中国农村教育,因其分布广泛、数量众多在整个国民教育体系中占有主体地位,其中的农村基础教育更是扮演着具有基础性、先导性、全局性意义的重要角色。与旧中国相比,新中国农村基础教育取得了辉煌的成就,而推动农村基础教育发展的最直接动力就是不同历史时期党和国家所制定和实行的一系列农村基础教育政策。建国以来,我国农村基础教育政策走过了一条不平凡的变迁历程。笔者通过对新中国农村基础教育政策变迁的历史进行梳理,在此基础上,分析农村社会经济体制的变革、宏观教育政策价值取向的演变和基础教育政策形成机制等因素对农村基础教育政策变迁所产生的重要影响。
新中国成立60年来,农村基础教育在中国共产党和中央人民政府各项政策的指引下,经历了从积贫积弱到蓬勃发展的巨大转变,取得了举世瞩目的成就。这其中相关政策起到了至关重要的支持和保障作用。
一
新中国农村基础教育政策的变迁历程,主要是党和国家对于农村基础教育办学、管理体制的调整过程。在这一过程中,政策的着力点和实施目标往往由于社会条件的不同和政策制定者自身的原因表现出阶段性特征。
(一)革新(1949年-1955年)
《中国人民政治协商会议共同纲领》中提出对于新中国文化教育改革的原则和方法,农村基础教育各项制度、政策就在其指导之下逐步形成。1950年3月,中央人民政府政务院规定:乡村小学经费由县人民政府随同国家公粮征收地方附加公粮解决[1]11。1952年,《小学暂行规程(草案)》和《中学暂行规程(草案)》规定小学不论公办、民办,均由市、县人民政府教育行政部门统一领导;中学则由省、市教育行政部门统一领导[2]55-56。这样,就初步形成了我国由政府包办教育事业的体制框架。国家运用行政手段将农村基础教育支出纳入到政府财政之中,同时实行分级领导、统一管理的方法,这就为农村中小学的恢复与改造提供了可靠的物质保障。
1953年1月,中央认为三年来文教事业基本恢复,并且取得了一定的发展,但是文教工作的计划性不足、盲目性很大,追求数量的同时,忽视了质量,于是提出当年全国文教工作的方针是“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”,强调文教工作要按计划进行[2]72-73。这一方针的提出拉开了我国教育事业计划管理体制的序幕。
(二)推进(1956年-1966年)
1956年1月,中央首次提出:“乡村小学基本上由农业生产合作社办理。”[2]1551957年3月,第三次全国教育工作会议再次强调:小学教育的发展必须打破由国家包下来的思想,在农村要提倡群众集体办学,允许但不提倡私人办学[2]192。1958年3月,教育部正式提出“两条腿走路”的方针,即提倡国家和群众办学并举,号召全民办学。这次整顿使我国农村基础教育由县、乡和农民集体承办的体制基本形成。从此开始的很长一个时期内,人民公社始终担当农村基础教育办学主体的角色。针对农村基础教育规模有限、许多农村学生升学遇到困难等状况,1958年中央创造性地提出了“两种教育制度、两种劳动制度”的设计,即在当前的全日制学校教育制度和八小时劳动制度以外,在学校、工厂、机关、农村中广泛采用半工(农)半读的制度,以缓解升学需求与学校承载能力不足的矛盾。各地根据具体实际,采取灵活多样的办学模式,如出现耕读小学、送教上门、巡回小学、马背小学、船上小学以及农业中学等。这一制度由此成为国家教育政策的一个重要方面,并在之后1965年发布的《关于学制改革问题的报告》中被正式列为学校形式的一种[2]376
另一方面,为了提高地方的办学积极性,扩大农村教育规模,吸收数量巨大的农村学生就读,“大跃进”期间,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权下放问题的决定》,将各项管理权限下放至地方,公办的全日制小学由公社直接管理,民办小学由大队直接管理。虽然入学压力得到缓解,但是这样的局面使得刚刚形成的教育事业计划体制再一次趋于失控。有鉴于此,中央不得不重新将教育管理权适当上收。1963年,《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行条例(草案)》出台,重新规定了地方政府分级管理中小学的职责,农村基础教育实行由专区、县负责的体制[2]328-329。
(三)曲折(1967年-1976年)
“文革”期间,农村基础教育管理权再次全面下放,并出现“小学不出村、初中不出大队、高中不出公社”的现象。公办学校改为民办、公办教师下放,不仅增加了地方的负担,而且大大挫伤了教师工作的积极性,对农村基础教育影响极大。
在农村普及小学教育成为“文革”期间农村基础教育的一项重要政策。1971年《全国教育工作会议纪要》提出,要大力普及教育,争取在第四个五年计划期间,农村普及小学5年教育,有条件的地区普及7年教育[2]440。在政策执行的过程中,各地多采取削减教学内容、降低课程难度、缩短学制等做法,以硬性地达到指标。
“两种教育制度、两种劳动制度”在“文革”期间受到批判,进而遭到废除。许多半农半读学校停办或转制成为普通中学,作为一种办学形式退出历史舞台。而且,农村地区大量采取“戴帽”的方法来发展中学,即在小学中开办初中班。虽然这样的做法增加了农村中学的规模,但是大量挤占小学教育资源对于农村小学的发展起到了一定的抑制作用。
(四)恢复(1977年-1984年)
“文革”期间,教师遭受了严重的歧视。1978年1月,中央要求各地应以相应数量的民办教师来补充公办教师的自然减员;各地要组织教师参加多种形式的培训和进修,以提高自身素质。1979年开始,农村一部分优秀的民办中小学教师分批转为公办,农村教师的积极性被充分调动起来。
政治上的拨乱反正直接促成了教育体制向“文革”前的回归,农村基础教育管理权限重新上收、集中。1978年教育部规定全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理;全日制中学由县以上教育行政部门管理;社队办的中小学可在县的统一领导下,由社队管理[2]528。我国教育行政管理体制基本上恢复到了60年代初实行的统一领导、分级管理格局。进而,1980年在《关于普及小学教育若干问题的决定》中重申了“两条腿走路”的方针,继续鼓励群众自筹经费办学。1982年1月1日,中共中央批转的《全国农村工作纪要》指出,教育是发展科学技术的基础,要创造条件加强农民教育,提高其科学文化水平[1]1995。1983年1月和5月,中央先后发出通知、文件,反复强调农村教育的重要性,要求结合实际改革农村基础教育制度,采取灵活多样的办学方式逐渐普及农村小学教育乃至于初中教育。与此同时,为解决经费紧缺问题,1984年底国务院发布通知指出,“乡人民政府可以征收教育事业费附加”,这就为农村筹措教育经费开辟了新的渠道,为农村基础教育的发展提供了一定的物质和政策保障。
(五)改革(1985年-2000年)
1985年出台的《关于教育体制改革的决定》和1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》,提出“实行九年制义务教育,把发展基础教育的责任和管理权限下放给地方,实行基础教育由地方负责,分级管理的原则。”[1]22861987年6月《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》指出,县级政府有根据中央的方针政策制定本县教育总体规划和各类具体办法、改善办学条件、指导教育教学等权利;乡级则要成立教育管理机构,在乡政府和县级教育行政部门的领导下开展各项工作[1]2623。1992年《义务教育法实施细则》规定乡级人民政府在支付教师工资、改善办学条件、补充学校公用经费等方面起主要作用[1]3290-3292。这一系列政策的重点就是扩大乡一级管理农村学校的职责权限,教育的规划基本上是按照乡镇为单位进行,使农村基层的乡、村成为教育经费负担的主力,从而形成“以乡为主”的管理体制。
在之前的普及小学教育的目标基础上,《关于教育体制改革的决定》进一步提出了普及九年义务教育的宏伟目标,《中华人民共和国义务教育法》第一次将普及教育的政策建立在法律的基础之上。1992年,党的十四大将到20世纪末“基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲”作为90年代我国教育事业发展的重要目标。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》正式将“两基”作为我国教育的奋斗目标。而农村地区的“普九”工作则成为了最核心、最艰巨的任务。此后,国家出台了各项资助、扶持政策对农村地区“普九”进行了详细的规划和部署。到2000年底为止,我国85%的人口和地区普及了九年义务教育,基本上实现了普及义务教育的初期目标。
(六)创新(2001年-2009年)
2001年5月《关于基础教育改革与发展的决定》中提出,要“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”[3]8872003年9月《关于进一步加强农村教育工作的决定》中再一次重申这一管理体制,并要求“县(市)人民政府要真正担负起发展本地农村义务教育的主要责任”[4]。至此,农村中小学管理体制改革基本完成了由“以乡为主”向“以县为主”的重大转变。
与此同时,从2000年开始,国家逐步开展农村税费改革试点,要求通过试点逐步取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费,中央财政通过转移支付以及各种重点工程和措施加大对农村基础教育的投入力度。2003年9月《关于进一步加强农村教育工作的决定》强调继续巩固和完善“以县为主”的农村基础教育管理体制;全面推行“一费制”;从西部贫困地区和农村地区开始实施“两免一补”政策等。2005年12月《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求以“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”为原则,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,并逐步免除农村义务教育阶段学生的学杂费、免费提供教科书、补助家庭困难学生寄宿生活费,确保农村中小学教师工资按时、足额发放[5]。2006年6月新修订的《中华人民共和国义务教育法》以法律的形式确定了义务教育免费的原则。2007年,全国农村义务教育实现全部免除学杂费,同时国家承诺“要完善农村义务教育经费保障机制,不断提高保障水平。”[6]
二
我国农村基础教育政策始终体现了中国共产党对农村和对教育的认识。农村基础教育政策是我国农村社会经济政策的重要子部分,受农村社会经济政策的影响极为深刻。
(一)土地改革对农村基础教育政策的影响
1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》的宗旨,是要将封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制,将地主的土地没收后分配给没有土地或缺少土地的农民。到1952年底,全国范围的农村土地改革基本完成。1954年《中华人民共和国宪法》规定:“国家依法保护农民的土地所有权以及其他生产资料的所有权。”农民获得土地等生产资料后,生产积极性高涨,全国农业经济快速得到好转。而随着农业经济的恢复和农村社会条件的好转,发展农村文化教育事业成为了党和国家所关注的一项重要内容。国家通过将教育支出纳入到财政的办法,以及确立管理体制等措施保证了农村基础教育迅速的恢复和发展。
(二)人民公社体制对农村基础教育政策的影响
1956年开始,农村经济体制发生重大变化,土地所有制形式从农民个体所有制向农村集体所有制转变。生产合作社发展成为公有制程度更高的人民公社,并取代了乡政府,成为县以下的一级政权组织,同时又是农村集体经济组织。之后的20多年时间里,人民公社制度一直是我国农村最基本的社会组织形式。农村各种资源通过这种由农民个人向农村集体集中的方式完成整合,公社具备了承担一定社会管理职能的能力。因此,国家将兴办农村基础教育事业的艰巨任务下放给地方,并鼓励地方以各种方式发展农村中小学。但是,政社合一的体制使得人民公社陷入繁重的经济生产事务中,削弱了公社作为一级政府的公共管理能力。而且绝对平等的生产、分配方式打击和削弱了农民的积极性,人民公社的财政能力逐渐下降,加之各种自然、人为因素的破坏,农村基础教育在经历了昙花一现式的蓬勃繁荣发展之后,迅速趋于消沉。其中资金不足、管理不善的问题也始终成为了我国“穷国办大教育”的症结。
(三)农村社会转型对农村基础教育政策的影响
改革开放以后,家庭联产承包责任制逐渐孕育产生。至1984年底,全国基本上撤销了政社合一的人民公社,代之的是只负有管理职能的乡政府。同时在乡以下设立基层群众性自治的村民委员会,负责办理本村的公共事务和公益事业。“乡村政治”结构改造的基本完成,确保了国家行政网络在农村基层的有效延伸。农村公共事业的投入、管理权限也相应地集中在了乡、村层级上,由此就延续了农村基础教育主要由乡、村负责的体制。这一体制的固定化建立在对农村基层组织公共管理能力的肯定认识上,未能充分估计到在各项因素的影响下我国农村经济发展迟缓,以及管理层级过低和低层级政府组织经济能力不足的问题,导致20世纪80年代到90年代,我国农村基础教育的政策倾向,始终是沿着过去鼓励多种渠道筹措资金、过多依靠农民自己办学的老路。而且,在普及九年义务教育的压力下,农民的负担更加沉重。
(四)社会主义新农村建设对农村基础教育政策的影响
多年以来我国实行的非均衡化发展战略,在工业与农业、城市与农村、市民与农民的对比中,凡是涉农问题,都处于不利的政策地位。为了从根本上改变“三农”的危险处境,2005年10月中央正式提出“建设社会主义新农村”的概念。2006年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,标志着我国社会主义新农村建设正式拉开帷幕。本着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的原则,按照新时代的要求,对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设。国家将农村基础教育的投入和管理权限上收至县级政府,同时实行“一费制”、“两免一补”、“义务教育免费”政策,建立义务教育经费保障新机制。并加大专项资金投入,大力解决长期困扰和阻碍农村基础教育发展的问题,旨在减轻农民教育负担、平衡城乡教育差距、改善农村教育状况、提高农村教育质量、促进农村教育为农业发展服务,保障农村基础教育健康发展。
由此可以看出,我国农村基础教育政策依赖于国家对农村政治、经济、社会的制度认识和改革创新。农村基础教育是农村公共事业的一部分,这一认识逐渐被政策制定者所接受,并直接促成了“人民教育人民办”向“人民教育国家办”的转变。国家和地方政府更多地承担起管理和发展农村基础教育的职责。
三
在60年的发展过程中,公平与效益、普及与提高始终是我国宏观教育政策的具体价值取向,在不同时期有着不同的侧重。这一价值取向的变迁对于我国农村基础教育政策的发展也产生了相当大的影响。
(一)“向工农开门”的公平取向
新民主主义教育强调教育要面向广大群众,“向工农开门”。新中国成立的最初几年里,由于中国共产党为了实践政治理想,兑现执政承诺,故而国家教育政策重在普及各类初等教育,价值取向上更倾向于公平,所以这一时期农村基础教育政策重在推动和发展农村基础教育的规模,使尽可能多的农村人口都能接受教育,在一定程度上保障了农村基础教育受教育权的实现。1951年10月《关于学制改革的决定》认为,小学四二分段不便于广大劳动人民子女接受完整的初等教育,故将小学改为五年一贯制,便体现出鲜明的教育公平取向。
(二)“让位于工业化”的精英取向
1953年,国家进入“一五”建设时期,基础教育因为不能够直接为生产建设提供支持,所以基础教育开支被认为是纯粹消费性支出,而遭到压缩。反之,为了弥补基础教育的不足,国家开始实行优先发展高等教育、扶持重点中学的教育政策。1954年第一届全国人大《政府工作报告》中提出“为适应经济建设的需要,教育部门应当首先集中力量发展和改进高等教育。中小学教育已有很大的发展,今后应当着重质量的提高。”[2]113优先发展高等教育和重点发展一批中学的政策,片面追求直接经济效益的同时,导致教育资源配置严重失衡,使教育资源长期偏向高等教育、城市教育和重点学校,农村基础教育政策也成为这一体制的帮手,限制了农村基础教育的发展。明显的对立化、等级化政策注重效率、忽略公平的功利性价值取向,导致我国整体形成“精英化”的教育观念,并长期影响农村基础教育的发展。
(三)“教育大跃进”对规模的追求
毛泽东始终强调要给予广大劳动群众子弟普遍的教育权利,强烈主张教育发展要面向农村。1957年3月,他明确提出:在农村,提倡群众集体办学;中学的设置要向农村地区分散,改变集中在城市的问题;特别是初中的发展,要面向农村[2]191。1958年3月,正式提出“两条腿走路”的方针,提倡全党全民办教育,这也是“大跃进”运动在教育事业上的体现。教育政策价值取向的公平与效率的矛盾在20世纪50-60年代表现得极为明显,直接表现为农村基础教育膨胀与压缩交替进行,政策不稳定所造成的发展规模大起大落和由于盲目发展所造成的质量下降,对教育事业的长期发展影响极为不利。
(四)“绝对的平均主义”倾向
“文革”时期的宏观教育政策则体现了一种绝对平均主义倾向,将有碍于教育公平价值实施的政策、制度一律废除。在农村基础教育方面,最重要的政策就是要求降低重心、面向农村,在农村普及教育,解决农村基础教育“有无”的问题,在实际中则加大力度满足农村学生的基本需求。尽管“文革”极其重视公平的核心价值,关注广大普通劳动群众教育权利的实现,但是力图通过革命的手段使农民由文化的弱势发生突变式的转变的具体形式是不切实际的。而硬性地拉平,是无法从根本上解决教育公平与效益这对矛盾的。
(五)“效率优先,兼顾公平”的取向
“文革”结束后,教育事业确立了“回到50年代”的目标。虽然新时期教育的发展要依照“既注意普及,又注意提高”的原则,但同时也要尽快培养出一批优秀的高水平人才。在公平与效益之间,国家宏观教育政策显然开始倒向效益一侧。教育重新走上了精英化发展的道路,其最直接的表现就是重新重点发展高等教育和城市教育、恢复重点学校制度。从而造成农村基础教育政策导向的再一次缺失,农村基础教育地位下降,发展放缓。虽然90年代中期以后全民教育时代到来,但在宏观教育政策价值取向的指导下,农村基础教育始终是“效率优先”模式的最大受害者。这一问题直到2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》才开始有所松动。新的《义务教育法》明确将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来,要促进城乡义务教育均衡发展。由此,国家的宏观教育政策在形式上重新回归公平的价值取向,并以法律的形式确定下来。
宏观教育政策对于公平和效益两方面侧重的不同,造成了我国教育发展的大众化和精英化模式。前者以农村地区为主、以普及基础教育为主,后者以城市为主、以升学教育为主。新中国宏观教育政策的天平始终在这两者之间摇摆,当偏向前者时,农村基础教育政策以鼓励、保障发展为主要内容,在这样的政策指导下,农村基础教育就能够蓬勃发展;反之,农村基础教育政策以整顿甚至是变相限制为主,农村基础教育往往失去有力保障,依靠自身的能力在夹缝中生存,发展缓慢。所以,宏观教育政策的制定者,必须正确处理发展中公平与效益的关系,注重基础教育的公益性、公共性、公正性和农村教育关系全局的重要性。
四
农村基础教育政策的形成还与基础教育政策本身的制定与决策机制有着密切的关系。基础教育政策机制对农村基础教育政策的影响最为直接、最为密切。
(一)对于教育政策问题的认定
教育政策应当选择那些在社会上或教育领域里有争议的、而且必须是政府有能力解决的公共教育问题作为教育政策问题。我国教育问题的发现主要依靠:国家领导者、教育行政部门对问题的认识,人大代表或政协委员的提案,教育行政机关由下而上反映的意见,研究机构对问题的分析,大众传媒的宣传以及民众的呼吁等。
党和政府作为教育政策制定的权力核心,通过上述各种途径发现教育现实中存在的问题后,主导这些政策问题进入到政府的政策议程之中。在很长一段时间内,我国主要依靠第一种途径来发现问题,并将教育问题转化为政策问题,以最终形成政策决策。如50年代“教育革命”和“文化大革命”中对于农村基础教育扩大、普及政策的提出和坚持,与毛泽东个人的农村生活经历、对农村教育的关注、对教育权利公平的认识等他自身的主观愿望和价值偏好有着密切的联系。领导者的个人教育背景、性格特征对于教育政策问题的认定起到了或显性或隐性的推动作用,从而影响了国家宏观教育政策的走向。
(二)基础教育政策的审定和决策
教育决策的程序一般来讲要比较规范、比较严格,要遵循一定的程序与原则。既要体现民主,增强可信度,又要当机立断,保证教育政策的效率和效益,尽量降低决策成本。而我国教育决策过程还无法完全达到这样的标准。比如,基础教育政策决策过程中,政策涉及的对象参与程度不够、政府主导性强,这就导致有些民众呼声很高、迫切需要的政策,迟迟不见出台;另外,我国教育决策往往缺乏连续性和稳定性,朝令夕改、频繁变动。五、六十年代,农村基础教育政策的发展与整顿的剧烈转换就是一例明证。
教育决策是一个各方面利益平衡的过程或者角力、协商的过程。“各种社会主体运用其所掌握的政治资源,表达其利益要求和愿望,影响政府决策,以在最后的政策结果中,使自己的利益偏好得到优先照顾,实现自我利益最大化”[7]。我国教育政策表现为价值取向的长期二元对立,在城市与农村、高等教育与基础教育的对比中,总是重视一方面,忽视另一方面,往往对一部分人有利的同时损害另一部分人的利益。“强势主体往往决定着政策价值方向,而其他各决策主体都有用各自的价值标准去影响政策制定。”[8]农村基础教育实然的地位和处境导致其话语权不足、竞争力不够,成为利益平衡过程中最大的受害者。
(三)基础教育政策的最终确定
在政策被正式采纳以前,还必须以书面的形式表现出来,成为议案,只有在征求意见并反复讨论修改后,政策文本才能从方案进入向合法地位转变的过程。意见的征集与文本的修改应当遵从时效性原则,在高效的完善过程中体现其价值。否则现实发生变化,此前所有的努力将白白浪费。在我国政治体制改革、党政关系逐渐理顺的新时期,教育政策议案主要由国务院及教育部负责提议、完善和颁布。首先由有关部门撰写政策方案,交法制工作机构审查,合格后报上一级领导审批或领导办公会讨论决定;其次,对于一些比较重要的政策方案,一般须经过政府常务会议或全体会议讨论决定;最后,通过的政策方案由总理或教育部长签署发布。在签署时一般要有主管相关事务的副职附署。这一类行政性教育法规政策,在实行过一段时间、经过一定的实践检验调整稳定之后,比较重要的、具有宏观导向性和原则性的就可以成为法律。我国现有教育法律7部,全部是改革开放以后制定的,涉及学位、教师、职业教育、高等教育、民办教育、义务教育等方面。农村基础教育政策在相关法律中有所体现,但并不十分明显。
(四)基础教育政策机制中的民主因素
除了国家权力体制内的运作外,民众的诉求也成为政策制定与决策的一个重要因素。基础教育问题关系到每一个群众的切身利益,所以基础教育政策的制定是在人民群众文化素质和政治参与热情双双提高之后必定要关注的,有了大量利益相关者的关注,基础教育政策的决策也呈现出日益透明、切合实际的倾向。而且,当前国家政策制定日益专业化,许多专家学者对教育问题的研究和相关政策制定时的直接参与,使得政策制定由过去以视察、观看实际情况而得出经验的模式,日趋科学化。专业人士的意见已经成为左右教育政策制定和决策的一支重要参考力量。
当今世界经济全球化运动正深刻变革着我们周围的生活,也包括人们的思想观念。全民教育、终身教育理念正在深入人心,成为普通人和政府决策者的共同追求和核心教育价值理念。各国的教育改革政策在这一核心价值理念的影响下,日趋一致地增加教育投入、保障最广泛的教育权利、追求教育公平与教育品质的提升。这也势必推动我国农村基础教育政策的发展要与世界同步进行。
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[3]何东昌.中华人民共和国重要教育文献1998-2002[G].海口:海南出版社,2003:887.
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[5]国务院.关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知[EB/OL].[2009-10-12].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/13/info34013.htm.
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来源:东北师大学报
