党的十八大提出要更加重视发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法行政，而且提出到2020年，实现依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成的目标；最近，习近平总书记对法治建设也作了重要讲话。十八大报告和习总书记关于法治建设的论述，对于建设法治政府、加强行政执法具有重要指导意义。

党的十八大和习总书记对法治建设的论述，分量很重，我学习这方面的论述，觉得最重要的就是四点。

第一点体会：依法行政的目标更加明确

2004年3月22日国务院下发《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标和具体要求。2008年5月12日，国务院作出了《关于加强市县政府依法行政的决定》；2012年10月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，进一步提出推进依法行政、建设法治政府的新任务。国务院在十年左右的时间，一共下发了三个指导依法行政建设法治政府的规范性文件，表明国务院对推进依法行政建设法治政府的坚强决心。

上一届国务院到2013年3月就已经完成了任期。按照党的十八大的要求，要进一步推进依法行政、建设法治政府，十八大进一步明确了依法治国和依法行政的目标。

1997年党的十五大提出、1999年《宪法》修正案确立后，依法治国建设社会主义法治国家成为一项宪法原则。依法治国要求国家是法治国家、政府是法治政府。依法治国的目标是要建设社会主义法治国家，依法行政的目标就是要建成法治政府，但是对依法治国与法治、依法行政与法治政府之间是什么关系，理论界一直在探讨，一般认为，依法治国并不等于就实现了法治，依法行政也并不等于现在已经就是法治政府。按照《全面推进依法行政实施纲要》，到2014年建设法治政府就基本实现了，但法治政府是一个什么样的标准、符合哪些指标体系才是法治政府，实施纲要只是在体制、机制、法制和领导干部观念等方面作了原则性表述。

党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成。十八大就改了一个字，一个是“建成”，一个是“建设”，意义不一样。这就进一步明确了依法行政的目标，就是到2020年就基本建成了法治政府；也可以说，2014年是阶段性的目标，2020年是总体目标或者说是一个中长期目标。这是我学习十八大报告的第一点体会。

第二点体会：领导干部要树立法治思维、运用法治方式

党的十八大进一步提出领导干部要提高运用法治思维和法治方式，来深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定这四个方面的能力。所谓法治思维，就是从法律的视角，按照法律的规范、法律的精神、原则、目的和价值目标，来思考和处理问题、作出决定。法治思维和人治思维不一样，人治思维就是，碰到一个事情更多想到的是领导人的意志和注意力，我们过去在许多情况下也是怎么做的，这容易造成权大于法或者说官本位。法治思维要求办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。我学习党的十八大报告的第二点体会，就是觉得这是对领导干部提出的新的更高要求。

习近平总书记在十八大以前，提出领导干部要树立战略思维、全局思维、辩证思维、创新思维。在2012年12月4日首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上习总书记的重要讲话中，也提出了领导干部要用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定。

习总书记讲，宪法的权威和生命在于实施，他还说，宪法的伟力在于人民群众发自内心的拥护，宪法的根基在于广大人民出自真诚的信仰。如果没有宪法观念和法律信仰，不忠实于宪法和法律，制度实际上也得不到很好的实施。所以要树立法治思维，就必须信仰宪法和法律、相信法律，维护社会主义法制的统一，形成不愿违法、不能违法、不敢违法的环境，做到有法必依，执法必严，违法必究。所以习总书记讲话和胡锦涛作的十八大报告，是一脉相承的。

第三点体会：法治国家、法治政府、法治社会一体建设

习总书记在2013年3月23日中央政治局就全面推进依法治国集体学习时，在依法行政方面，主要讲了三点，第一，行政机关作为公权力机关，要带头严格文明公正规范执法，这是对行政机关提出了要求；第二，对行政机关的公务员特别是领导干部再次强调要有法治思维，要用法治方式来解决问题、化解矛盾、推动发展、深化改革；第三，除了行政主体要依法办事以外，相对人也要守法，通过不断的努力提高整个社会的法治化管理水平。

习总书记还指出，全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这是一个新的观点。实际上2012年12月4日首都各界纪念现行宪法颁布实施30周年大会上，习总书记就已经强调了这个观点。按照总书记的讲话精神，推进依法治国是一个系统工程，而且依法治国和西方国家的法治还不一样，要坚持与党的领导、人民当家作主三者有机统一。在国家层面上，通过依法治国来加快建设社会主义法治国家；从执政党层面上，在宪法和法律的范围内活动，依照宪法执政，介入或影响国家政权，实现党对国家和社会事务的领导；通过长期坚持不懈地依法行政，到2020年实现基本建成法治政府的目标，所以要把依法行政放在整个国家法治建设的进程中，来共同推进、一体建设。学习习总书记的讲话，我觉得这是运用全局思维、战略思维，对依法治国、依法行政和依法执政关系以及推进法治国家、法治政府、法治社会建设的一次新的解读。

第四点体会：法治政府建设重在法律实施

习近平总书记在2013年3月23日中央政治局集体学习时强调，行政机关是实施法律法规的重要的主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序，执法者必须忠实于法律，这是习总书记对党的十八大报告中有关论述的进一步重申。

党的十八大的报告明确提出，要严格规范公正文明执法。这要求我们推进行政执法创新和行政执法体制机制改革。

当前，我国经济保持平稳较快发展，社会大局和谐稳定，但是国内外环境更为复杂，挑战增多，稳增长、调结构和促改革的任务十分繁重，影响社会和谐稳定的因素仍然存在，随着公众对于社会公平正义的呼声日益高涨，对保障自身合法权益的要求日益强烈，行政执法工作面临更为错综复杂的局面，这些都要求进一步改进行政执法工作。行政执法人员要努力学法、尊法、守法、用法，牢固树立法治理念，自觉养成依法办事的习惯，在法治轨道上推动各项工作。行政执法人员在执法过程中不仅要依法行政，还要考虑到宪法的要求；执法的目的不仅仅是为了维护社会秩序，同时也是为了促进社会发展，增进公共利益，体现以人为本，因此，要在行政执法过程中体现尊重和保障人权的理念。

行政执法中的问题，很重要表现在行政执法体制方面，如权限划分不明、多头执法、多重执法、交叉重叠、执法主体不清等，这是导致行政执法的权力分散化、行政执法活动运动化、行政执法的方式强制化的体制原因，所以要完善行政执法体制，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法的层级，提高基层执法的能力，改进和创新执法方式，坚持管理和服务并重、严格执法和柔性执法相配合、处置和疏导并用、法律效果和社会效果结合，细化执法流程，保障程序公正。

注释:

*本文在中央国家机关工委2013年“我与十八大”征文中获得二等奖。

任进，国家行政学院法学部教授，博士生导师。