摘要：网络化时代，政民网际互动成为必然的发展趋势，其所自有的特征与功能深刻地影响着政府形象，对政府理念的宣传、政府行为的塑造以及政府绩效的提高有着重要作用。本文通过对武汉市政民网际互动平台、制度及典型案例进行的考察与研究，拟从政府形象的视角对政民网际互动的问题予以总结与分析，进而提出相应的对策，以期对我国政民网际互动的有序发展、塑造政府良好形象提供参考价值。

关键词：网际互动；政府形象；网络民意；网络问政

上世纪九十年代以来，信息通讯技术日新月异，互联网技术突飞猛进，人类社会迅速进入网络化时代，网络成为人们日常生活不可或缺的组成部分，成为各种社会思潮、各种思想表达的重要平台，也成为公共舆论有序传播的强劲载体。公民通过网络表达利益诉求，政府必然积极或消极地进行回应，政民网际互动成为必然的趋势。所谓网际互动，是指“信息化网络化社会人与人之间以计算机为载体，通过网络的形式而借助虚拟空间相互作用的网上交往行为与方式”。[1](P.59)而政民网际互动，顾名思义，就是指网际互动的主体是具有平等地位的政府官员与公民，是公民问事于政府和政府问计于公民的有机统一。政民网际互动消除了人际交往的性别差异，动摇了业已存在的各种等级关系，使主体分散化以在实践和空间上都脱离了原位。[2]各级政府官员逐渐通过“留言板”、“博客”、“省(市)长信箱”、“微博”等各种形式在网上与人民群众沟通，问需于民、问政于民、问计于民，可谓“上传的是民意，下载的是民主，撬动的是民智”。期间，官员对政府形象进行了有效宣传，使公民建立了新的认知与认同，这样，政府的良好形象得以传播与巩固。但不容置疑的是，由于当前技术不足、法律缺位等问题的存在，网络环境的控制与治理较为困难，这也导致了非理性网络民意以及不规范网络问政的频发，必然阻碍了政民网际互动的有效性，反而导致政府形象受损。本文正是基于这些考虑，对武汉市政民网际互动的状况进行了研究。

1.政民网际互动的发展与成效：武汉经验

1.1武汉市政民网际互动的发展

随着网络的日益普及，互联网在人们的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，随之政民网际互动也应运而生。十多年间，从最初的仅在政府内部进行信息交流，到公民通过网络了解政务信息，再到如今官民通过微博、微信等许多途径进行网际互动，网络在政府了解民意与公民表达诉求的互动中促进民主政治、管理创新发挥了重要作用。

1998年4月，青岛市建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”，随之，武汉市与时俱进、紧跟步伐，经委建立政务网站，初步搭建了电子政务建设的框架。1999年，武汉市人民政府建立了政务门户网站。2002年底，武汉市党委、政府、人大、政协已初步建成统一的电子政务网络，政府部门和一大批市直机关相继建立了政府网站。2006年，武汉市政府门户网站正式开通“市长信箱”。2008年，开通“网上信访”，群众可不必“上访”而通过“上网”进行投诉。2009年，武汉市开通“行风连线”网站，市民咨询、投诉、举报、监督政府可在网上进行。2011年1月，武汉市交管局率先在腾讯开通政务微博“@武汉交警”，自此拉开了武汉市微博问政的序幕。2012年5月，全国首场网络问政在武汉“开考”，网友线上对职能部门负责人集中“找茬”，伴随着开通的“武汉民意通”，成为了公民上网反映诉求和提供建议的新渠道。2012年12月，武汉电视问政的“年终考”中添加了“微话题”，充分发挥了微博的作用。2013年6月底的武汉电视问政期中考，目前已经启动，市民可以通过发送电子邮件、登录新浪微博参与话题#武汉电视问政#讨论或@黄鹤TV或@电视问政官方微博留言进行参与。

1.2武汉市政民网际互动的路径

政民网际互动的重点在于公众通过网络平台向政府表达利益诉求，提出有效意见，进行参政议政，政府通过网络平台问政于民，解决实际问题，接受群众监督，在双方的良性互动中促进政治和谐，提高行政效率，改善政府形象。当前武汉市政民网际互动的途径有：武汉政府网站中的网上查阅、自主办理业务功能，“市民之家”，信箱类服务，长江网中政协论坛、民意呼声类栏目，政务微博以及地方政府留言板、在线访谈等，特别是2012年上线的“武汉民意通”，以“理性沟通、良性建设”为原则的，集在线提交信息、督察办理效率、反馈办理结果、评价结果满意度等功能于一体。下面具体介绍一下市长类信箱与政务微博。

其一，市长信箱。武汉市政府门户网站自2006年11月1日起正式开通该业务，目的在于为公众提供政策、政务咨询，听取民意，接受公众监督等。网民点击“市长信箱”，注册相关信息后，即可提建议或投诉。受理事项范围包括对经济、社会各方面提出的建议或者意见，对政府及其组成部门提出申述及请求，对政府的办事效率、工作作风、廉政行为等方面的诉求举报等等。[3]《湖北省网上诉求与信访事项处理暂行办法》（2008）规定：网上诉求事项应当自受理之日起7日内办结，并将办理结果回复告知来信人，无法按时办结的，经承办单位负责人同意可以申请延时一次，延长期限不超过7日。对办理不及时、损害政府形象的部门和单位，将进行责任追究。

其二，洪山区微博。洪山区同时开通有新浪微博与腾讯微博，网友可登录该平台浏览实用信息，新浪、腾讯微博用户@洪山科技或@武汉市洪山区政府即可表达民情民意。但目前新浪微博处于停播状态，武汉市洪山区“责任风暴”“治庸计划”工作办公室官方微博自2011年2月29日开通后，到目前仅发布9条微博、有341个粉丝，最近的一条发布在2012年12月14日。相比，开通于2011年5月12日的腾讯微博“洪山科技”异常活跃，以“传递政务信息，提供服务资讯，倾听诉求，连接政府”为标签，发布政务、常识、娱乐等各类信息，涉及到#聊身边人 晒身边事# 、#健康养生#、#与九运同行#、#开心一刻#等话题。[4]截至2013年5月17日，广播达1318条，听众达76338人，仅在17日当天有9条。

1.3武汉市政民网际互动的实例

近期，洪山区桂元路夜晚经常有渣土车出行，使得本来较窄的路段变得更加拥挤，同时使得本来较为污染的环境更加严重。而桂元路是华中师范大学南湖校区学生通往主校区上课的必经路段，特别是晚上经过该路段的学生，不得不忍受灰尘扬天的渣土车，对出行安全、身心健康都造成很大的伤害。针对这一状况，不少学生向有关部门通过网际互动平台进行了反映，而且已经得以回应、予以解释、解决。

学生A通过市长信箱予以说明该问题，并提出设置路障与警示牌等建议。半月过后，洪山区政府予以如下的答复：感谢您对交通管理工作的关心和关注。我们迅速调查了解情况，珞桂路周边因城市化改造，有大面积的拆迁改造，因渣土车白天不能通行，只能在晚上运输渣土。为了城市建设、城市经济发展的需要，加之施工需要，故无法设置禁止大型货车通行的标志。针对渣土车在道路上行驶的违法问题，我们将继续加大巡逻管控处罚力度。具体措施：成立专班。中队成立有夜巡警长负责，夜晚备勤人员和夜巡岗参加的渣土车整治专班，进一步加强对渣土运输车的夜晚监控和查处工作，严格处罚。我们要求上述岗位民警，特别是夜间巡逻民警加大对渣土运输车无车牌上路行驶和涉牌、不按交通信号通行严重违法的查处力度，做到发现一起、制止一起、处罚一起。下一步，我们将进一步加大渣土车的管理处罚，并与城市管理部门联合执法，还市民一个安全、畅通的交通环境。待整个施工完成后，此问题将得到彻底解决。洪山交通大队二〇一三年五月十日。

学生B通过腾讯微博向洪山科技发送私信反应该情况，希望予以关注和解决。一周之后，洪山科技回复私信：针对您反映的问题，我区立即责成区城管局直属四中队加强了该路段沿线工地的巡查控管力度，对南国雄楚广场和普提金街商业小区两个工地派执法人员值守，督促工地五项措施的落实，坚持制止违规拖运渣土的行为，每天安排洒水车对该路段的污染及时清除冲洗，并联系清扫保洁部门加强路面清扫保洁，特此回告。

2.政民网际互动对武汉政府形象的价值所在

对于政府形象，公共管理学领域近年来已经有较多的学者进行了相关的研究和探讨，学界普遍认为“政府形象”的落脚点在于国内外公众对政府的认知与评价，是对政府素质、能力、业绩认识的具有广泛性的主观判断。[5]其中，政府理念、政府行为和政府绩效是构成政府形象的三个基本要素。良好的政府形象体现的是政府工作的权威性，反映了人民群众的满意度和信任度，有利于增强政府的影响力、号召力和凝聚力。当前信息化网络化的高速发展，我国的网民数量越来越多，为人民享有并充分实现知情权、参与权、表达权和监督权提供了前所未有的便利条件和直接渠道，网络通过汇聚民意引导社会舆论、发挥社情民意晴雨表的作用，政府形象也在政府与网民的积极良好互动中得到建构和维护。

2.1创新民主机制，塑造民主政府形象

网络作为信息传播、交流的重要空间，为公民参与政治、了解政治提供了巨大的技术支持。在相对虚拟、隐秘的互联网上，现实社会存在的矛盾和问题，往往能原汁原味地展现在大众面前，这些海量、及时、真实的网络原生态信息，使民众的知情权、参与权、表达权、监督权得到了前所未有的扩展。在这个空间中，任何一个参与者都是自主的，都可以自由发表自己的见解，积极主动参与到政治民主化进程当中参政议政。在“全民麦克风”时代，网际互动平台不仅成为网民新的便捷、低成本的利益表达机制交流工具，也拉近了党和政府同民众的距离，使社情民意更有效地上达，政府有效地了解民情和汇集民智并将民意纳入到政治过程之中，及时对民意进行回应，与公众达成共识，获得公众的接受与认同，从而塑造政府在人民群众心中的民主形象。

2.2促进科学决策，塑造高效政府形象

首先，由于互联网传播信息具有传统信息媒介不可比拟的优势，新形势下的网络舆论内容，具备丰富性、立体性、多元性、开放性的特征，极大丰富了政府的决策信息来源，使得行政实施过程中可以用作为决策依据的信息更加充分，从而做出正确合理的决策。在了解事情掌握一手材料的基础上作出正确决策，减少和防止工作失误，提高行政效率，从而促进政府公共服务的完善，确保行政目的的实现。其次，政府作为公共服务提供的主要承担者，必然要与广大公众发生各种各样的关系，通过网际互动平台参考公众对政府提供的产品和服务提出建议和建议，执行时公开透明、依法办事，吸引群众参与，主动接受群众监督，在检验时突出实效，看政策和工作是否符合实际并通过网络向社会公布。此外，借助于信息技术实现政府再造，为政府促进行政职能转变和优化工作流程，政府减少管理层次，撤除合并一些工作职能重复的职位，使组织结构更为扁平化，从而使政府更精简更有效率。

2.3增强网络监督，塑造责任政府形象

进入网络时代，信息公开化、透明化，公众对政府责任知情权诉求逐渐增强，获悉政府工作的途径也增多，通过自下而上的网络问责，强化政府工作人员落实各自职责，在很大程度上增强了舆论监督作用，形成对政府权力的有效监督，并对政府决策和行为产生正面作用。网络舆论监督主要通过论坛和新闻跟帖等方式实现，它打破了原有的传播格局，诞生了全新的传播理念，使越来越多的人有了话语权，监督和举报信息可以最快速度传递、反馈、互动，并催化整个官员监督体系的快速反应，促使政府面对网民的询问及质询作出具体解释或明确答复，促使政府官员对其其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果承担直接或间的法律责任、行政责任以及道德责任。这样可以有效杜绝各种暗箱操作，减少贪污腐败，必然促使政府增强自身执政的能力，提升责任感和使命感。由此可见，通过网际互动平台的网络问政已成为畅达民意，维护权益，鞭挞腐败便捷而有效的手段，对建设责任政府有重要意义。

2.4构建政务公开平台，塑造阳光政府形象

网络具有“阳光、目光和激光”的作用，将政府行为亮在“阳光”之下，聚焦于群众“目光”之中，进而通过舆论监督实现“激光”手术。政民网际互动平台也是政务信息公开的平台，不少政府部门在网络平台实践科学发展观、传达执政党的理念、阐述解释政府政策，汇报政府部门工作、回应网民质询等，对于政府筹划或正准备进行的各项工作，如城市建设、道路规划、医疗保健措施、事务处理等分类进行公开，并对各项工作内容及进程予以公开，任何公民都可以予以查询、监督。以网络为平台使公权力置于阳光之下，政府信息公开使得政府如何支配财政收入、政府绩效如何等问题不能再隐藏在“黑箱子”里，而必须向公众公开并接受公众的监督，使公共政策的制定实施置于民众的监督之下，确保权力正确行使，实施“开门”治理，打造真正意义上的“阳光政府”。

3.政民网际互动存在的局限：政府形象的视角

通过对武汉市政民网际互动现状的了解，可以确信其在塑造良好政府形象过程中发挥着重要的作用，但由于技术、制度等问题，现阶段政民网际互动也存在着一定的不足和缺陷。一个不容忽视的首要问题就是电子信息尚未实现全普及与全覆盖，导致那些不曾接触、长期不能接触互联网的群体边缘化。如果因为推广电子政务而导致一部分社会群体无法获得政府信息，或者无法通过正常的途径获得政府信息，那么，这样的电子政务就是带有歧视性的电子政务。[6]此外，武汉市政民网际互动还存在着以下三方面的问题：

3.1政民网际互动路径形式化有损服务型政府的理念

目前，民众虽然可以通过市长信箱、微博、留言板等各种渠道参政议政，但有些却只是流于走秀，渠道缺少维护，逐渐演变为某些政府部门的形式工程。许多网站只为建网而建网，而不讲求实际用途，严重违背于服务型、责任型、阳光型的政府理念。早在2010年6月，网友爆料武汉市发改委网站上满是“天窗”，在子栏目中“表格下载”、“项目稽查”、“财政公开”等无任何内容，“民意征集”一栏仅有2009年的两条发言。在巨大的舆论压力下，该网站及时进行补救与改进。如今近三年过去了，“在线办事”栏目信息更新较为及时，在“公众参与”也公布了部分来信，然而“网上征集”只是新增加了2011年星级管理工作栏，“征集意见”公示为零。当前，仍有不少政府网站版块疏于管理、形同虚设，“开天窗”现象并非武汉发改委独创，“空壳子”网站随处可见，“链不动”网址比比皆是，“迷魂阵”的栏目屡见不鲜。甚至，有些网站公布的是打不通的“空号码”、发不出的“假邮箱”。

3.2官员网际互动能力不足降低政府行为的公信力

有些政府官员对网络不重视或没有兴趣，则很难有动力去与网民进行互动甚至还会拒绝、排斥。对于公众反映、咨询的问题，有些部门推诿拖延，致使网民反映的问题长时间得不到解决，极大地挫伤了网民参政议政的积极性和主动性。特别是在面对网络公共危机事件时，官方微博往往采取“习惯性否认”、“打太极”、“沉默是金”，被指为家奴行径[7]，直到真相大白后受到公众耻笑，无形中降低了政府的公信力，败坏政府的总体形象。以“武汉民意通”为例，自5月16日正式上线以来，截止到5月18日，已收集各类意见、投诉、建议861条，其中已回复仅占74条，占8.5%，2012年2月29日进行看病难投诉的网民至今仍未得到答复，最近的也是一周之前的。其中，还有类似“你反映的问题，不属于我委的职责范围内”现象令网民对政府的印象大打折扣。

3.3政民网际互动制度缺位不利于政府绩效的提高

当前，政民网际互动平台大多重建设、轻应用，重监管、轻服务，缺乏常态化、固定化和制度化，没有长效的运行机制做保障，难以确保实际效果。政府处理网络信息的各个环节缺乏有效监管，网络民意的办理缺乏有力督办、缺乏考核评价，“线上承诺”与“线下行动”不一致，对于某些涉及多个部门利益的问题还存在“踢皮球”现象。诸如此类的问题不同程度地存在着，势必影响官员的办事效果，严重悖立于电子政务提高行政效率的初衷。这正是由于没有相应的制度安排将网络问政纳入绩效评估指标体系，无法促使政府切实将公民需求放在第一位，对于处理网络民意与网下采取行动一拖再拖。可见，当前政民网际互动制度与网民的需求与期待还存在错位，导致公民满意程度并不乐观，影响政府的网上形象。

4.加强政民网际互动，塑造政府良好形象

良好的政府形象不仅能够提高政府对公众的凝聚力和号召力，也有利于增强公众对政府的认同感和信任感，促进经济持续发展和社会和谐稳定。我们必须正视政民网际互动中的问题并予以解决，来促使其深入发展、渐入佳境，从而塑造政府的良好形象，提高公民的认同度与政府的美誉度。

4.1完善政民网际互动路径，维护政府理念

完善政民网际互动路径。在阳光型、服务型、责任型政府的理念要求下，政民网际互动平台必须以用户为中心、以需求为导向，讲求服务优先。这就要求互动路径必须具备完善、有效的沟通机制，使之不再是网民或政府的独角戏舞台，而是双方对话、协商、合作的平台。政府应当坚持平民视角，避免官腔十足、官话连篇，及时开展真诚的交流，通过自身的权威性充当公众的“意见领袖”,牢牢掌握着网上舆论的主导权。[8]同时，政府通过网际互动平台更好地宣传国家政策方针、发布各项政策，促进政务信息公开，将政府理念有效地传播给公民，并积极主动地向公众公布有用信息，拉近二者距离，消除对立情绪。另外，在当今复杂多变的信息爆炸性社会，通过政民网际互动平台建立官民合作伙伴关系是实现政府善治的必要途径。政府动员和依靠社会公众的力量共同来参与社会公共事务的治理，尤其是在面临一些网络突发事件时，在政府与公民之间的良性互动解决问题，维护政府良好形象。

4.2增强官员网络问政能力，规范政府行为

谢金林教授认为，“政府实在是政府形象的基础，换句话说，政府的实际行为和活动的过程中，政府履行的职责范围、行使公共权力的程度、发挥行政作用的大小及其倡导的理念和价值构成了政府形象的坚实基础。”[9]可见，政府网络行为是政府形象的重要体现，这就要求加强对政府工作人员的培训，增强其网络问政能力。这首先要求政府官员转变观念，在谁忽视网络的力量，谁就将惨死在数字时代的今天，政府官员既要科学、全面地判断分析利用网络信息，熟知网络时代的表达方式，又要洞悉网络民意的代表性与真实性，学会与网络打交道、与网民进行有效沟通，走进网络虚拟世界“微服私访”。政府更多扮演的是公共利益的协调者、社会矛盾的化解者的角色，从而使公民有更多的机会参与公共领域当中，官员以公民需求为中心，认真解决职责范围之内的问题，实现二者良性互动。其次，面对网络民意诉求，官员有效的回应能力是关键。公共管理学者格洛威·斯塔林认为，“回应一词是指公共组织快速了解民众的需求，及时回应民众先前表达的需求，洞识先机，以前瞻、主动的行为研究问题、解决问题。政府的回应机制主要表现为对外界的反应能力，对基层民众信息的反馈速度，对公共问题、突发事件的应急水平。”[10]官员通过培训在网际互动平台进行及时、高效、负责的回应，其行为将是政府良好形象的重要标志。

4.3健全政民网际互动制度，提高政府绩效

武汉市在2012年5月针对27家责任单位主要负责人就“十个突出问题”整改工作向社会做出公开承诺的“治庸问责、网络问政”可谓获得了很大的成功，这使得将每一个关注武汉、建言献策的“网络发言人”变身为“事项督办员”。但这种方式如何持续下去并不断完善将是更为重要的问题，制度化和规范化无疑是最好出路。对此，政府作为主导应该将网络问政机制纳入工作条例，真正用成文的规章制度来保证回复网民制度化、解决问题常态化，使政民网际互动快捷高效、和谐有序、理性文明。政府部门应成立相应的机构完成对网络民意的筛选、汇总、分析、回应，并制定相应的原则、程序和要求，以政策文件的形式明确官员在实现与公民网际互动中的责任与义务[11]，做到分工明确、程序合理、责任清晰。推行网民评议机制和网络问政问责制，通过网民对政府机关及其工作人员的行为进行打分以及对政府网络问政行为的评议，加强网民对政府的监督。从而避免政府官员“看帖不回复”成为政治做秀的新“T台”，不仅“上网访民意”，还要“下网解民忧”，从而赢得人民群众的信赖和支持，提高政府的美誉度。

4.4创造政民网际互动环境，改善政府治理

当前，我国互联网行业虽然已经制定有各种各样的网络管理法律、行政法规和部门规章，但并没有得以很好的落实，网络环境仍在急剧恶化。这就要求政府进一步监管互联网，发挥去伪存真的隔离机制的功能，只让那些符合法律规定的信息在网络上流传。网络需要管理，但互联网上的信息却有不可控性，其流动高速海量、传播全球化的特性致使在技术上无法实现控制，这就不得不依赖于伦理道德途径。通过提高他律与自律相结合，加强网络道德的普及，逐步唤醒公民的道德“责、权、利”意识；制定相应的信息伦理准则，进行网络伦理的宣讲，特别是无害原则、自主原则、知情同意原则、公正原则和普世原则；发挥网络法律的功能，树立依法治网的法理权威，实现某种程度上的强制控制；还要进一步创新网络控制程序，在技术上对非法行为有一定的限制。[12](P.168-195)建构以道德控制为主体，兼用道德、法规和技术等手段的控制体系，推进文明办网、文明上网，加快绿色网络文化建设。从而培育良好的政民网际互动氛围，公民积极参政议政，为政府提供更好的意见和建议，官员积极问政行政，为公民提高更好的服务和保障，在网际互动中实现政府善治、重塑政府形象。

参考文献：

[]刘丹鹤.赛博空间与网际互动——从网络技术到人的生活世界[M].湖南人民出版社,2007

[2][美]马克·波斯特.信息方式[M].商务印书馆,2000:157.

[3]张颖春.政府形象研究评述[J].党政论坛,2007.(8).

[4]中国武汉政府门户网站,http://61.183.175.108:9002/ComplaintWeb/UserLogin.aspx.

[5]科技洪山个人介绍,http://p.t.qq.com/m/home_userinfo.php?u=hongshanqu2011.

[6]政府信息“网络体”：亲民？恶搞？,

http://www.qstheory.cn/zz/jsfwxzf/201109/t20110923_112227.htm.

[7]媒体盘点新闻发言人应对公共危机“家奴”行径,

http://news.timedg.com/2013-05/15/content_13806342.htm

[8]田云.网络舆论中的政府与公民互动机制研究——以公共网络论坛为视角[D].上海交通大学,2012(1).

[9]谢金林.网络时代政府形象管理：目标、难题与对策[J].社会科学,20l0(11).

[10]陈路芳.地方政府应提高对公民需求的回应力——对我国频发群体性事件的反思[J].理论探讨,2009(3).

[11]刘秋丽.正确引导网络舆论，塑造政府良好形象[J].现代企业教育.2009(22).

[12]刘丹鹤.赛博空间与网际互动——从网络技术到人的生活世界[M].湖南人民出版社,2007