中国现代教育以20世纪初废科举、建新学为起点，正好大约一百年，并被1949年新中国的成立鲜明地一分为二。20世纪上半叶，现代教育制度得以建立和基本定型。20世纪下半叶，伴随意识形态和社会政治的激烈变动，教育制度一再重建，教育政策不断调整，提供了一个相当特殊的个案。

一、20世纪上半叶现代教育制度的建立

中国的现代教育制度是在民国期间逐渐成熟的。在新文化运动的背景下，以1922年新学制和北京大学的更新为代表，标志着近代教育的脱旧入新。1927年南京政府成立，一方面实行“以党治国”，加强对社会的控制；同时使各项事业制度化、规范化。在教育领域，通过对1922年学制的修改和调整，构建了比较完备的教育法制体系，学制和学校教育系统逐渐成熟和完善。中国的现代教育制度在30年代得以基本定型。

1、国家教育行政体制

清末教育改革的任务包括“除旧”与“布新”两个方面。1901年8月，清政府颁布《兴学诏书》，称“兴学育才，实为当务之急”，“除京师已设大学堂应切实整顿外，着各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府厅直隶州军设中学堂，各州县均设小学堂，并多设蒙养学堂”。[1]全国掀起兴办新式学堂的高潮，初步建立起包括大、中、小、幼各级各类学校的现代教育体制。由于提倡和奖励出国留学，20世纪初年出现了中国留学史上的第一次高潮。“新政”时期教育变革最重要的三件大事是颁布新学制、废除科举制和设立学部。

1905年12月，清政府成立学部，为中国历史上首次出现正式的、独立的和专门的中央教育行政机构建制。此后，清政府中央官制的全面改革顺利实施。各省设提学司，各厅州县设劝学所，各县官立、公立、私立的各类小学堂都归劝学所主管，建立起从中央到地方统一的教育行政系统。

1912年1月1日，南京临时政府成立后，采取紧急措施改革封建教育。1月9日，成立教育部，教育部直隶总统。教育部设总长1人，次长1人，下设三司一厅。此改革系蔡元培参照欧洲国家，本精简原则，循民主集权制思想进行。机构极为简单，除总长、次长为政府任命，其他工作人员概不呈请任命，均称部员。此后，教育部组成几经修订。

地方教育行政的建设，主要围绕教育机关的独立设置及获得较大的事权。民国初年，大多数省区在省都督府民政司下设教育科，管理全省教育事务。1912年12月，实行军民分治后，省行政公署下设内务、实业、财政、教育四司，教育司设司长1人，由省长推荐，大总统委任。教育机关地位有所提高。1914年后，教育司被裁撤，仅在政务厅下设教育科。1917年9月，北京政府教育部颁发《教育厅暂行条例》，规定各省设教育厅，设厅长1人，由大总统简任；厅下设3科，各置科长1人，省视学4-6人，科员3人。

县级的教育行政，经历了一番从“裁局设科”到恢复设局的周折。民国初年各县仍保留清末的劝学所。1923年颁布《县教育局规程》，正式实行县教育局建制，市乡由教育局酌划学区，每学区设教育委员1人，受局长指挥，办理本学区教育事务。并规定县教育局设董事会，为教育立法机关。董事会设董事5名，除县视学1人外，其余依据条件选举产生。

1927年4月，南京国民政府成立之后，实行了一项重大的教育行政改革，是实行大学院和大学区制。中央撤消教育行政委员会，采用法国制度组织“中华民国大学院”。大学院为全国最高学术教育机构，下设以大学院正副院长、各国立大学校长、大学院教育行政处主任及专家学者组成的“大学委员会”，为最高评议机关。省市教育行政则实行“大学区制”。即以大学区为教育行政单元，每一学区内有一国立大学，由国立大学校长统理大学区内的教育行政和学术事宜。大学区设评议会为最高审议机关，由大中小学校长、教员、教育团体、学术界人士等组成。

这一由蔡元培发起的改革，反映其“教育独立”的理想，旨在“以学术化代官僚化”，由学者主持学务，促进教育行政学术化和大学委员会民主化（采用合议制）。但这场改革实行一年多后即告夭折。1928年8月，蔡元培辞职，11月，大学院重新恢复为教育部。1929年6月，废止大学区制度，恢复教育厅制度。有学者认为失败的原因为理想过高而人谋不臧，欲使教育行政学术化，结果反使学术机构官僚化。地方反对大学区制的另一重要原因，是“以大学统率中小学，忽略中小学实际需要，削减中小学教育经费，导致中小学居于附庸地位，而遭中小学教育界激烈反对。”[2]大学院制和大学区制的改革，是20年代自由主义气氛下比较浪漫的制度变革的尾声，此后，社会逐渐纳入权威主义的规范、严整之中。

教育部组织、职能的充实完善，从1928年12月公布《教育部组织法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部组织法》而基本完成。确定的机构设置为：秘书室、参事室、督学室、高等教育司、中等教育司、国民教育司、社会教育司、边疆教育司、国际文化教育事业处、总务司、会计处、统计处、人事处、资料研究室。

教育部制度的特色之一是设置“专门委员会”。教育部专门委员会始设于大学院时期，《教育部组织法》将其列入编制，数量呈增多趋势，如教育研究委员会、国民体育委员会、国语推进委员会、训育委员会、国民教育辅导委员会、医学教育委员会、学术审议委员会等。这些专门委员会根据需要建立，各有章程和条例，在教育部部长和次长领导下，规划教育方案，“议复部长交议事项”。成员多为各领域知名专家，如按规定教育研究委员会有委员25人至40人，其中对教育研究有经验之国内学者占20人至32人，在华从事教育多年著有成绩的外国学者5至8人，以助于教育决策的科学化。

1931年公布的《修正省政府组织法》，规定省政府行政组织采委员制，下设5厅，教育厅与民政厅、财政厅、建设厅、秘书厅并立，教育厅长为省政府委员。教育厅掌理的事务为：各级学校事宜，社会教育事项，教育及学术团体事项，关于图书馆、博物馆、公共体育场等事项，其它有关教育行政事项。教育厅虽与民初直属中央教育部不同，但机构较大，人员较多，职权和地位比民初有所提高。这一省区教育行政制度一直实行至1949年。

30年代县级的教育行政，又经历一番从“裁局设科”到恢复设局的变化。1930年公布的《县政府组织法》，规定县下设公安、财政、建设、教育4局；1933年后，规定县政府“一律以设科为原则”。1939年国民政府实行新县制时，重申改局为科，全国各县教育局均改为教育科。县长统掌教育大权，教育科仅为辅佐，不能单独行文和独立对外洽办事务，造成教育地位明显下降。此后，教育部及教育团体多次呈请行政院县级教育局制；但直至1947年才恢复县教育局。

2、基本学制和学校制度

中国的现代学制从清末新政时的“癸卯学制”起，至1922年新学制得以基本成型。与此同时，学校制度、大学制度也完成了脱旧入新的转变。

1904年1月，清庭批准了张之洞主持制定的《奏定学堂章程》，时称“癸卯学制”。“癸卯学制”是中国教育史上第一个正式颁布且在全国普遍实行的学制，从而结束了中国数千年来办教育无章程、学校无体系的状态，确立了中国现代学制的基本模式和框架。

“癸卯学制”的学校体系基本是模仿日本的。纵向分为三段七级，即初等教育段（蒙养院、初等小学堂和高等小学堂）、中等教育段（中学堂）、高等教育段（高等学堂或大学预科、分科大学、通儒院）。规定初等小学堂5年，高等小学堂5年，中学堂5年，高等学堂（大学预科）3年，大学堂3-4年；即从小学到大学毕业约需22年左右。此外，还有最高等级的通儒院，学制5年。“癸卯学制”对蒙养院的规定，是中国幼儿教育制度正式建立之始。“癸卯学制”体现了“中体西用”的方针，但在教学内容上打破了儒家经典一统天下的局面，并突破了培养官僚精英的单一目标，在中等教育、高等教育在普通学堂之外均建立了师范教育和实用教育系统。小学堂、中学堂均分官立、公立、私立三种。该学制一直延用到1911年清朝覆灭。

民国之初，1912年9月颁布了一新学制，次年又陆续颁布各种学校章程修改和补充，史称“壬子癸丑学制”。这一学制以自由、平等、博爱等观念取代了三纲五常的封建伦理道德，各级各类学校全部废除了经学；取消贵族学堂；体现男女平等的思想，初等教育实行男女同校，普通中学、师范学校、实业教育可为女生独立设校。学校系统基本延续“癸卯学制”，但各级学校的学习年限有所缩短，初小4年，高小3年，中学4年，大学预科3年，大学4年，则从初小至大学需17-18年，共缩短了3年。

在五四新文化运动的背景下，1922年的民国新学制成为现代教育生长的标志性事件。它是由民间的全国省教育联合会组织讨论和制定的，美国实用主义教育家孟禄直接参与了新学制的讨论和制定。1922年9月，北京政府教育部将此草案修改后交在济南举行的全国教育会第八次年会讨论修正。1922年11月1日，以大总统令公布《学校系统改革方案》。

1922年新学制深受杜威进步主义教育思想和美国模式的影响。中小学学制由原先的七四制（小学七年、中学四年）改为美国式“6-3-3”制（小学六年，初中、高中各三年）。这一基本学制从1922年确定之后，一直沿用至今。此外，改变了原学制中相对独立的实业学校系统，改为实行职业教育与普通教育混合的“综合性中学制”，即美国式的单轨制。明确中学实行学分制与选科制。高级中学分普通科和职业科。大学废止预科，并采用选科制。1922年学制颁发后各级教育迅速发展，并造成学校教育比较自由、宽松的发展状态。

作为学习西方政治制度的产物，民国制度的建立非常重视立法。1927年之后，国民政府构建了一个比较完整的教育法律法规体系。在《中华民国宪法》下有《教育法》或《教育基本法》，以及《教育部组织法》，部门法下面是各种“规程”、“条例”，以下是“规则”、“细则”、“办法”，教育立法数量繁多。据统计，1927年至1949年的22年间，国民政府公布的重要教育法规法令多达1200余件；在1930年至1945年的15年中，单高等教育法规就有335项。立法比较重视稳定性和连续性，如《大学规程》自1929年颁布后一直未变，直到1974年台湾当局才进行修订。[3]

30年代教育立法的一个背景，是对20年代“放任主义”的纠偏，整顿办学过“滥”之弊。教育立法、整顿的方向，是向着权威主义、“整一性”、“严格训练主义”，一反五四之后的自由风气和比较灵活、开放的美国式教学，建立起中央集权的教育体制和严格训练的教学模式。这些教育法规对各级各类学校的总纲、培养目标、修业年限、课程、设置、设备管理、编制、师资、行政、经费、成绩考查、入学、毕业等都作了详尽规定，建立了全国统一的标准，并将私人办学和华侨办学牢牢置于政府的控制之下。1932年国民政府颁布的《中学法》、《师范学校法》、《职业教育法》和1933年颁布的《中学规程》，改变了20年代建立的美国式的“综合中学”体制，改为欧式的单科中学制，普通中学、师范学校和职业学校单独设立，并取消学分制和选修制，实行严格的毕业会考制度。1933年颁布的《中小学正式课程标准》，确定完全实行学年制，学校的科目和课程整齐划一，毫无通融余地，教育的钟摆又回到了从前。这既是在一定发展阶段提高教育品质，规范、统一教育的需要，也包含国民党整肃思想、加强控制的需要。

大学制度在现代教育制度的建立中具有特殊重要的作用。1912年，蔡元培作为民国政府的首届教育总长亲自制定《大学令》，确定了大学“以教授高深学问，养成硕学宏材应国家需要”的教育宗旨，并明确建立“教授治校”的制度。1917年，蔡元培任北京大学校长，开始大学的改革，奠定思想独立、学术自由、兼容并蓄的价值，以及“教授治校”的制度，实行民主办学。北京大学逐渐成为现代思想学术的重镇，并成为新文化运动的源泉。

南京政府时期，对高等教育制度进行多次修正改变。一方面是规范和引导。1929年国民政府颁布《大学组织法》、教育部颁布《大学规程》以及《专科学校组织法》和《专科学校规程》，对高等教育系统重新加以修订，规范大学、学院的设置，鼓励发展理、工、农、医等实科。从提高办学水平和教育质量计，教育部建立统一标准，统一学系名称、统一课程，乃至成绩评定，在抗战开始后，加紧进行这一规范。如1938年公布《文理法三学院各学系课程整理办法草案》，后制定《文理法三学院共同科目表》、《农工商学院共同必修科目表》等等。这一做法虽然有利于规范、提高高校的课程质量和教育水平，但在很大程度上削弱了大学的自主权，削弱了大学教育的多样性和丰富性，而遭西南联大等校的抵制。

为提高大学教育质量，严格规定教授、副教授、讲师、助教任职资格，提高教员薪水和改善工作、生活条件。1927年公布的《大学教员资格条例》规定，大学教员的月薪，教授为600-400元，副教授400-260元，讲师260-160元，助教160-100元。教授最高月薪600元，与国民政府简任部长基本持平。在30年代初，大中小学教师的模糊平均月薪分别为220元、120元、30元；而同期上海一般工人的月薪约为15元。[4]

3、多元化教育格局

在国家和政府之外，民间组织的发育、“公共领域”的扩大，从而形成所谓的“市民社会”，是传统社会向现代转型的基本趋势之一。

民初以来教育制度的设计，在民意表达、民主决策方面多有新意。例如在教育部设专门委员会，省教育厅设立教育参议会或教育委员会，县教育局设董事会，以在教育立法、评议、咨询方面发挥作用。各级教育行政机构均设置独立行使职权的视学，发挥其视导与监督作用。在大学设评议会、教授会，实行民主办学。而且，十分重视体制外的民间教育组织和教育机构的培育。早在1906年，清政府即颁布《教育会章程》，规定各省和府、厅、州、县均可设教育会，作为各级教育行政机构的襄助机关，推动教育组织的建立。民国之后，1912年，公布《教育会章程》、1944年颁布《教育会法》，建立省、市、县、市区和乡镇的各级教育会，“以研究教育事业，发展地方教育，并协助政府推进教育政令为宗旨。”

民国时期结社组党蔚为大观，知识分子群体异常活跃，教育社团、教育组织更是如雨后春笋。据不完全统计，1911年至1927年，新成立的民间性质的教育社团有85个，而官方性质的教育团体仅为16个，民间教育团体的数量远远多于官方。教育社团创办刊物之风盛行。据统计，在1912-1926年间，社团创刊最为活跃。由于国家分裂，中央权力衰败，各级教育学会成为创办教育期刊的主力，当时新创刊的101种教育刊物中，由教育社团创办的达41种，政府机关22种，学校28种，书局等10种。教育社团的创刊力量居于政府、学校的力量之前。[5]这些民间社团对于现代教育发展具有相当的影响力和实际的推动力。从民初的教育重建到1922年新学制的制定，教育决策过程不仅是开放的，而且是主要依靠知识分子教育家集团进行的，各项议案经有关教育会议讨论、修改后，交由政府颁行。这些制度较多地体现了“民治”和教育民主的理念。当然，许多地方评议会、董事会制度并未能真正实行；大学院和大学区制改革的昙花一现，则显示民主化是一个缓慢艰难的过程。

知识分子教育家成为一个现实的现代化动力集团，成为举办、传播、推进新教育的主体。民国时期教育家的“谱系”大致可分为两类。一类是旧学出身、有科举功名的士人，如蔡元培、黄炎培、梁淑溟、唐文治、蒋梦麟等，其中有些人又有留学的经历。另一类是留学生群体，民国之后，留学生群体的作用日渐彰显。对现代教育产生重大影响的陶行知、晏阳初、陈鹤琴等，均为留美学生。

在新教育的现实发展中，形成多元化教育格局。1932年和1933年，国民政府颁布的《小学法》、《小学规程》及《小学课程标准》，小学分为市立、县立、区立、坊立、乡镇立、联立、私立等类型。种类包括修业年限为6年的完全小学、修业年限为4年的初级小学、三年制的简易小学和一年制的短期小学。大学分为国立、省立、市立、私立四种。此外，还有规模很大的教会教育，成为新教育的一个重要组成部分。由于教会教育的广泛影响、社会对出洋留学的推崇，民国政府对教会教育的态度十分宽容。据统计，出席第一次国民党会议的600名代表中，基督徒占十分之一。[6]据另一个统计，20年代初，外国人办理的学校学生数约占全国学生总数的30%，其中初等学校为4%，中等学校为11%，高等学校达80%.[7]至1925年时，教会大学的学生人数为3500人，约占当时中国大学生总数的17%.[8]1922年后，声势浩大的“收回教育主权运动”和“教育独立运动”，致使北京政府规范外国人办学管理，以及教会教育“中国化”的变革。

4、新教育的推进

晚清在口岸城市由外国教会举办的女子学校，为中国近代女子教育之始。1907年颁布《女子小学堂章程》及《女子师范学堂章程》，女子教育开始取得合法地位。1919年初，教育部颁令，允许高等小学和部分中学男女同校，女性进入学校接受教育逐渐增多。1920年2月，北京大学冲破女禁，录取9名女生入学旁听，开创中国大学男女同校首例。同年，南京高等师范学校也在陶行知倡议下招收女生。此后，所有大学都开始招收女生。

义务教育的概念，最早见于政府法令的，是1904年《奏定学堂章程》中的《学务纲要》：“蒙养院、初等小学堂，意在使全国之民，无论贫富贵贱，皆能淑性知礼，化为善良”，“初等小学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育。东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育。盖深知立国之本，全在于此”[9].学部成立后，1909年拟定的分年度的工作计划，预定在宣统七年（1916年）“颁布强迫教育章程”，宣统八年（1917年）“试行强迫教育章程。行各省学司、所有厅、州、县中、小学堂兼学官话。”[10]但两年以后，清政府就灭亡了。

1935年，经行政院批准颁行《实行义务教育暂行办法大纲》，决定分三期，用十年时间实现四年制义务教育。为此，大量增设短期小学和三年制的简易小学，学生数增长很快。1929年，全国初等教育各类学校数21.2万所，学生数888.2万人；到1936年，学校数增至32.0万所，学生数则为1836.5万人，分别递增了50%和106%.[11]从1928年至1930年，中学数由954所增至1874所，学生数则由18.9万人增至39.7万人。到1936年，中学数达1956所，学生数为48.3万人。[12]

在二三十年代特定的政治格局中，国民教育成效较著的，一是在阎锡山控制的山西（见第二章），一是在桂系军阀控制的广西。

20年代的山西省成为社会稳定、教育发达的“模范省”。民国之后，阎锡山执掌山西军政大权，1917年起任山西省长。他对于发展教育的重要性有很高的认识，采取“激进主义政策”推进义务教育，使得山西教育后来居上。阎锡山在从事的村政建设，整顿乡村秩序的过程中，将推行义务教育作为开启民智、改良风气的重要手段。从1918年起，山西教育便在全国居于领先地位，超过了清末教育最为发达的江苏省。

30年代，广西以李宗仁、白崇禧、黄旭初为代表的新桂系军阀提出“建设广西，复兴中国”的口号，在教育家雷沛鸿的领导下，推行以救亡、救贫、救愚为旨的国民教育。从1936年起，发布《广西各县实施强迫教育办法》，全省出现设校办学高潮，取得显著成效，取得“模范省”的美名。

但对新教育的批评一直存在，最集中的批评是指它的“城市化”和“食洋不化”。新式学校教育比旧式教育更为昂贵，增加了普及教育的困难；其带来的利益主要体现在城市，而与中国农村社会的现实较脱离，致使城乡之间的教育差距进一步扩大。同时，根深蒂固的旧传统，使得学校内在的教育价值、教育精神尚未更新，成为“假教育”、“无用的教育”。陶行知明确将自己的使命归纳为“反洋化教育”、“反传统教育”，反对以城市为中心、死读书、读死书、培养小姐、少爷、书呆子的教育。

5、党化教育

对后世影响深远的另一个教育变化，是1927年之后，国民党实行的“党化教育”。

1927年5月，蒋介石提出“党化教育”的思想，提出“以党治国”，“以党义治国”。1927年7月，南京国民政府教育行政委员会制定《学校实施党化教育办法草案》。1928年5月，决议废止“党化教育”，代之以“三民主义教育”。在各级学校进行三民主义教育，小学设置三民主义、党童子军课程，中学开设党义、军事训练科目（1932年后，“党义”改为“公民”或“公民训练”），高等学校也将“三民主义”或“党义”作为必修课程。

1928年，教育部公布《教科图书审查规程》、《审查教科图书共同标准》，规定教材内容必须“适合党义，适合国情，适合时代性”，强调“以三民主义为教科书的中心思想”，“以管、教、养、卫的真义为教科书的一贯系统”，在三四十年代建立起严格的教科书审定制度。同时，在各级学校实行训育制度，建立训导制度。30年代初，制定《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》、《三民主义教育实施原则》等一系列文件，规定中小学校长和训育主任需由国民党党员充任。1930年国民党中央公布的《学生团体组织原则》和《学生自治会组织大纲》，规定学生团体“以在学校以内组织为限”，“以不侵犯学校行政为限”，成立学生团体“必须呈请当地高级党部批准”，从而将学生社团置于国民党管辖之下。伴随国共两党斗争，在抗日战争时期这种反民主的控制尤为强烈。这种中国长期专制统治的遗留，成为现代教育制度发育中的负面因子。

二、新中国前30年的教育制度和教育政策

中华人民共和国的历史被1966年开始的“文化大革命”一分为三，即文革前的十七年、文革十年、文革结束后改革开放时期。这三个时期的教育表面上看是激烈冲突、不断否定的历史。高扬的意识形态主题和政治目标经常遮蔽、冲击着中国社会现代化的基本努力。然而，它所面临的问题在发展中国家是具有共性的：优先培养工业化所需要的专家，还是首先满足大多数人基本的教育需要？在一个贫穷落后的农业大国，应当如何迅速地普及和发展教育？对此，两种不同的价值、方针激烈冲突，集中体现在毛泽东在1958年和1966年之后发动的两场“教育革命”。

1、1949年前的“根据地教育”

在夺取政权的长期革命实践中，共产党人根据新的意识形态，构建了一种全新的教育理论，被称为“根据地教育”或“解放区教育”。30年代初，中共早期教育理论家杨贤江首次运用马克思主义理论分析教育，认为教育属于上层建筑，主张无产阶级必须夺回教育的领导权，让教育成为“被支配阶级”进行阶级斗争的工具。[13]

战争时期根据地的教育，基于对教育的政治功能和现实功利的特殊强调，教育方针始终是“干部教育第一”。抗战时期陕甘宁边区教育厅的指示，将干部教育放在第一重要位置，社会教育放在第二位，普通教育（国民教育）放在第三位。[14]

根据阶级斗争理论，“工农及其子女有享受教育的优先权”，从而摒弃了五四教育所具的全民性价值。瑞金时期规定实行工农阶级教育优先的政策，地富子弟虽可进入小学学习，但严格禁止厂主、地主、富农子弟升入初中。[15]，这一政策因建立抗日统一战线而放宽，但随着斗争形势的变化又被提出。40年代末土地改革时，在华北解放区不少大学、中小学出现查阶级、查工作、查斗志的“三查”、“挤封建”运动，组织“贫农会”、“贫农团”对出身地主、富农家庭的师生进行斗争，许多地、富出身的教师学生被“挤”出学校。在东北解放区也出现类似问题，后被纠正。由于教育的政治重要性，对教师也提出新的要求。瑞金时代强令关闭一切私塾、旧学，塾师不得继续从教。陕甘宁边区对教师的政治性的要求逐渐提高，强调知识分子应该长期改造思想，教师最后逐渐从“自由职业者”转变为“毛主席的教育战士”[16].

经过延安整风，肃清教育领域的“教条主义”、“主观主义”的影响，最终形成了“毛泽东主义旗帜下的新民主主义教育”。[17]其基本价值和基本特征，是高度强调教育的政治功能，强调政治、军事斗争的实际需要，将教育主要作为革命斗争的工具；强调教育的实用性，教育与生产劳动结合，比较忽略教育的正规化和知识传授的系统性；强调教育面向劳苦大大众，重视通过群众路线的方式普及、扩大教育；站在阶级论教育观的立场，将人的自由发展、兴趣、个性、天才等视为旧教育而否定，反对单纯重视儿童教育；持激进主义的态度对文化传统的进行改造和革命，等等。根据地教育的这些特性和有关的矛盾、冲突，延续到了新中国的教育发展之中。

2、新中国教育制度的重建

1949年月12月，中华人民共和国建立之初，召开第一次全国教育工作会议，提出当时教育改革的方针是“以老解放区教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育”。[18]明确指出了新中国教育的三个主要来源。这一方针在随后的实践中迅速发生了变化。新民主主义的教育方针不久就被社会主义的教育方针所取代，从而导致了对“旧教育”的全面否定；向苏联的学习借鉴则形成了“一边倒”的局面，按照苏联模式构建了新中国教育制度。

50年代初的教育重建，一个重要内容是接管、改造1949年之前遗留下的旧教育。对接受外国津贴、有教会背景的学校由国家接收改为公办或民办。1952年院系调整时，此类大学基本予以撤并，转为民办的学校全部改为公办。出于稳定社会的需要，对私立学校开始并末取消，而实行公私兼顾的原则。1952年6月，毛泽东批示：“如有可能，应全部接管私立中小学，”[19]教育部遂决定将全国私立中小学全部由政府接办，改为公立。当时，全国共有私立中等学校1412所，教职工3.4万人，学生53.3万人，占全国中学生总数26%强；私立小学8925所，教职工5.5万人，学生160余万，占全国小学生总数的3%.此外，是处理民间教育团体。1949年之前创办的绝大多数教育社团均被取消和停办，民间办学、民间教育的空间由此不复存在。

50年代初，采取“一边倒”、“以俄为师”的方针，模仿苏联教育重建新中国教育制度。从教育理论到学制、学校教育、教学过程、教材、方法等各方面对“苏联经验”系统地全盘移植。

新中国向苏联学习最重要的成果，是按照苏联模式重建高等教育制度。为了适应工业化需要，加速培养专门人才，从1952年开始，高等学校进行大规模的院系调整。调整的方针是“以培养工业建设人才和师资为重点，发展专门学院，整顿和加强综合性大学”。[20]按照苏联高教模式，取消原有系科众多的综合性大学，改为文理科或多科性理工科大学；以建设单科性专门学院为重点，将经济建设迫切需要的系科专业，分别集中或独立，建立新的专门学院；取消大学中的学院建制，改为校系两级管理，普遍设立专业，按专业培养人才。工科由此成为高等教育中发展最快、比重最大的类别。与计划经济体制相适应，建立起了高度集中统一的高等教育管理体制。其基本特点是教育计划与国民经济计划紧密相连，国家对高校实行高度集中统一的计划管理。1953年政务院《关于修订高等学校领导关系的决定》规定：高等教育部对高等学校的教学工作实行统一集中领导。高等教育部颁发的有关全国高等学校的建设计划、财务计划、财务制度、人事制度、教学计划、教学大纲、生产实习规程以及其它重要法规、指示或命令，全国高等学校均应执行。全国高等学校各类专业实行统一教学计划、教学大纲和统编教材。自1952年起，建立了全国高校统一招生考试制度，并形成高等学校毕业生统一分配工作制度。由此，高等学校的办学自主权基本不复存在。

毛泽东对高度集权、科层化、正规化的苏式管理一直心存疑虑，担心专家路线会导致削弱党的领导，并对教育逐渐疏离农村的城市化、正规化发展不满。大致从1956年左右起，毛泽东开始探索走自己的道路。

1958年9月发布的《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，系统地体现了毛泽东的教育主张。《指示》提出“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合；为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导”，强烈地批判“为教育而教育”、“党委不懂教育”、“教育只能由专家领导”、“外行不能领导内行”，认为“党的教育工作方针同资产阶级教育工作方针之间的斗争，按其性质来说，是社会主义道路和资本主义道路两条道路之间的斗争。”另一方面，《指示》提出了一个与苏联模式不同的发展中国教育的方案，实行全民全党办学，调动中央和地方两个积极性，下放教育权力，贯彻党委领导下的群众路线，主张办学形式的多样化，在全日制学校之外，大力发展半工半读学校和各种形式的业余学校。

1958年的教育革命是新中国教育史上一个重要的转折点。毛泽东在视察天津大学时说：“高等学校应抓住三个东西，一是党委领导；二是群众路线；三是把教育和生产劳动起来。”[21]这在一定程度上突出了毛泽东教育主张的三个重要方面。他对苏联模式的批判和消解，是通过教育的不断政治化，用凌驾于学术之上的政治批判压制“专业化”和崇尚专家的路线；同时，用战争年代习用的群众路线、群众运动方式冲击他所反感的正规化、制度化建设。

3、教育为无产阶级政治服务

在和平建设的时期，如何处理政治与教育、学术的关系，也即党与知识分子的关系，仍然是一个严重的问题，其背后是革命化与知识化的冲突。在新中国前三十年，政治始终凌驾于教育和学术之上，学校成为阶级斗争的主要阵地。

（1）党领导教育的制度

党领导教育的制度，包括高等学校的领导体制、政治理论课和政治工作制度、知识分子政策等等。1949年之前，根据地和解放区的院校均实行校（院）长负责制。1956年，高等学校领导体制发生了重大变化，改为实行党委领导下的校长负责制。[22]1958年的《指示》明确规定“中央人民政府各部门所属的学校，在政治上应当受当地党委的领导。在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”[23]1961年9月，中共中央批准试行的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即“高校六十条”），变更了大学的领导体制，规定“学校中的领导权力集中在校党委会，实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，意在加强一些校长的权威。到文革期间，各单位均改为实行“党的一元化领导”。

另一个重要方面是建立学校的政治工作制度。1952年，在高等学校试行政治工作制度，设立政治辅导处。1956年之后，大学普遍形成了在党委统一领导下，包括共青团、人事、保卫部门、教师工会等组织，以政治理论课教师、党团干部、政治辅导员、政治协理员等为主的专职政工队伍和思想政治工作制度。1964年，学习解放军“突出政治”、“政治挂帅”的经验，中共中央决定高教部、高等学校采用部队政治工作体制，中共高等教育部党组改为党委制，并在高等教育部和高教部直属院校设立政治部。此后，许多大学建立政治部。中央决定大力充实高校政工干部，要求按平均为每一百学生至少一人的编制配备。文革期间，政治部改为政工组；1968年之后向全国各级学校派驻军宣队、工宣队，建立了由军人、工人和贫下中农管理学校的制度。从1967年起，全国小学取消少先队，建立“红小兵”组织；红卫兵组织则取代共青团。共青团组织直至1978年后才重新恢复。

（2）贯彻“阶级路线”

从50年代初起，实行对知识分子“团结、利用、改造”的政策，在政治批判和思想改造之外，还形成一些具体的制度，对知识分子命运的改变至为深刻。如实行单位制度、平均主义的工资制度等，使知识分子成为依附于单位之“皮”上的软弱无力的“毛”。

对政治标准的片面强调，在学术和业务工作中对知识分子的排斥和限制，逐渐形成一种政策。1958年的《指示》，明确提出“评定学生成绩时，应当把学生的政治觉悟放在重要的地位，并且应当以学生的实际行动来衡量学生的政治觉悟的程度；”“在提拔师资的时候，要首先注意思想政治条件、学识水平和解决实际问题的能力，资历应当放在次要的地位。在鉴定学生的时候，要首先注意政治觉悟的程度，解决实际问题的能力，同时也注意课内学习的成绩。”[24]1960年国务院通过的《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》，明确“应该以政治条件、学识水平和业务能力为主要依据；同时，对资历和教龄也必须加以照顾”。[25]

对许多知识分子及其子女，对他们的另一重限制来自家庭出身和政治经历。60年代初，这套歧视性的政策逐渐制度化，称为“党的阶级路线”。所谓的“阶级路线”，是指在入学、出国、晋升技术职务、毕业分配、工作使用等许多方面，根据家庭出身、政治面目予以不同对待，优先选拔、使用所谓“根正苗红”、政治上可靠的出身于工、农、革命干部家庭的子女；同时，限制剥削阶级子弟、非劳动人民子弟接受高等教育和向上流动。于是，一个人的阶级成分或家庭出身，作为“政治标准”的组成部分，成为影响命运的重要因素。

60年代初，在高校招生工作中贯彻阶级路线成为明确政策。1962年教育部关于高等学校招生的《规定》，提出对考生进行政治审查，“有家庭和社会关系问题的，主要看本人；有历史问题的，主要看今天的表现；有问题要看大小。”[26]1963年关于高校招生的《规定》，要求正确掌握新生的政治审查标准，“对于思想发反动而屡教不改的学生一律不得录取”，对在中学担任社会工作政治上表现好的优秀学生，如考试成绩达到录取标准，应适当照顾录取[27].1965年的高校招生办法，提出“在每一分数段里，首先要挑选政治条件好的学生。对政治思想好的应届高中毕业生中的工农和烈士子女及学生干部……在他们的考试成绩与其他考生相近时，优先录取。”[28]随着贯彻阶级路线，高等学校招收的新生，工农家庭出身和本人是工农成分的比例不断上升，1953年为27.9%，1958年上升为55.28%，1965年上升为71.2%.[29]

通过贯彻阶级路线，使干部子弟这一阶层的特殊利益以新的形式得以存在；而非无产阶级家庭子女遭到明显的不公正待遇，许多人因此而失去学习机会。家庭出身逐渐成为一种社会身份。1966年文革爆发之后，以干部子弟为主的“红卫兵”直接以封建“血统论”作为自己的组织理论，与“阶级路线”是一脉相承的。70年代高校免试招收“工农兵学员”的制度，由于强调政治表现，家庭出身不好的人难以被推荐上学。据1971年5月，对清华大学、北京大学等7所大学当年招收的8966名工农兵学员的统计，出身工人、贫下中农、革命干部和其他劳动人民家庭的占99.80%，出身剥削阶级家庭的占0.2%；其中党员占46.2%，团员38.1%，非党员15.7%.[30]免试推荐的办法，在实践中完全失去了公平和公正性，上大学逐渐成为后门和关系的竞争，以及各种黑暗交易的结果。1977年之后，随着新的政治路线的确立，具有浓重封建意味的“阶级路线”政策被摈弃。

（3）“接班人”教育

60年代初，培养无产阶级革命事业接班人成为学校教育的重要目标。除了反修防修、防止和平演变的政治教育外，参加体力劳动被视为是培养接班人的重大措施，并被逐渐制度化。1958年的《指示》要求“在一切学校中，必须把生产劳动列为正式课程”，普遍开展勤工俭学活动。1961年颁发的《高教六十条》对教师、学生参加生产劳动作出具体规定，“主要是参加校内外的工农业生产和其它体力劳动”。1964年8月，中共中央、国务院转发《高等学校毕业生劳动实习试行条例》，规定凡属高等学校毕业生和回国留学生，在分配工作后，都应该参加为期一年的劳动实习。1964年10月召开的高校理工科教学工作会议，提出的教改措施包括：把阶级斗争锻炼作为一门主课，将参加“四清”和军训正式列入教学计划；五年中，学生应有一二次比较集中的时间（约20周左右）参加工农业劳动。

60年代初，并且进行了从大学毕业生中定向选拔、培养接班人的尝试。1963年高校毕业分配中，在部分重点学校的理、工、农、医各科和浙江大学，对少数特别优秀的毕业生采取提前选拔、单独分配，予以重点培养。1964年，高等教育部发出通知，每年从应届大学毕业生中选拔60名工农家庭出身、政治思想好、历史清楚、学习成绩优良、身体健康而有培养前途的优秀党员，进行重点培养提高。先集中到高级党校进行短期训练，再由思想好、作风好、能力强的老干部带领，分配到基层工作和锻炼。[31]两年共选拔了96名“特别优秀的毕业生”。这一政策只实行了两年，1965年停止试行。

4、精英主义与大众主义的冲突

以大量培养各类专门人才，迅速实现国家的工业化为目标，新中国在50年代初期进入了制度化、正规化建设的新阶段。这与进城之初面向工农大众和以普及为主的教育方针是相冲突的。涉及教育的重心在高教还是基础教育、城市还是农村，中央集权还是地方分权，实行尖子教育还是大众教育，重点学校制度，等等。

作为学习苏联的成果，1951年10月政务院颁布新学制，为新中国唯一正式颁布的学制。1951年学制最重要的变动，一是小学实行五年一贯制，不再分初、高两级，认为原先小学六年学制并分为初高两级，“使广大劳动人民子弟难以享受完全的初等教育”。另外，破天荒地将工农速成学校、业余学校、识字学校、各类政治学校和政治训练班等正式纳入学校系统，从而形成工农速成教育、成人业余教育和正规教育三足鼎立的格局，延续了解放区的教育方针和教育价值。由于在全国实行小学五年一贯制完全不具备相应的条件，一年后即停止推行，仍沿用小学6年、分初高两级。1955年，工农速成中学停止招生。教育部、高教部通知今后不再举办工农速成中学。[32]随着向苏联学习，教育的正规化建设和对教育质量的重视，使得在平等与效率的天平上，重心逐渐移向了后者。

（1）高教管理权的分合、收放

不同时期，教育政策和重心在高等教育还是基础教育，以中央为主，还是地方为主，面向城市还是面向农村的变化，导致中央教育部与高等教育部几度分合，教育管理权几次收放。

1952年11月，在院系调整的高潮，中央人民政府决定设高等教育部，这是高教部与教育部第一次分设。1958年，在强调中央和地方两个积极性、下放教育权力、多种形式办学的新的指导思想下，高等教育部与教育部合并。4月，中共中央发出《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，改变以条条为主的管理体制，下放教育事业管理权力，中小学、职业中学、中专等交由省、市、自治区管理。并且下放高等学校和中专学校的管理权，原中央部委领导的229所高校中的187所和大部分中专下放归地方管理。在“大跃进”结束之后，作为整顿秩序的一部分，1963年中央将下放的高等学校管理权重新回收，决定对高校实行“中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度”。同时，高等教育部和教育部再次分设。周恩来指出，教育部工作不能“大大、小小”，即重视大学，轻视普通教育。合并的原因是两部合一，必然要挤了普教，所以还是要分开。1966年7月，两部又重新合为教育部。

文革期间，新的教育路线一反以培养专家的高等教育为重的方针，重视农村教育、基础教育的方针重新占据主导地位。它伴随着又一轮全面下放教育管理权。基础教育的管理权下放到了最基层。中小学下放至农村的公社或大队一级，城市的中小学则下放到区或街道，许多城镇的中小学则由工厂接办。1969年10月，中共中央发出《关于高等学校下放问题的通知》，对高校管理实行以“块块为主”（地方为主），绝大多数院校由地方领导，比1958年曾实行过的更为彻底。同时进行大规模的院校调整，原则是工科院校一般予以保留；农科、医科、师范院校多数予以保留，少数改为中专或合并；综合性大学一般先保留下来；政法、财经、民族院校拟多撤销一些[33].文革期间，通过撤消、合并、搬迁、分散等方法共减少了106所高等学校。文革结束后，恢复60年代初的管理体制，高等教育和基础教育的管理权重新回归中央。

（2）两种学校制度

在学校制度上，出现了两种不同的思路和实践。体现工业化、正规化、制度化的精英主义教育价值，教育的重心在高等教育和城市，通过实行中小学重点学校制度，实行面向少数人的“尖子教育”，将基础教育纳入升学教育的轨道。体现大众教育的价值，则重在普及基础教育，尤其是通过多种形式办学发展农村教育。

1953年，教育部建立重点中学制度，是来自毛泽东的指示。首批确定194所重点中学，占全国中学的4.4%.重点中学的主要功能是为高等学校输送合格新生，以与高等教育的需要配套。在60年代初教育调整、整顿的过程中，又一次强调重点学校建设，要求各地选定一批重点中小学，与高一级学校形成“小宝塔”，并集中精力先办好一批“拔尖”学校。1963年，全国27个省、市、自治区确定的重点中学共487所，占公办中学的3.1%.[34]这一政策有违教育公平的价值，在现实中表现出很大的负面作用。由于重点学校绝大多数设在城市、城镇，从而更为有利于城镇学生的升学。据1963年对北京、吉林、江西等9省、市、自治区共135所重点学校的布局，城市有84所，占62%；县镇43所，占32%；农村8所，占6%；有7个省、自治区没有选定农村中学。[35]对重点学校在经费、师资、设备等各方面实行优惠，人为地加剧了基础教育阶段的学校差距，追求升学率的竞争恶化了整个基础教育的氛围，影响了学生的身心健康。它成为酿成80、90年代严重的“应试教育”的制度原因。

毛泽东同时主张采取多种形式、多种渠道大办教育，包括发展民办教育、半工半读、半农半读、农业中学、简易小学等各类学校，加速普及和发展教育。1958年之后，在农村大力推广农业中学和耕读小学。在农村和牧区，大量发展办学形式灵活多样的简易小学、工读小学、耕读小学，到1965年，全国已有半工半读、半耕半读的小学84.9万所，在校生占全国小学在校生的21.7%.[36]与此同时，刘少奇提倡的“两种劳动制度和教育制度”的试验也在很大范围内进行，在全日制学校之外，发展半工半读、部分时间学习的学校。1964年，教育部提出进一步贯彻“两条腿走路”的方针，逐步实行两种教育制度，城市一般不再发展全日制普通中学。

文革期间，上述两个方向的改革均被否定。重点学校制度被认为是面向少数特权阶层、培养精神贵族的教育制度而取消。城市的半工半读教育也被否定、取消，认为是刘少奇提倡的“资产阶级双轨制”，限制了劳动人民子弟接受更高一级教育的权利。农村的耕读小学、农业中学等很有希望的实践，由于不断加码的政治化要求、对生产劳动不恰当的强调，使之迷失了发展方向；对它的另一重责难则来自“教育质量差”这样的精英主义评价，它们最终在文革中被取消。因而，文革时期取消了各种职业技术性质的教育而单纯发展普通教育，从而使70年代我国农村普通高中的发展达到极高的水平。

1969年之后，全国普遍实行小学5年、中学4年的新学制，从而使中小学教育由原先的12年减为9年。在1970年大学恢复招生后，本科学习年限改为3年，少数学校为4年。因而，文革时期实行的是小学五年、中学四年、大学三年的“5-4-3”学制。中小学废止了升学考试，普遍实行就近入学。在教学过程中也基本取消了考试、考核，并且废除了留级制度。但毛泽东的教育理想，既不是“双轨制”也不是单一的普通高中，而是一种新型教育。1958年的《指示》中即提出“今后的方向，是学校办工厂和农场，工厂和农业合作社办学校。”江西兴办的“共产主义劳动大学”受到毛泽东的高度赞扬。在文革中，这一模式发展为“七二一大学”、“五七道路”，是一种取消社会分工、亦工亦农、亦文亦武、村社式和半军事化的教育乌托邦。

（3）大跃进和运动式发展

与经济上的赶超战略相一致，1958年之后，依靠高指标、政治动员和群众运动的方式发展教育渐成为主流，中国教育数次经历这种由于体制性原因和“运动式”发展方式造成的震荡。

1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，提出全国在三五年内基本扫除文盲、普及小学教育、农村社社有中学、大多数儿童能入托儿所和幼儿园的高目标。从1956年起，教育发展进入“跃进”状态，高等学校的招生猛增一倍，达18.5万人。此后，经1959年的庐山会议和反对“右倾机会主义”，全国普通高等学校规模由1957年的227所、在校生44.1万人，猛增至1960年的1289所、在校生96.2万人。普通中学的规模，从1956年的中学数6715所、中学生总数516万，增至1958年的28931所、中学生总数852万。小学生总数从1957年的6428.3万人，增加为1960年的9379.1万人。在60年代初的调整、整顿中，教育规模大幅度削减，学校大量精简教工和学生。1962年，高校招生回落到1955年的水平。1961年至1963年，高等学校学生减少22%，高中学生减少16%，全日制初中学生减少18%.[37]

文革期间，又一次提出了普及教育的高指标。1971年，《全国教育工作会议记要》提出争取在第四个五年计划期间，在农村普及小学五年教育，有条件的地区普及七年教育。1974年，提出大力普及农村小学五年教育、农村有条件的地区普及七年教育、逐步在大中城市普及十年教育。不少地方提出“小学不出村，初中不出队，高中不出社”的口号，与1958年“大跃进”时的目标很相似。

因而，70年代初在高等教育一蹶不振之时，中小学教育却得到了大发展。从统计数字看，1976年全国小学生数比1965年增加了29.1%；普通中学的发展更为迅速，1976年中学学生总数达5836.58万人，比1965年增加6.25倍，其中高中生1483.64万人，增加了11.3倍；初中生4352.94万人，增加5.4倍。教育重心下降，面向农村的发展是实质性的：初中生中农村学生的比例，从1965年的33.7%提高为1976年的75.2%；高中生中农村学生的比例，从1965年的9.0%，提高为1976年的62.3%，[38]是十分惊人的。作为一个比较，它大致与1997年的水平相近（初中生中农村的比例83.01%，高中生为62.96%）。

文革期间中小学教育的发展无疑是以降低质量为代价的；但是，如果不是以“升学教育”的标准去评价，那么应当承认，这种低重心、实用型的教育毕竟在更大程度上满足了农村学生基本的学习需求，正如当时农村实行的合作医疗制度一样，它固然是低水平的，但切合实用，首先解决了“有无”的问题。文革结束后，伴随对文革政治上的全面否定，教育的重心重新回到城市、重点学校和高等教育。各地大规模调整学校布局，压缩普通高中，大力发展中等职业教育。与普通中学最多的1977年比，1981年全国普通高中学生减少1085.03万人，减幅60.3%，初中生减少835.32万人，减幅16.8%，同时，大力发展职业技术教育。这种缩减和调整一直持续到80年代中期。在这一过程中，农村学生的教育机会受到最大的伤害。1985年与1977年相比，农村小学毕业生的初中升学率下降了25个百分点，从90.8%降为65.0%，而同期城市学生的初中升学率仅下降了3个百分点。

在中国这样经济、文化落后、农民占大多数的发展中国家，教育发展的重心究竟应当是在城市还是农村，是高等教育还是基础教育？教育究竟应当首先满足大多数人的基本需求，提高国民的基本素质，还是培养少数专家？教育究竟应当采取严格竞争淘汰、旨在选拔少数“尖子”的“升学教育”，还是能够适合大多数人的实际需要、改善生活质量的“生活教育”？这一教育发展的矛盾和冲突从清末新教育发展之初即已存在，一直继续至今。因而，文革时期有别于1949年之后大多数时期的另一种教育实践，在文化价值和发展模式的选择上，具有特殊的认识意义，不是贴政治标签的简单方式可以应对的。

三、80年代以来教育政策的演变

1976年之后，国家确定了以经济建设为中心的新的发展路线。1983年，邓小平题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，提出了教育现代化的任务，随后提出了新的教育方针“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”随着恢复高考制度、恢复重点学校制度、重新颁发60年代初制定的学校管理条例，等等，教育的恢复和重建基本上是重新回到50年代。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》启动了教育领域具有实质性的变革。近20年来教育制度、教育政策的变化，可以从政治文化的演变，从计划体制到市场体制的转变，教育市场化、产业化的发展，体制外教育的发展，教育自身价值、品质的变化等几个主要维度去考察。

1、校长负责制：受挫的政治体制改革

现代教育的重要价值，在政治与学术的关系上，是恰当地划分政治权力、行政权力和学术，建立学术本位的价值和学术内行的管理。这意味着改变教育的意识形态化、行政化、官本位的价值，恢复教育的公共性、全民性，以及在社会生活中的主体性。80年代中期在高等学校实行的扩大高等学校的办学自主权、实行校长负责制试点，启动了这一变革。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出高校领导体制改革的目标模式：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”[39]从1984年起，北京师范大学等15所院校即已开始进行校长负责制试点。至1989年初，全国已有100多所高等学校实行了校长负责制。深圳大学在制度创新、体制改革方面积极探索，提供了有益的经验：学校实行“校长治校，党委治党，教授治学”的领导体制，要求“基层党务干部兼职化”，从党委书记到支部书记，均实行兼职，党委只设党办一个部门；党组织活动尽量不占用工作时间，不准影响日常工作。

1989年春夏之交的政治事件中断了社会变革的进程。1989年7月，国家教委指示，“不再扩大校长负责制的试点范围。”[40]此后，这一改革名存实亡。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》，用立法的方式规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，宣告高校校长负责制实验的终结。

90年代初，采取对大学生实行军训、减少高校招生、调整留学生派遣方针、开展反和平演变教育等收缩政策。北京大学、复旦大学1990级新生到军队院校军训一年。1989年，普通高校研究生招生比上年减少10.8%，本专科招生减少19.4%.，[41]且文科研究生不从应届生中招收，工、农、医科研究生从应届生中招收的比例不超过40%.从1989年至1991年，研究生和本专科招生数连续三年低于1988年。

90年代中期之后，伴随社会生活的世俗化，强硬的政治控制逐渐软化。但由于政治体制改革停滞，导致社会生活中官本位的弥漫和回潮，由于主要的资源和管理权仍控制在主管部门，教育管理、学术评价中行政化、长官意志的弊病愈演愈烈。2000年，国务院批准北京大学、清华大学等10余所大学升格为副部级，是一个标志性事件。在80年代的改革中，为了淡化高校的行政色彩，将所有高校一律定为局级。副部级大学的出现，伴随着下派党政干部出任高校领导的热潮。这同时呼应着大学领导应当成为“教育家、政治家”这样的要求，从而在整体上改变了80年代由学术权威出任大学校长的选择。各地也纷纷向高校派出党政干部，很大程度上满足的是安置干部、提职提级的需要。

90年代以来，打破部门办学体制，多数部委高校下放地方。但在高校成为“面向市场自主办学的法人实体”、扩大学校的办学自主权方面并无实质性改变，高校的“自主性”并未增加。教育部直属的高校增加至71所后，一些高校设立驻京办事处以降低管理成本。下放到地方的高等学校只是更换了一个行政主管。2002年教育部准予5所大学可自行设立本科专业，2003年准予几十所高校有5%比例的自主招生权，可视为扩大高校自主权方面的小小进展。

作为学校行为，2000年东北师大在学院一级实行教授会决策基础上的院长负责制改革。北京大学2003年人事改革的方案，提出在各院系建立“教授会”，赋予教授会“对聘任教师和教师职务晋升进行民主评议”的功能。此外，围绕武汉大学领导班子的调整，新任党委书记顾海良提出“党委领导，校长负责，教授治教”的思路，[42]高校领导体制和党政关系问题被重新提出。

2、下放教育管理权

在中央-地方关系的层面上，是国家集权还是地方分权，几十年来，教育管理权几收几放，不断反复。从80年代开始，与市场化进程相适应，国家教育管理权的下放和调整，90年代以来，以地方为主的新格局逐渐形成。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了基础教育“由地方负责、分级管理的原则”。《义务教育法》也确定了农村义务教育的责任以县、乡（镇）政府为主，农村基础教育的经费主要由县、乡两级政府筹措。基础教育的管理权限由此下放给地方。

90年代高等学校宏观管理体制的改革，按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针，下放、调整和合并高校。由于国务院机构改革，拆了中央部门的“庙”，从而成为对中央部门办学体制的真正革除。1998年，原机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个部门撤部改局，对其所属的211所学校进行了调整。1999年，对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属院校进行调整。2000年，又对铁道部等49个国务院部门（单位）所属院校进行了调整。调整后，全国共有普通高等学校1018所，其中由中央部门管理的为教育部直属的71所和其他中央部门管理的50所，其余均以地方政府为主管理。至此，绝大多数中央部门不再办学，高校管理权的下放成为真正的现实。

在其它方面，也有一些扩大地方管理权的作为，如下放高等职业教育的审批权；90年代以后，上海、广东等地高考实行单独命题；在新一轮的课程改革计划中，增设了地方性课程和校本课程的内容，等等。

3、农村教育：从“分级办学”到“以县为主”

1986年，基础教育管理权下放地方之后，出现义务教育责权层层下放的局面，在县级实行“县、乡、村分级办学，县、乡两级管理”的制度，很多地方的实际为“县办高中，乡办初中，村办小学”，形成事实上以乡为主举办义务教育的体制。

90年代以后，以实现2000年实现“两基”（基本实现九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）为目标，农村开展大规模“普九”。义务教育经费除政府财政拨款，辅以征收的教育税费、学杂费、社会捐助、集资等多渠道筹资，号称“人民教育人民办”。然而，正如研究表明的，这基本上是农民用自己的钱举办“义务教育”。据国务院发展研究中心对湖北、河南和江西3个中等水平的农业县的调查显示，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占全县教育经费的40%左右；加上主要来自农民交纳的税费的乡级财政预算内教育拨款，两者占到了全县教育经费的80~90%.[43]自1992年起，全国出现大面积拖欠农村中小学教师工资的严重情况，是新中国成立以来从未有过的。1994年实行分税制后，乡镇财力更为薄弱，拖欠教师工资问题日趋严重。

2001年5月，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》改变这一实行了15年的管理体制，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，将基础教育管理权限上升至县级，以保障农村基础教育的基本需要，尤其是教师工资的发放。在这方面确有实效。但这一变革完整的说应当是两句话：教育投资“以政府为主”，教育管理“以县为主”。前者更为重要、更具实质性，却少有作为。国家虽然增加了一些教育专项和转移支付，以及在农村实行“一费制”，但由于取消了教育费附加之后，农村教育的经费来源没有落实，对于许多县、乡财政乏力的地区，实行税费改革后急剧恶化，基础教育经费成为无源之水。显然，重要的是各级政府真正承当起应尽的义务。建立义务教育的成本核算和中央、省、地、县政府分级承担的制度，建立公共教育财政制度，在农村实行全部免费的义务教育，以及修改《义务教育法》，制定《义务教育经费投入法》之类的建议和提案均已出现。

4、基础教育：重点学校制度和均衡化方针

80年代以来一个重大的教育事态，是“应试教育”的全面复活和强化。其文化方面的原因可以追溯到科举教育传统，以及伴随对文革的政治否定，80年代之后对传统教育的批判销匿；实行独生子女政策助长了社会文化中追求高学历、望子成龙的普遍心态，加剧了升学竞争。但教育政策失误和不当是一个相当重要的原因。其一是90年代上半期因政治原因控制高等教育发展的政策，造成高等教育供求关系的严重失衡。其二是基础教育价值、功能的严重扭曲和失衡。

80年代以来，随着重新恢复中小学重点学校制度，将义务教育纳入升学教育、精英教育的轨道，人为地制造少数精英学校和多数“差校”、“弱校”，从而加剧了义务教育阶段所不应具有的竞争性，并致使升学竞争层层下压，甚至形成在幼儿阶段的竞争，严重地腐蚀、恶化了基础教育的气氛，损害了几代人的身心和健康。严重的“择校热”使接受好的教育越来越昂贵，并逐渐成为一种特权。重点学校对一些特殊阶层子弟既无“择优录取”的标准，甚至也无需高额的“择校费”。据对某市重点中学初三某班50名学生的调查，家长为厅级干部4名，县处级干部9名，科级干部15名；教师、医生8名；个体户6名，其他8名。科级以上干部子弟28名，占56%.[44]这一切，都是与义务教育面向全体学生、以提高全民素质为主的宗旨是相悖的。

90年代中期，“素质教育”的概念逐渐从民间进入官方，逐渐成为国家的教育政策。1999颁发的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，使“素质教育”的理论得以定型。1997年，上海市首先改革重点学校制度，全市各区县全部实行小学毕业生就近免试对口入学，初高中脱钩，重点中学停止举办初中。高校招生采取与中学脱离的“社会化”方法。实行小学取消百分制、实行等级评分的试点。此后，广东、北京和各地采取类似改革。国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校，以缩小中小学之间实际存在的差距，并加强薄弱学校建设。

实行近50年的义务教育阶段的重点学校政策就此取消，是一个重大的转变。但由于学校之间客观存在的巨大差距，教育政策在资源配置上并未实现一视同仁，重点学校仍然得到各种制度性的优惠，并采取巩固和有利于自身利益的不良做法——如通过举办“奥校”选择好生源；严重的择校热并未降温，反而愈演愈烈，“电脑派位”等“就近入学”的政策仅为无权无钱的弱势群体所执行。重点学校制度事实上得到巩固的现实，不仅说明精英教育的的路线难以在短期内扭转；而且令人感到背后的“教育利益集团”在顽固地维护自身的特殊利益。

教育部从1995年开始推行的另一项政策——在全国评价验收1000所示范性普通高中——制造了高中阶段变相的“重点学校”，导致教育资源配置新的不公。随着上海市建造了10所每校造价为一亿元的“示范性”高中之后，在全国各地相继出现了造价2亿或更为昂贵的豪华中学。这类政策的另一动机是经济导向的，据称主要是为调动地方为教育投资。与高校扩招、高校收费等许多经济导向的政策一样，它固然吸引了一些资金，但由于缺乏对教育规律的认识、缺乏教育公平之类的基本价值，往往造成许多严重问题。

2002年，《人民教育》介绍山东寿光市推行基础教育均衡化的做法。教育部将均衡发展作为今后我国基础教育重要的发展方针。基础教育均衡化方针的提出，宣告实行半个世纪之久的精英路线将告结束，基础教育将重新回到以公平为主的价值基础上。

5、高等教育政策

中国教育发展的重心一直是高悬在上的，即重高等教育，轻基础教育。在世纪末“科教兴国”、“跨越式发展”的浪潮中，高等教育又得以突飞猛进的发展。高等教育政策的重大变动有三个主要方面：高校合并、调整，大学扩招和建设“世界一流大学”。

如前所述，90年代高等学校的新一轮“院校调整”，从管理体制而言是打破“条块分割”、“部门办学”的陈旧体制，提高教育效率。就大学自身的发展而言，是希望通过院校合并达到学科互补，恢复和加强大学的综合性，与50年代强调专业化、发展单科学院的方向正好相反。中国重新出现了具有文学院、理学院、工学院、农学院、医学院、法学院、商学院、教育学院等多学院的真正意义上的综合性大学。但这一轮调整是行政主导型的，缺乏民主决策、科学研究和学校的自主性，逐渐演成好大喜功的刮风之势，出现盲目求大之风和“拉郎配”，为此造成不同程度的资源浪费，损失了不少名校品牌（如协和医科大学、华西医科大学等等），从而损害了高等教育的丰富性。

1999年初，国务院决定高等学校大规模扩招，并提出“高等教育大众化”的目标，从而为长达十余年的关于高等教育该不该大力发展的讨论作出了官方结论。1998年，普通高校共招收本专科学生108.36万人，研究生7.25万人。从1999年起，连续三年大规模扩大招生，年增幅平均达30%左右，为历史所罕见。详见表1.

我国1990年的高校毛入学率为3.4%，1998年为9.8%，2000年约11%.由于扩招速度之快，原定在2010年达到的15%的指标，已提前于2002年达到，从而进入“高等教育大众化”的阶段。高等学校扩招拓宽了长期制约基础教育的高考“瓶颈”，2000年，全国高考平均录取率首次超过50%，达到55%左右，北京、上海的录取率则达到70%.高教的高速发展刺激了相对滞后、沉闷的高等教育，促进了适应学生需要和市场的变化。

然而，以拉动经济内需为追求，如此大幅度的扩招是缺乏科学性的。它不仅造成高等学校的紧运行、教学秩序的紊乱，并导致教育质量的下降和滑坡，受到各方的关注和质疑。此外，这一轮高校扩招在层次结构调整上并未着意。国外实现高等教育“大众化”以发展二三年制的社区学院、高等职业教育为主，我国则主要扩张四年制本科教育。这不仅更为昂贵，而且模糊了研究型大学的培养目标，恶化了办学环境，造成与民办高校争夺生源的后果。

在另一个维度上，基于以科技主义为价值的国家新一轮赶超战略，1998年开始进行“建设世界一流大学”的“985工程”。第一期工程对清华大学和北京大学两校三年各投资18亿元。此举大幅度提高了教师待遇，刺激了高校之间的竞争。重点建设的高校名单从2所增加到了十几所，还在继续增加。

对这一政策的合理性和有效性引致诸多批评。其一是加剧了三级教育之间资源配置的失衡，使教育经费更多地流向高等教育。2000年全国各类教育经费总计384.9亿元，高等教育支出98.3亿元，占25.5%；国家财政预算内教育经费总计208.6亿元，高等教育支出52.97亿元，占25.4%.[45]大多数国家的这一比例通常在18%以下，我国的这一比例经常在20%-22%左右，无论与国外还是与自己比，25%的水平都是极高的。二是“钦定”重点建设的高校，缺乏竞争和公平；以高校整体为建设对象而不是按学科，也不够科学。有专家建议对国家急需的研究项目公开悬赏，实行政府购买，而不是资助研究。三是对不进行实质性的体制改革、建立现代大学制度，能否实现“一流”目标的质疑。事实上，就政策行为而言，“985工程”如同中科院的“国家创新工程”，在很大程度上都是在现行体制下为本部门争取更多财政资源的一种“创意”和“策略”。

2003年，北京大学进行的教师职称评定和聘任制度改革，对应了要求改革大学制度的社会意愿，引起强烈社会反响。

6、民办教育政策

教育体制改革的另一个任务，是打破教育垄断，拓展体制外的教育空间，从而使教育成为全社会共同参与的事业，实现教育的多元化和多样化。

80年代以来，消失已久的民办和私立教育重新出现。1987年，《中华人民共和国宪法》确立了“社会力量办学”的合法地位。1992年邓小平“南巡讲话”后，民办教育获得发展，体制外的教育空间逐渐得以恢复。

然而，国家的民办教育政策一直是防守型的。1993年8月，国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，对民办教育提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的16字方针，重心实际在“引导”、“管理”。1997年8月，《社会力量办学条例》经过长期的修改讨论终于颁布。《条例》肯定“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”；强调坚持社会主义办学方向，坚持不以营利为目的，严格教育机构审批，实行办学许可证制度，“严格控制社会力量举办高等教育机构”等，其实际重心仍是在控制、管理。

因而，我国的民办教育虽然获得一定发展，但总体而言，仍然十分薄弱。至1998年底，全国民办小学在校生72.8万人，仅占小学生总数的0.52%；民办中学在校生76.9万人，占中学生总数的1.22%.远没有达到1949年的水平，也远远落后于世界各国。目前的1200多所民办高校，没有一所真正意义上的大学——多科性、综合性，能够授予本科或研究生学位的大学。相当多的民办大学其实只是高考辅导班和补习班。本科以上学历教育基本不对社会力量和海外开放，民办学校在招生、学生学历资格等许多方面不能享受“国民待遇”，难以与公立学校进行公平竞争。

民办教育之所以步履维艰，因为在理论上有一些难以突破的“禁区”。如对教育功能、教育主权的认识，以及对民办教育机构是否能够“营利”的认识。经长期讨论修改，2002年12月，九届人大常委会通过《中华人民共和国民办教育促进法》，在后一问题上有所突破，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”但正在制定中的《民办教育促进法实施条例》，在诸多规定上以限制、管理为主，引发了更多的忧虑，许多民办教育人士认为其有违《促进法》的立法精神，将会事实上成为束缚、伤害民办教育发展的利剑。

导致民办教育的发展环境恶化的另外一些政策，是公立中小学大量举办所谓“民办公助”、“公办民营”之类的“转制学校”，实为非公非民的“假民办”。一些公办高校则举办按照民营机制运行、降低录取分数、实行高收费的“二级学院”（即独立学院）。此类学校同时享受两种体制的好处，造成与民办学校极大的不公平竞争。2003年5月，教育部出台规范和发展高等学校“独立学院”的政策，确定了大力发展独立学院的政策，从而加剧了民办学校的生存危机。此类教育政策中暗含着一种“公办学校通吃”的思维，即通过“三管齐下”——公立高校扩大招生，大量举办独立学院，“收编”水平好的民办学校、将其纳入公办教育模式——大幅度地占据教育市场份额，形成公立学校独大、民办学校难以发展的局面。

另外一类民办学校——城市中的打工子弟学校的命运，突出反映了教育政策的盲点和价值偏差。在城市化的过程中，数量巨大的流动人口教育是在主管部门视野之外的。而以公立学校的办学标准“规范”打工子弟学校，使其沦为“非法”的“黑校”将其取缔的管理行为，不仅侵犯了儿童的受教育权利，其“贵族化”和“城市中心”的嘴脸也暴露无遗。2003年9月国务院召开的农村教育工作会议，对此做出了新的裁定：按流入地为主的原则解决流动人口子女的受教育问题。

7、教育市场化、产业化的发展

在建立市场经济体制的社会发展中，教育界关于教育产业化、市场化的讨论热烈。目前较具共识的认识，非义务教育阶段的高等教育可以引入市场机制改变传统的国家治理模式，其特征包括增加非国家的（市场、个人或家庭）对高等教育的投资，强化高等教育与工商业界和私营经济部门的联系，加强私立、民营高等教育机构扮演的角色，较多地采取市场管理原则，加强竞争性和提高教育效益，更积极地回应经济体系和市场的需求等。[46]

就国内的实际发展而言，市场化的表现主要为高校实行收费，教育经费的来源更为多样化；学校举办公司、企业等商业活动；学校通过“转制”来扩大教育资源，提高经济效益。在这一过程中，学校逐渐建立与政府、社会和学生新的关系，教育市场已经出现，教育服务、教育消费概念已经形成。与此同时，出现各种不规范寻租行为，学校的功能、属性、面貌发生很大的变异。

由于采取多种渠道筹集教育经费的政策，教育经费的构成已经多样化。来自社会团体和公民个人办学经费，社会捐、集资办学经费，学费、杂费和其它收入的非财政性教育经费收入，1996年占全国教育总经费的26.11%，2000年已占33.42%.[47]但其中有很大部分是来自义务教育、基础教育系统。例如，1996年农村集资办学的经费达111.72亿元，占当年社会捐、集资办学的总经费的59.3%，2000年这一比例下降为23.1%.各级学校学、杂费的收入，1996年占全国教育经费总收入的11.5%，2000年，这一比例上升为15.5%.[48]

在非义务教育阶段，从90年代后期始，高中和大学实行收费。从建国初期到80年代初，我国实行的是“免费上大学”加“人民助学金”的资助政策。大学学费由国家全包，学校并以奖学金、助学金的形式补贴大学生的学习和生活开支，并免费提供医疗和住宿。1983年，国务院通知“改革人民助学金”资助办法，设立“人民奖学金”，标志着变革的开始。1989年3月，国务院批准国家教委《关于高等学校毕业分配制度的报告》，报告中中首次提出“学生上学除特殊规定外，一般要交纳学杂费，……一般掌握在每年100元—300元为宜。”这个文件的出台，意味着人民助学金制度走到了历史的尽头。1994年9月，国家教委、国家计委联合发文批准了37所高校进行招生收费制度改革试点，实行“公费”和“自费”招生“并轨”。1997年全国高校实现并轨收费，形成缴费上大学的局面。高校是学费标准从1998年的1000余元快速攀升，2000年北京地区一般高校为每年4200元，重点院校为5000元；理工科专业一般高校4600元，重点院校为5500元；外语、医科类专业一般高校为5000元，重点院校为6000元，如果加上其余的各种费用和生活费，学生实际支出的费用要高得多。大约相当于一个城市职工一年的收入或两个农村劳动力一年的收入。由此，导致大学出现约占学生总数20%左右的“贫困生”阶层，每年都有家长因缴不起学费而自杀的悲剧发生。虽然国家有“奖、贷、勤、减、补”等五种方式帮助贫困生，但作为主体的国家助学贷款因种种原因难以大面积推进。

在举国经商的气氛中，为弥补教育经费的不足，90年代掀起大办校办企业的热潮，以1994年北京大学推倒南墙、破墙开店为标志。至2000年年底，全国近400所高校共有科技企业近2100家，高校科技企业资产总额577.41亿元，负债276.34亿元，净资产301.07亿元；全年实现销售收入368.12亿元，利润35.43亿元，上交税金18.79亿元，上交学校8.46亿元，[49]2000年北京大学科技产业产值120亿元人民币，居全国高校之首；清华大学的净利润3.00亿元，排在首位。越来越多的高校科技企业走上了上市融资的发展道路。截止到2001年年底，全国高校已有控股或参股的上市公司33家，其中在上海、深圳两地上市的公司29家，总市值约占深、沪两市市值总额的3％左右。

这一经济成就背后的事实是北大方正、清华同方那样的企业屈指可数，多数校办企业都是不赚钱的，高校深感风险巨大，无利可图。由于企业运作不规范，校企不分、产权不明晰，造成校企“小的亏了，大的跑了”的骑虎难下之势。尤其是企业文化与校园文化的冲突，营利创收成为大学实际的兴奋点和工作重心，商业化价值对大学精神的侵蚀和对教育行为的扭曲十分明显，影响高校正常的教学、科研秩序。2001年8月起，北京大学和清华大学进行校企改制试点，将区别情况规范不同类型的校办企业，明晰学校与企业的关系，学校占有企业的股份将越来越少，直至学校不再作为企业股东，而由独立的基金会来管理学校的财产，最终使校、企完全分离。

由于民办教育的发展和学校体制、收费和教学的多样化，家长和学生对教育的选择性开始出现。一个突出的例证，是近年来每年参加高考的学生中，约有10%~20%的考生放弃已被录取的机会，选择复读。

教育市场化的发展并非都是正面的。教育资源教短缺形成的巨大市场与陈旧落后的体制相接，出现了种种“寻租”活动，致使教育行为扭曲，教育腐败丛生，教育的社会形象和公信力严重下降。各种价值模糊、产权暧昧的“改制学校”，如“民办公助”、“国有民办”的学校，实行“一校两制”的“校中校”、“二级学院”等等，利用国有资源和名校品牌名大赚其钱。社会腐败风气对学校、教育的侵蚀日益明显，连年发生的高考舞弊案、学术剽窃案、“注水文凭”、逐渐制度化的权学交易和钱学交易、人为制造的“择校热”和巨额的“择校费”，以及严重的教育乱收费等等，使教育被视为“充满铜臭的商业活动”。2002年8月，国家计委公布上半年价格举报情况，教育乱收费在各类举报中居于首位，超过了对药品及医疗服务、房地产价格及物业管理等的举报。[50]在2001年沈阳市的行风评议，教育系统在被评议的30个重点部门中排名最末，舆论认为教育腐败已超过司法腐败而最为市民关注。[51]

四、总结和评价

围绕建立市场经济体制的改革、对外开放和实现社会现代化，80年代以来教育制度改革和教育政策的调整取得了一些进展；但总体而言，这一时期的教育是发展大于改革，教育在数量、规模上的发展令人瞩目；但在体制的更新和教育价值、教育品质的提升上乏善可陈。

1、政治与教育、学术的关系的变化。社会现代化是一个日益倚重知识权威的过程。对教育、学术而言，需要从阶级斗争、政治至上、官本位的党治文化，转为建立教育的主体地位和学术本位的管理，以及实现教育决策的科学化、民主化。由于政治体制改革的滞后，在制度层面的裹足不前，体制障碍成为影响中国教育和学术发展的严重因素。

2、新的教育方针，从为政治服务转为为经济建设服务，是一个有限的进步，其价值依然是国家功利主义的。但在教育体制由计划向市场的转变中，中央与地方的关系、政府与学校的关系、国家与社会力量的消长都在发生某种变化，教育地方化、多样化的局面开始出现，体制外的教育开始生长。

3、就教育决策而言，政府包揽过多、行政主导的弊病并未解决，国家教育资源配置的方式并未根本改变，教育管理、教育决策中行政化、长官意志主导的倾向严重（如高校合并、扩招）。在新的利益格局下，由于公民、其他利益集团缺乏民主参与、表达的渠道，形成“教育利益集团”为追求自身利益而损害公共政策的情况（如重点学校制度、保送生制度等）。另一方面，以争取经济利益为核心的教育决策，导致许多有违教育规律的行为（如标志性高中等）。

4、在发展主义、经济主义的发展背景下，教育目标以增长和效率为追求，在总量的增长中，出现价值的失衡和扭曲，突出表现为农村教育的薄弱和边缘化；城乡、地区和阶层之间的教育差距拉大，教育公平问题突显，教育品质恶化。

5、就教育自身的发展逻辑而言，超越持续50余年的精英主义路线，基础教育均衡化、以人为中心的教育理念、方针已经提出。在学校教育的现实中，仍处于国家本位与个人本位价值混合和调整的状态。

6、就社会现代化而言，最重要的是建立现代教育制度和学校制度。它意味着建立教育的公共性、全民性、人文性、民主性，建立教育公共财政制度，建立学术本位、学术内行管理的现代大学制度，等等。

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[1]《光绪朝东华录》卷一六九，转自毛礼锐、沈灌群主编《中国教育通史》，第4卷第224页，山东教育出版社，1988年。

[2]转自李华兴：《民国教育史》，第425页，上海教育出版社，1997年。

[3]忻福良：《中华民国时期的高度教育立法》，《华东师范大学学报》，1988年第2期。

[4]李华兴：《民国教育史》，第530页，上海教育出版社，1997年。

[5]商丽浩：《中国近代教育期刊五十年》，《教育史研究》1998年第1期。

[6]转自李华兴主编《民国教育史》，第765页，上海教育出版社，1997年。

[7]舒新城：《中国近代教育史资料》下册，第1090页，人民教育出版社，1961年。

[8]转自史静寰、王立新《基督教教育与中国知识分子》，第53页，福建教育出版社，1998年。

[9]张百熙等：《学务纲要》，转自陈学恂主编《中国近代教育史教学参考资料》（上册），第534页，人民教育出版社，1986年。

[10]学部：《奏报分年筹备事宜折》，转自陈学恂主编《中国近代教育史教学参考资料》（上册），第745页，人民教育出版社，1986年。

[11]李华兴：《民国教育史》，第647页，上海教育出版社，1997年。

[12]李华兴：《民国教育》第630页，上海教育出版社，1997年。

[13]《杨贤江教育文集》第418-420页，教育科学出版社，1982年。

[14]《陕甘宁边区教育厅指示各县关于1943年教育工作中的几个问题》，中央教育科学研究所编《老解放区教育资料》（二）上册，第91页。

[15]《鄂赣省工农兵苏维埃第一次代表大会文化问题决议案》，中央教育科学研究所编：《老解放区教育资料》，第一册。

[16]高华：《中共从五四教育遗产中选择了什么——对延安教育方针及其实践的考察》，“五四与中国现代教育”（香港）会议论文，香港中华书局，2000年。

[17]刘季平：《论抗日民主立场学用一致精神》（1944年8月），《老解放区教育资料》（二），上册，第56页，中央教育科学研究所。

[18]《教育文献法令汇编》（1949-1952）》，第14页。

[19]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第59页，教育科学出版社，1983年。

[20]余立：《中国高等教育史》下册，第36页，华东师范大学出版社，1994年。

[21]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第229页。

[22]《清华大学九十年》，第207页，清华大学出版社，2001年。

[23]《人民日报》，1958年9月20日。

[24]《人民日报》，1958年9月20日。

[25]《中国教育年鉴（1949-1982）》，第784页，中国大百科全书出版社，1984年。

[26]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第310页。

[27]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第333页。

[28]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第380页。

[29]《中国教育年鉴（1949-1982）》，第338页。

[30]郑谦：《被“革命”的教育》，第83页，中国青年出版社，1999年。

[31]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第360页。

[32]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第136页。

[33]《中华人民共和国教育大事记（1949-1982）》，第439页。

[34]《中国教育年鉴（1949-1982）》，第168页。

[35]《中国教育年鉴（1949-1982）》，第168页。

[36]高奇：《新中国教育历程》，第105页，河北教育出版社，1996年。

[37]《中国教育年鉴（1949-1982）》，第93页。

[38]《中国教育年鉴（1949-1981）》，第1001、1021页。

[39]《人民日报》，1985年5月29日。

[40]金铁宽主编《中华人民共和国教育大事记》，第3卷第1906页，山东教育出版社，1995年。

[41]金铁宽主编《中华人民共和国教育大事记》，第3卷第1946页。

[42]顾海良：“关于加强和改进党委领导下的校长负责制的思考”，《中国高等教育》，2003年第18期。

[43]杨瑞春：《谁在为农村义务教育买单》，《南方周末》，2002年3月4日。

[44]彭在羹：《重点中学干部子女增多的忧虑及对策》，《教育参考》，1996年第6期。

[45]《中国教育统计年鉴（2001）》，第368页，人民教育出版社，2002年。

[46]戴晓霞、莫家豪、谢安邦主编《高等教育市场化：台、港、中趋势之比较》，第186页，台湾高等教育文化事业有限公司出版，2002年。

[47]《中国教育统计年鉴2002》，中国统计出版社，2002年。

[48]《中国教育统计年鉴2002》，中国统计出版社，2002年。

[49]杨健安：《高校科技产业发展现状及存在问题》，《中国科技产业》2002年第3期。

[50]赵承：《教育乱收费成举报热点》，《北京青年报》2002年8月27日。

[51]张非非：《行风评议爆冷门：教育排名倒数第一》，新华网，2002-2-26.