官僚体制，却仍难以应付上访人群。国外非政府组织NDO援助弱势群体，起到了政府也起不到的好作用，独立工会更是有组织地帮助无助的劳动者讨回公道，其能力比我们的信访办强得多。若有政治诉求，则可找民选议员，在地方议会和国会发声，监督政府撤查腐败官员，形成强大的舆论力量。而当可怜的政府官僚部门被关进了制度的笼子之时，又有谁愿反复去找他们解决问题呢？有些苦情怨愤人群，只是想找个地方倾诉发泄，引发舆论关注和民众同情，则可将自己的诉求写在牌子或标语上，去示威游行，喧泄闹腾一阵后也就满足了，回家该干什么干什么。身心俱疲的苦情者还可找宗教牧师，寻求心灵抚慰，没有必要暴力对抗自寻短见，浪费时间精力上访缠诉老折腾毫无价值。社会多元抗诉渠道也多元，政府也就从不会有什么信访压力。

那为什么我国就没有喧泄机制，为什么我国苦情含冤者一门心思只找官府衙门信访，而不找非政府组织或律师牧师等帮助呢？这恰恰说明我国不光是信访制度，而且政治体制都存在很大的缺陷，须作全面的体制性改革。面对着潮水般的上访人群，若不及时进行大的实质性改革，将会酿成严重的崩解性动乱。今年1月7日，新任中共政法委书記孟建柱在一次会议上宣布：要推进“劳动教养、涉法涉訴信訪工作、司法权力运行机制、户籍制度”四个方面的改革。此可谓改革进入深水区中央部署攻坚克难的举措，可以看作是我国改革向大纵深推进的信号。四大改革之一有信访制度，且与其它三项改革相关联，可以看成是体制性改革大动作。

四个改革对象从根源上看，既有中国古代传统政体的人治色彩，也明显地存在着苏联模式的党治弊端，其中劳教、信访制度，即是直接移植于前苏联。党政机关普设“人民来信来访办公室”，最初就是列宁提出来的，列宁不仅亲自接待处理人民来信来访，而且特别要求“接待室必须设在可以自由出入、根本不需要什么出入证的地方”，节假日也应有专人接待，体现出一种亲民爱民精神。但这项“德政”，其思路仍然是“为民作主”，古代是“清官”为民作主，现在不过是换成了党为民作主，而不是在遵守法律的前提下，人民为自己的行为作主负责，其本质上仍然忤逆于民主法制精神。

苏联的劳动教养也好，人民来信来访也好，都好看不好吃，解决不了实际问题。由于没有法治秩序，对老上访的人最后也不得不以强力关进集中营劳教了事，使“德政”演变成恶政。我国建国之初全面引进苏联模式是吃了大亏，改革首先在经济上突破，现在无可避免将转入政治领域。今天我们向劳教、信访弊政开刀，不应只作单项的制度修补，应该联系政治体制改革这盘大棋，全面地反思苏联政经模式的危害，将改革引向制度纵深，要法治而不要人治、党治，作根本性的体制改革。试问：若政府权力都被关进了笼子，谁还愿老去找政府上访啊！（作者系北京大学政府管理学院教授、博导）刊于《人民论坛》总第412期。总第412期