一、问题的提出
中国是一个有五千年历史的国家。在漫长的历史进程中，中华民族积累了丰富的治国经验。这些历史积淀影响着现代政治思维和国家治理。中国的现代民主政治建设不可能抛开历史，而要将中国古代政治智慧与现代民主政治结合起来。这与只二百余年历史的美国、加拿大、澳大利亚等新兴移民国家不同。本文以回避制为例来阐述古代政治智慧与现代民主政治结合的必要性和可能性。
于建嵘、蔡霞、蔡永飞等提出，中国封建时代的回避制是一种传统的治理技术，在信息闭塞、交通不发达的时代，通过“异地为官”可以杜绝官员与地方势力结党营私，加强中央对地方的控制。但在信息和交通充分发达的现代社会，世界已变成地球村，再用这种古代的治理技术来达到防治腐败和遏制地方保护等目的，是一种因循守旧的思维。“异地为官”不但达不到既定目标，反而会助长腐败、破坏党内民主。所以，这些学者提出，如果在古代需要“改土归流”的话，那么，今天则已经到了“改流归土”的时代了。但是，笔者认为，回避制在当今中国仍有生存空间，它与现代民主政治结合，会产生更好的作用。
二、回避制的演变及种种形态
中国早在汉代就出现了任官亲族回避的做法。东汉时规定了“三互法”：“婚姻之家的两州人不得交互为官，并于第三州有亲属关系亦不能交互为官。”即在选任官吏时，凡婚姻之家和两州人不得交互为官，并把其作为澄清吏治的一项重要措施来推行。唐宋时期，回避制度既继承汉代的做法又有所创新和发展，要求地方官避本籍；中央高官避亲属；中央要官子弟不得任监、谏官职；亲戚避同属联事，即有亲戚关系的人不能在同一个部门任职。到了宋代，回避制度又有了新的发展，规定：执政大臣子弟亲属回避要职；也不得担任谏、监察官。明清时，对本籍和邻籍的回避更为具体严格，回避制趋于完善。
官员回避制通过远距离的隔绝有效地杜绝徇私枉法行为，阻止地方官员与地方势力勾结而形成独立王国，巩固了中央集权；限制和防止官员利用亲属关系拉帮结派，互相勾结，徇私舞弊，徇情枉法，整顿了吏治；帮助官员摆脱各种宗法关系、裙带关系的羁绊，尽职尽责实施中央统治决策，保证国家机器的良好运转。官员轮换还促进了文化交流与融合。
西方历史上也有任职回避制度。古代雅典公职一般都规定任期，实行彻底的轮换制，并限制连任次数。美国每4年政府换届时，都有3000―5000名联邦政府高级官员易职，这些一般是随政务官进出的官员。易职的方式如1970年的《政府间人员法》所规定的，主要是联邦政府与州政府以及地方政府之间人员交流。这种交流可以为期一年或一年以上。在1976年，约有1500名联邦官员被派到全国各地，担任州及地方政府的职务。州和地方政府也派同等数量的人员到联邦政府工作。高级官员的高度流动性在相当大的程度上减少了官员贪污腐败的可能性，使得政府官员很少有机会通过长期控制某一个部门，得以结成营私舞弊的关系网。可见，当代西方国家的官员轮换主要在于高级文官的轮换，以提高其全面管理能力，或促进中央与地方机构之间的交流。这与中国古代中央政府控制地方官员维护中央集权的轮换制是有区别的。
西方也有司法程序中的公务回避。英国普通法中自然公正原则所派生出的一条重要规则就是：“任何人都不得在与自己有关的案件中担任法官”。美国也有相应的规定，1927年的塔迈诉俄亥俄州案中，市镇法官的报酬来自市法院所判决的罚金，最高法院认为在这种情况下，法官对于判决的结果，有直接的金钱利害关系，不符合正当的程序，因此撤销了这个判决。
三、西方现代民主政治对回避制的挑战
西方现代民主政治实行地方自治，地方政务官员由选举产生。地方自治要求本土化，都要求候选人必须在选区内有程度不一的居住时限。如英国1918年《国民参政法》要求拥有被选举权的条件是“6个月以上”的居住期限，到1928年降低到3个月。美国也要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。这就不仅要求权力的合法性缘自本土，更要求地方首脑出自本土，因此，西方现代民主政治在地方治理中摒弃了政务官的地区任职回避。为何“土官任职”在西方社会地方治理中被推崇？有哪些社会条件使“土官任职”发挥其功效而不违背民主政治的精神？
首先，西方的地方政府职能范围很窄。美国地方政府职能包括管理供水、治安、教育、娱乐、消防、公用事业等与居民直接相关的行政事务，如县政府，其职能包括维护社会治安、征税、济贫、监督学校、指导选举、维修公路、负责出生死亡婚姻登记、维持土地登记、设立挽留所以及执行州政府下达的任务，还有管理公园、图书馆和辖区医院，制定分区开发规划、防火防洪、社会福利服务，实施环境保护。由于美国NGO和志愿者组织发达，地方政府的很多公共服务职能分散到了这些组织上。澳大利亚地方政府承担的职能更少，因为教育、公共卫生、社会保障等许多公共职能已由中央政府承担，地方政府主要承担社区服务和社区公共和公益事业，地方政府的职能更少；地方政府官员队伍精简，还有不少是只拿少量补贴的兼职人员。在地方政府承担较少国家职能，主要承担地方社区职能的情况下，自治是适宜的，“土官任职”也是适宜的，因为这里较少有国家利益与地方社区利益的冲突；“土官”更了解当地情况，赢得社区支持，提供优质服务。
其次，西方的地方选举建立在移民社会的基础之上。美国、加拿大、澳大利亚是典型的移民社会。美国是世界上人口流动最高的国家，不但大量移民涌入，国内地区间人口也大规模横向流动，社会各阶层成员间纵向流动同样大。人口混居且流动频繁的移民社会中，没有传统社会复杂的血缘、地缘关系。在地方选举中，就较少有派系、宗族等势力的干扰，公开、民主、平等竞争的原则就较易贯彻。更重要的是，经过资产阶级革命之后，现代民主政治基本形成。多党竞争渗透到地方选举中，保证地方政务官在公开、平等竞争的选举中产生；文官制度保证事务官公开选拔产生，在公务活动中维持中立。因此，这里地方官员与地方利益结党营私的可能较难。
四、中国社会的特殊条件
反观中国社会，我们不具备“土官任职”的社会条件。首先，中国地方政府、基层政府都承担了比西方地方政府、社区政府更多的政府职能。中国县政府和乡镇政府实际上是代表中央政府在地方上行使政府职能。县级政府承担本地经济发展、产业结构调整、财政收入增加、居民充分就业等经济职能，还承担地方基础设施建设、区域规划、环境保护、社会保障、基础教育等职能。乡镇政府承担辖区内市场建设与管理、社区服务、环境卫生、幼儿教育、养老事业等职能。相比市场经济国家的基层政府来说，我国的基层政府经济职能和政治职能更强，而公共服务职能发挥不够。因此，东西方地方自治的内容不同。西方的地方自治主要是社区公共服务自治。中国地方政府不但承担地方公共事务和公共服务，而且承担了经济和政治职能，就连公共服务职能范围也比西方地方政府承担的公共服务要广。中国地方政府要充当中央在地方的代表；中国地方政府掌握较多的经济和政治职能，掌控较多的社会资源，地方政府运行空间很大。当中央利益与地方利益冲突时，如果“土官任职”就有可能产生地方保护。
其次，中国是传统农业社会，人口流动小。新中国成立后实施的户籍制度更限制了人口流动。这样，中国社会形成费孝通先生所描述的牢固的“差序格局”，乡土社会以宗法群体为本位，人与人之间的关系，是以亲属关系为主轴的网络关系，每个人都以自己为中心结成网络。中国乡土社会产生一种特殊的伦理，道德和法律都看所施加的对象与自己的关系而加以程度上的伸缩，一切普遍的标准不发生作用，人治重于法治。在这样的社会条件下进行民主选举，宗法势力、地方势力就会渗透进来。候选人为了竞选成功，也会主动运用宗法力量，主动提升自己的本土认同。比如候选人都用方言演说，煽动“本土认同”情感：“我是土生土长的**人”、“我是**人民养育的农民的儿子”等等。宗族势力、地方势力强大的地方选举中，这些势力甚至可以操纵选举，扭曲民主政治。
任何政治制度都有它的生存条件，离开其生存条件来谈制度的优劣，推广某项制度，这是没有意义且危险的。联邦制在美国、澳大利亚都成功，因为这些移民国家不存在民族分离问题，但是俄罗斯联邦制就遇到难题。俄国存在许多少数民族，帝国统治时代有国家强权维护统一，而实行联邦制，给少数民族分裂提供了契机。普京时代就回归集权传统，远离联邦制。如果我们将西方的“土官任职”不分青红皂白地吸收模仿，可能会产生南辕北辙的“分离政治”。
五、回避制和基层民主的结合
只有与其社会条件相适应的政治制度才是优秀的制度。中国在民主化转轨过程中，一方面要摒弃一些传统的历史糟粕，用民主制度进行社会革新；另一方面要研究古代政治智慧，将其吸纳到民主政治体系中。这样才能创建与本土社会相容的民主制度，减少社会转轨的震动，逐步实现社会转型。
就中国古代回避制来说，为了限制乡土社会地方势力对选举的干扰，我们还可以作如下制度设计。
第一，建立文官制度，且在文官中实行轮换制，既有利于提高文官的管理能力，又避免文官长期任职一方而结党营私。政务官则实行选举制。
第二，建立独立的司法系统，对法官实行轮换制。独立的有效的 司法系统对政务官是有力的制约，保证政务官执行中央指令。完善的法制是根本。民主化过程伴随法制化过程，民主政治的优势得以彰显，其缺陷得以规避。在第一和第二条件被满足的情形下，政务官的选举可对本地人开放。
第三，在上述条件不满足的情形下，鼓励外地人参加本土官员选举，给本地候选人一定限制；上一级部门提名与地方选举相结合。韩国目前有些地方选举中就有这种做法。有人谴责说，这是违背民主政治原则的，但不妨作权宜之计。
来源:《学习时报》
