2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议，审议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》（下称《决定》），并自2016年 1月1日起实施。这是全国人大常委会落实党的十八届四中全会决定精神，为彰显宪法权威，激励和教育国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，而作出的宪法相关决定。
一、建立宪法宣誓制度的背景、主要内容和特点
（一）问题的提出
宪法是国家根本法，一切组织和个人，特别是国家机关及其工作人员，必须以宪法为根本的活动准则。国家工作人员正式就职时，宣誓效忠宪法，这是维护宪法尊严、保障宪法实施的重要制度安排。
2014年 10月23日党的十八届四中全会通过的《决定》，提出“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。
2015年7月1日十二届全国人大常委会第十五次会议，以153票赞成、0票反对、2票弃权，表决通过了该《决定》。
据统计，在193个有成文宪法的国家中，明确对宪法宣誓制度作出相关规定的有177个，未规定该制度的国家有16个[1]。关于宪法宣誓的主体、内容和程序，各国做法不尽相同，一般都在有关人员开始履行职务之前或就职时举行宣誓。如1787年《美国联邦宪法》规定，总统在就职前应作如下的宣誓或郑重声明：“我谨庄严宣誓（或郑重声明），我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力恪守、维护和捍卫合众国宪法。”1949年《德意志联邦共和国基本法》第56条规定，联邦总统就职时，在联邦议院议员和联邦参议院议员面前，作如下宣誓：“我宣誓，我将为德国人民奉献我的力量，增进其利益，为其消除损害，维护和捍卫基本法和联邦法律，认真履行义务，公正对待每个人，原上帝保佑！”。
我国宪法虽然没有规定实行宪法宣誓制度，但在实践中存在宣誓效忠宪法的做法。例如，国家主席习近平2013年3月17日在十二届全国人大一次会议闭幕会发表就职演讲：“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大，我将忠实履行宪法赋予的职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守，夙夜在公，为民服务，为国尽力，自觉接受人民监督，决不辜负各位代表和全国各族人民的信任和重托。”地方层面和部门层面也出现许多任职或宪法宣誓的尝试和实践。
（二）宪法宣誓制度的主要内容
全国人大常委会的《决定》，明确了宪法宣誓的主体范围、誓词、形式、场所和其他要求。
1.宪法宣誓的主体。具体有以下四类国家工作人员：一是由全国人大选举或决定任命的；二是在全国人大闭会期间，由全国人大常委会任命或决定任命的；三是由国务院及其各部门、最高人民法院、最高人民检察院任命的；四是由地方各级人大及县级以上地方各级人大常委会选举或决定任命，以及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的。
2.宣誓誓词。宣誓誓词为70个字，即：“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”
3.宣誓组织、形式等事项。对上述四类国家工作人员，《决定》规定宣誓仪式分别由全国人大会议主席团，全国人大常委会委员长会议，最高人民法院、最高人民检察院、外交部，任命机关组织，对地方有关国家工作人员宪法宪法宣誓，由省级人大常委会参照本《决定》制定具体组织办法。宣誓仪式根据情况，可以采取单独宣誓或集体宣誓的形式。
（三）我国宪法宣誓制度的特点
1.适用范围的广泛性。在《决定》草案起草过程中，大家认为，树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，不仅是对各级人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员的基本要求，也是对各级“一府两院”任命的国家工作人员的基本要求。因此，宪法宣誓制度的适用范围，不仅应包括各级人大及其常委会选举或决定任命的国家工作人员，也应把各级“一府两院”任命的国家工作人员纳入进来，这也符合全面依法治国的要求。但鉴于《公务员法》规定的公务员，不仅包括国家机关的工作人员，还包括党的机关、政协机关、民主党派和工商联等机关的工作人员，这些机关工作人员在工作性质、承担任务特别是履行职责等方面有显著差别，全部纳入或者部分纳入适用人员范围都有一些问题需要进一步研究，因此，目前以暂不将全部公务员纳入为宜。[2]但就目前范围看，已经涵盖了公务员中的大多数国家工作人员。
2.誓词的科学性和统一性。宣誓人员虽然在级别、种类、工作任务等方面各不相同，但在忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、履行宪法职责的要求上是相同的，誓词应当一致。而且，统一、规范的誓词也有利于保证宣誓的严肃性。《决定》草案的誓词共65个字，最终采纳的誓词共70个字，“拥护宪法”改为“忠于宪法”，并且“忠于宪法”放在誓词的第一位，而且修改之后的誓词内容语言精练、语义明确并且富于感染力。另外，由《决定》统一规定誓词，能够避免以前各地方和各部门誓词设置过度多样的弊端。
3.宣誓仪式统一性和灵活性。在宣誓仪式及其组织方面，《决定》一方面设置了统一的基本要求，除统一的誓词外，还包括对宣誓人的姿势要求和宣誓场所的环境要求，宣誓人应左手抚按《宪法》，右手举拳，诵读誓词，宣誓场所应当庄重、严肃，悬挂国旗或者国徽。另一方面，由于宪法宣誓制度的适用对象涵盖了从中央到地方的各级各类国家工作人员，种类繁多、情况复杂，因此《决定》根据不同对象对宣誓活动组织工作设计了不同的规定，体现了从实际情况出发，突出重点兼顾各方，同时又便于操作的原则。《决定》也规定了宣誓既可以采取单独宣誓的形式，也可以采取集体宣誓的形式。并且，针对宣誓过程中的实际情况和具体事项，《决定》规定负责组织宣誓仪式的机关，可以在遵守统一要求的前提下，结合实际情况对宣誓的具体事项作出规定。
二、建立统一宪法宣誓制度的意义和功能
习近平总书记在《关于四中全会决定的说明》中指出了国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓的意义：“这样做，有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”。
（一）彰显宪法的根本法地位
宪法宣誓不仅是一种仪式和象征意义，更是一种承认宪法的重要性、最高性和根本性的必要机制。建立宪法宣誓制度，有利于彰显宪法的国家根本法地位，树立宪法的尊严和权威，体现依法执政首先是依宪执政、依法治国关键是依宪治国的价值观。
（二）增强国家工作人员履行职务的合法性和正当性
国家工作人员作为行使国家立法、行政、司法等国家权力的人，很大程度上决定着依宪治国的方向、道路、进度，国家立法、执法、司法等活动，也主要通过各级国家工作人员的具体行动和工作来实现。宪法宣誓制度有利于国家工作人员树立权力来自于人民、宪法规范和制约权力的理念，这有利于增强国家工作人员对履行职务的合法性和正当性的认知。
（三）激励国家工作人员的宪法责任和使命感
宪法是一切组织和个人必须实施和保证实施的最高行为准则，国家工作人员更应模范遵守。实施宪法宣誓制度，让国家工作人员在庄严的场合宣誓效忠宪法，将促其由衷产生神圣的使命感和强烈的责任感，并将对宪法这个“最高法则”的信仰内化于心、外化于形，更好地恪守宪法原则，履行宪法使命。
（四）有利于保障宪法的实施
建立宪法宣誓制度，有利于各级人大及其常委会组成人员落实宪法规定，使立法、监督、人事任免和对重大事项的决定等，符合宪法精神；有利于政府工作人员坚持依宪施政，使依法行政与依法治国、依法执政共同推进，法治政府与法治国家、法治社会一体建设；也有利于国家司法工作人员坚持独立公正司法，在司法案件中使人民群众感到社会的公平正义，提升各级国家机关全面贯彻实施宪法的水平。
（五）向全社会昭示宪法至上的理念
宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。卢梭说过：“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里”。[3]通过庄严的场合进行国家工作人员宪法宣誓，不仅对国家工作人员产生一种责任的约束，同时也对整个社会产生价值观的引导。公众从宪法宣誓仪式上，看到的是国家工作人员的郑重承诺和国家捍卫宪法尊严的努力，这有助于引导形成崇尚宪法、尊重宪法、维护宪法、运用宪法的社会氛围。
（六）建立宪法宣誓制度的国际意义
建立宪法宣誓制度是世界各国的通行做法，虽然各国宪法的制度设计本身存在一定差别，但在通过宪法宣誓制度促进宪法实施方面却存在基本共识。建立宪法宣誓制度，将有助于向国际社会宣示我国作为法治国家的良好形象，而且能够凸显我国作为社会主义国家在人民代表大会制之下所建立的宪法宣誓制度的特色。
三、宪法宣誓制度的实施和进一步规范
（一）宪法宣誓制度的实施
宪法宣誓制度的生命在于实施。《决定》自2016年 1月1日起施行以来，各级国家机关认真落实和组织实施有关规定，对弘扬宪法精神，树立宪法权威和加强宪法实施，产生了良好影响。
十二届全国人大常委会第五十八次委员长会议2015年 12月14日审议通过《关于宪法宣誓的组织办法》，规定对全国人大选举或决定任命的国家工作人员，在依照法定程序产生后的宪法宣誓仪式，由全国人大会议主席团组织；在全国人大闭会期间，全国人大常委会任命或决定任命的国家工作人员，以及全国人大常委会任命的国家工作人员在依照法定程序产生后的宪法宣誓仪式，由全国人大常委会委员长会议组织。还规定了宪法宣誓的誓词、组织、议事等相关事项。
2016年2月26日十二届全国人大常委会在人民大会堂举行宪法宣誓仪式。全国人大常委会有关人员见证了2016年1月1日《决定》施行后，全国人大常委会首次依法进行的宪法宣誓。
根据全国人大常委会《决定》，2016年7月20日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过《国务院及其各部门任命的国家工作人员宪法宣誓组织办法》。9月18日，国务院在中南海首次举行宪法宣誓仪式，2016年以来国务院任命的38个组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位的55名负责人依法进行宪法宣誓。
国务院的职权主要源自宪法。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要》指出：“坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道”。坚持依宪施政、依法行政，重在国务院及其机构工作人员树立宪法思维和宪法使命感。国务院作为中央人民政府和最高国家行政机关，实施宪法宣誓制度，对地方各级政府也起了表率作用。
为进一步明确最高人民法院组织宪法宣誓仪式的具体内容，最高人民法院政治部根据全国人大常委会《决定》，结合近年组织开展法官宣誓情况，在借鉴《全国人大常委会委员长会议关于宪法宣誓的组织办法》基础上，研究起草了《最高人民法院关于宪法宣誓的组织办法》，2016年4月11日，经最高人民法院党组会议审议通过。
根据全国人大常委会《决定》，各省级人大常委会先后制定了各自的宪法宣誓的具体组织办法。如2015年年9月25日，福建省十二届人大常委会会议第十七次会议表决通过了《福建省国家工作人员宪法宣誓办法》。2016年 1月 15日举行的福建省十二届人大四次会议闭幕式上，新当选的福建省省长于伟国，成为全国首个面向宪法宣誓就职的省长。
（二）宪法宣誓制度的规范化和进一步完善
国家公职人员特别是政务官在任职时向宪法宣誓，是世界上多数国家普遍采取的一种制度。在有成文宪法的国家中，绝大多数都明确作出相关规定。一些国家还单独立法对公职人员宣誓制度作出规定。我国已由全国人大常委会作出《决定》，但它还是一个有关宪法问题的决定，还没有入宪，也不是一个正式和严格意义上的宪法相关法。今后，应在此基础上，总结实践经验，借鉴其他国家做法，在修改宪法时，规定“国家实行宪法宣誓制度，宪法宣誓的有关问题由法律作出规定”，并制定专门的《宪法宣誓法》，对宪法宣誓的适用范围、誓词、组织、基本规程、宣誓仪式、场所等作出规范。
关于宪法宣誓制度的完善，一是关于宪法宣誓制度的适用范围。在多数西方国家，仅要求政务官实行宪法宣誓。我国目前要求任职时进行宪法宣誓的国家工作人员，既包括各级人大及其常委会选举或者决定任命的选任制公务员，也包括各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的委任制公务员。对此，一种意见认为，目前的宣誓人员的范围过大，建议只限于经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员；另一种意见则认为，还应当进一步扩大宣誓人员范围。但众所周知，我国公务员与西方国家公务员范围不同，不同机关或单位的工作人员在工作性质、承担任务特别是履行职责等方面虽有差别，但在执行和遵守宪法方面的要求是一致的，因此，应逐步将全部公务员和参照《公务员法》管理的人员，都纳入宪法宣誓制度的适用范围。
二是关于宪法宣誓的组织和基本规程、宣誓仪式场所、宣誓人着装等问题。从各国规定看，基于不同的国家政体制度，由谁组织、向谁宣誓也不尽相同。如根据《挪威王国宪法》的规定，达到成年年龄的国王或临时执行人执政时，应立即向挪威议会宣誓，如议会正值闭会期间，国王应将书面宣誓交内阁，并在此后举行的议会第一次会议上庄严重复宣誓；也有的国家需要在法院或法官面前进行宣誓，如美国总统宣誓、印度总统宣誓就职时，通常由联邦最高法院首席大法官担任总统就职大典的见证人。
针对宣誓过程中的实际情况和具体事项，应授权负责组织宣誓仪式的机关，在遵守统一要求的前提下，结合实际情况对宣誓的具体事项作出规定。如，宣誓人着装的问题，目前没有在《决定》中规定，但可在有关机关具体组织办法中，要求“着装整洁、得体”。又如，对于宪法宣誓规范法器的发布，主流媒体以及部分学者，认为有助于促进宪法宣誓仪式的规范化，但也有学者提出疑问。[4]
三是关于宪法宣誓与其他制度衔接等问题。《决定》弘扬宪法精神，是新中国成立以来全国人大常委会第一部坚持正面倡导、规范国家工作人员职务行为的宪法性文件，为国家工作人员确立了一个依宪治国、依宪施政的高标准。宪法宣誓制度的建立和实施，将不断激发各级国家工作人员全面实施宪法的努力。
但各级国家工作人员如何通过宪法宣誓，真正对宪法怀有敬畏之心，模范遵守宪法，带头依宪依法办事，而不以言代法、以权压法、徇私枉法，还需要进行不懈的努力。这一制度还要与保障宪法实施的其他制度结合起来，例如，如何推动国家行政机关工作人员依宪施政、如何在司法中提高全面贯彻落实宪法的水平，都有很多问题有待于更深入的研究，宪法宣誓制度本身也需不断进行完善。
注释:
1邓静秋：《宪法宣誓制度的意义与功能》，载《法制日报》2014年11月26日。
2.全国人大常委会副秘书长韩晓武：《关于全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定（草案）的说明——2015年6月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》，2015年第4期。
3.[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2003年版，第70页。
4.姚建宗：《关于中国宪法宣誓“法器”的几点疑问》，载 《光明日报》2016年2月2日。
作者简介：任进，法学博士，国家行政学院法学部教授。
文章来源：《行政管理改革》2016年第11期。
