清代的边疆政策独具特色，其中清廷与西藏地区宗教界、政治界的关系更是学界研究重点之一。当时漠南漠北以及卫拉特蒙古、西藏等势力均属藏传佛教信仰。清朝一方面需要借助宗教力量稳固政治局势，同时也需防范其他势力借宗教力量对边疆地区施加影响。因此，自皇太极时期始，宗教政策即成为清廷政略的重要一环，其发展情况、相关事务等均由政府牢牢控制。据康熙朝《大清会典》记载，当时“喇嘛”事务和涉及外喀尔喀、厄鲁特等部的朝贡、赏给一同归于理藩院柔远清吏司管辖。所谓柔远清吏司：“外藩四十九旗，虽各异其名，视内八旗无异也。蒙古诸部，有喇嘛、厄鲁特、喀尔喀，视四十九旗又为外矣。喇嘛之人，率宗释教，厄鲁特、喀尔喀，亦从时朝贡，奉职惟谨。国家以羁縻之意，溥怀柔之仁。其所及者远矣。本司盖专司其事焉。”这段叙述反映了当时的政治形势与理藩院相应职能。诚然，顺治十八年前理藩院尚未具体分司，但总体行政思想应无区别。本文据理藩院题本对相关内容进行梳理，力求还原清初对藏传佛教事务的管理情况。

严格控制寺院设立与寺院高层僧侣任免

清朝对宗教事务的利用与控制自后金时期即已开始，《清朝通典》记述，天聪五年“闰十一月定，诈称喇嘛及私造庙宇者罪，并严巫觋星士之禁。”这一政策表明，不论是正式宗教或民间信仰，在后金——清都受到严格管制。而到了顺治时期，这种管制丝毫未见放松。顺治十六年闰三月理藩院上报：“察罕达尔汗绰尔济喇嘛于锡埒图库伦旗建庙宇一座，请与赐名，并报立功德碑一座。”但理藩院查核后发现，该庙建立时并未上报，属违规私建，遂对此严加斥责。后出于种种考虑，同意庙宇保留，但赐名、立碑均遭否决。可见清廷对建造庙宇有最后批准权，不论何地何人，如违反规定必予惩处。

寺庙中高级僧侣的任免，更是清廷严格控制的对象。清初，僧侣等级制度远没有后来的情况复杂，据康熙朝《大清会典》记载：“（顺治十四年）又题准，京师设四札萨克喇嘛。盛京（今沈阳）、西勒图库伦、归化城等处，各设首领喇嘛。旗下各设德木齐一名。”《会典》中提到的“首领喇嘛”，又音译为“达喇嘛”，旗下德木齐喇嘛为其副手。顺治十一年三月二十九日理藩院题本载：怀来庙弥里兰占巴喇嘛因罪被革，该寺108名班第无师傅，班第达诺门汗推荐白塔寺兰占巴喇嘛补任，为此请皇帝下旨。题本内容表明：在寺庙住持出缺时，作为宗教高层的班第达诺门汗也只有推荐权，而无决定权。推荐人是否合适，须由理藩院审核后报皇帝允准，再下发命令。

具体任命过程《大清会典》中并未详述，题本恰好予以补充。据顺治十五年八月二十一日理藩院题本：归化城寺庙原德木齐喇嘛顾穆布格隆升任达喇嘛后，德木齐喇嘛出缺。理藩院传旨令顾穆布格隆举荐继任者，继任候选名单上报后，再令归化城土默特旗固山额真按单查访候选人，最终由理藩院题请皇帝挑补。这套做法的意义在于：归化城土默特旗固山额真为该旗最高官员，类似外藩蒙古之扎萨克，交由此官员查访，恰恰表明清廷对宗教事务控制严格，必须以其官僚体系内的人员处置宗教事务，而非由宗教人士自由处理。也体现了清朝控制宗教的策略与手段。

严格管制僧侣数量与补任

顺治朝理藩院满文题本中涉及到的藏教寺院，具体有京城的后黄寺、白塔寺、悉呾呾寺，盛京的玛哈嘎拉寺、宝塔（或称四塔寺），以及怀来庙、归化城（呼和浩特）寺庙等。其中，几份题本中均明确提及黄寺与怀来庙僧人的数量，108人。黄寺，清代汉文史料中又称后黄寺、西黄寺。史料记载：“顺治八年创建后黄寺，剃度番僧百有八人……”，与题本所载数量相同。怀来庙，历代《会典》均未提及。清代怀来县属直隶宣化府管辖，位于现张家口附近，该地留存庙宇极多，不知确指。不过根据顺治十一年三月的理藩院题本，怀来庙僧侣于该年之前已悉数移驻他处。此后该庙罕见史籍，可能原因在此。其余寺庙，题本及《会典》中虽未提及具体的额定人数，但同样应有固定限额。

这些寺院当时均为皇家敕建庙宇，题本中明确提及，后黄寺僧侣出家为奉旨而行，其人员均来自八旗包衣牛录，若僧侣员额出缺，首先应上报理藩院，理藩院移文礼部，再经礼部向旗中移文，由牛录中挑补，形成固定程序。包衣牛录在清代被视作主人私产，人身隶属性较一般旗人更为严格。从以上事例看，清廷对于出家僧侣的身份、管理程序均控制严格，虽然给予足够尊重与政策优惠，但对其事权、管辖都毫不放松。

根据规定，僧侣均需报请朝廷同意选任，违规者则予以惩罚。题本记录：顺治八年，后黄寺6位僧人圆寂，对其缺额，班第达诺门汗令寺庙住持锡埒图绰尔济自择6人补任，不必上报理藩院。锡埒图绰尔济心感不安，于顺治十一年三月向理藩院补报此事。班第达诺门汗，时任锡埒图库伦旗第三任扎萨克大喇嘛，地位甚高，也是清廷意图在漠南蒙古东部扶持的最高宗教代理人。但理藩院对此毫不留情，责问锡埒图绰尔济：“尔如何告知班第达诺门汗，却不告知本部？”并就此事议决：锡埒图绰尔济私自补任，虽有班第达诺门汗允准，且事后补报，同样应予治罪，只是时逢大赦，方未予追究。由此可见，身为寺庙住持或喇嘛旗主管，并无权私自处理僧侣员额，必须向清廷进行请示。

寺院、僧侣的生活及其他用度由清廷统一调拨

清代对藏传佛教政策中，负责喇嘛生活用度一项，“若以粮米给付多称衣单粮，而以银两给付则多名之衣粮银，它是清政府中央或地方财政按人头支给在理藩院注册喇嘛的衣粮之资。”“衣单粮制度始创于顺治时期，成于康熙朝，而至雍乾之世更趋发展完善。顺治帝在位……但当时有衣单粮之实而无衣单粮之名；且制度初创，供给地区不广，仅限于北京、盛京等处”（见白文固、解占录所著《清代喇嘛衣单粮制度探讨》）。对照题本，这段叙述较为准确。顺治年间，无论题本或其他史料中，都没有“衣单粮”的名称，但在题本中记载了对北京、盛京、归化城等地喇嘛吃穿用度的资给，应为后世衣单粮制度的雏形。

清初的供给相对多样。首先，喇嘛的服装、被褥均需由朝廷定时更换。顺治十年十二月理藩院上题本称：“应北黄寺之兰占巴喇嘛之请：顺治八年，该一百零八名班第出家时，曾拨给翠蓝布棉被褥各一床。后上奏请拨所服衣物，得以定期按冬夏拨发，而被褥则未有定规。今因被褥破旧，众班第言明我部，对此部议：今后被褥每三年更换一次，交由礼部办理。为此请旨谨题。”自此订立了喇嘛服装每年按冬夏拨发，而被褥自顺治十年起三年一换的规程。题本所述仅就黄寺而言，但其余敕建寺庙应有同样措施。顺治十一年六月十一日理藩院题本记载，怀来庙中，曾因班第达诺门汗之请，由礼部或光禄寺拨给一人，携家眷常驻寺庙，专为喇嘛挤奶煮茶之用。

朝庭拨付中也包括寺庙的法事用项。顺治十四年十二月理藩院题：“盛京玛哈嘎啦额木齐喇嘛言：为读玛哈嘎啦经，需用黑马一匹、乌牛一头、黑羊一只、黑犬一只、青缎一匹、闪缎绫巾一条、大箭十三枝。前此所用马、牛、羊、犬均已死，缎、箭朽坏，不敷使用。此次所需等项，可否赐予？对此臣等议：此玛哈嘎啦寺庙，乃为祭祀敕建，命喇嘛驻锡。因寺庙位于盛京，故读经需用等项，应致书住盛京之大章京杜木拜，命其自属下各部集齐，交与额木齐喇嘛。”《会典》中同样记载：“（顺治）九年题准：每岁正月八日至十五日，后黄寺集喇嘛格隆、班第诵经，凡需用之物，均由该部支给。”“大章京”为当时盛京之总领，由此可见，盛京等地寺庙与驻京或京畿周围寺庙，各项供给无大差别，且管辖权更多赋予当地驻防官员。

总体来看，清朝对寺庙的供给都经朝廷调拨，而对寺院用度的控制，除对宗教示以优容外，无疑能起到控制宗教事务之功。而其具体承办机构除了专司边疆事务之理藩院，还涉及礼部、光禄寺，可见清廷并非将对寺庙政策仅仅视为边疆民族政策，而是当做整体宗教政策加以执行。

综观上述档案，清代对藏传佛教事务的认识与管理均成完整体系。在五世达赖来朝前后，清廷根据不同地区的政治局势，在蒙古与内地都加强了对藏传佛教的管理，且这种管理渗透进寺庙建设、寺庙编制、住持任命、领袖扶植等方方面面。清初的这些政治措施决定了有清一代的宗教政策方向，即优容有加、暗中控制。事实上，清代世祖、世宗、高宗三位皇帝个人都有宗教方面的种种信仰，但在不同时期中，清代宗教政策始终保持了一种高度稳健的连贯性，并未将个人对宗教的虔信或好恶加于国家政策之上，这是清代官僚机制、政府结构趋于成熟、政策趋于稳健的体现，也是清代宗教政策的成功之处。