一、 问题的提出

近几年来，公众通过各种途径和形式直接参政和表达利益诉求的事件时有发生。有的通过行政诉讼或行政复议方式，如2001年乔占祥不服铁道部票价上浮行政复议和行政诉讼案：乔占祥虽然被判败诉，但2002年铁路春运票价上浮时，国家价格主管部门举行了听证会。但在2001年，西安两位公民告陕西省政府征收手机用户扶贫帮困基金案，因法院认为省政府征收基金是抽象行政行为被驳回。2003年11月，因感染乙肝病原被取消公务员录取资格，安徽青年张先著以违宪为由状告安徽芜湖市人事局，成为中国“乙肝歧视第一案”。2004年5月31日，芜湖市中级人民法院作出终审判决，张先著胜诉。尽管张先著的胜诉只有象征性的意义，但他成为几千万乙肝患者权益的维护者和代表。

也有的公民，行使《立法法》第九十条规定的违宪和违法审查请求权，请求修改或撤销某项行政法规或地方性法规。如2003年5月14日滕彪、俞江和许志永三公民向全国人大常委会法工委提交《关于请求审查〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的建议书》。同年6月19日，国务院常务会议通过新的行政法规废止了原收容遣送办法。

但更多的人是通过信访的形式表达了社会公众的利益诉求。如据报载，2004年1月14日湖北省随州市青年教师刘飞跃将一封在该市公共场所随机征集到的543人共同签名的公开信，以挂号信和电子邮件的形式，同时发往国家发展和改革委员会、卫生部、国家食品药品监督管理局和中央纪律检查委员会，呼吁采取措施根治医药行业长期存在的“药价虚高顽疾”。对于医药行业的药价虚高顽疾，多年来社会舆论对此的批评之声不绝于耳，但普通公民征集数百人联署公开信，要求政府采取措施，是建国以来的第一次。

被新闻媒体广泛报道的，是2004年7月底，宁夏回族自治区银川市的几百多出租车司机集体到政府上访，并有6000多出租车司机集体停运的事件。银川市政府先是表示原定于8月1日实施的《管理办法》、《管理规定》暂缓执行；后再次发布通告，明确表示《管理办法》和《管理规定》不再执行，继续执行原有的规定。

综上所述，随着民主政治的发展和公众民主观念、直接参政意识的提高，公众越来越多地通过各种途径和形式提出利益诉求并直接参与政治。我们认为，上述事件的出现具有一定的普遍性意义，值得引起重视并认真研究。政府回应和协调公众利益诉求是必要的，也是政府依法行政的体现，但更重要的是，为了落实宪法规定的人权主权和人权的原则，构建和谐社会，在国家层面上，要从世界的眼光、发展的眼光，看待、研究并借鉴西方国家宪法采用的某些直接民主形式，建立健全公民直接参政和表达利益诉求的新机制。

二、 公民直接参政和表达利益诉求：西方国家的做法

人民民主是世界各国宪法都规定的一项基本原则。这个原则的理念是：国家权力来源于全体人民，人民不是被国家统治的对象，而是统治国家的主人，因此，人民有权参与国家政治。在一定行政区域范围实施的民主，即为地方民主。

政府要实施行政管理，为公民提供服务，及时化解矛盾和纠纷，构建和谐社会，就要认真了解公众意愿及利益需求，就要扩大公民有序的政治参与，建立健全公众利益诉求的表达机制，搭建利益表达平台，使各种利益诉求得以畅通地表达出来。

根据宪法原理，直接民主应是公众利益诉求表达最理想的形式，但随着人类社会的发展，社会结构日趋复杂，事务分工日益细密，不可能也没有必要让社会全体成员都参与公共政策的决定和修正。因此，代议性的政府应运而生，并成为表达公众利益诉求的一种普遍可行的政治制度。但是代议性的政府制度并非最完美的政治形式，人民希望某种更直接的民主，以更好地使公众利益诉求得以直接表达，并弥补代议制度的不足。

一般认为，相对于被称为间接民主的选举而言，在西方国家，公民投票、罢免权、请求权、创制权和复决权，构成直接民主的主要形式。

（一）公民投票制度

公民投票（referendum），也叫“全民公决”，一般是指将宪法、法律或重要的公共问题交由公民投票批准的制度。[1]具体而言，是指一国或一地区公民针对全国或地区性相关事务和特定问题，举行全体公民直接投票，以“赞成”或“反对”两种选择，决定政府的施政措施或限制政府的特定作为。其适用范围包括有关宪法问题、重大公共政策或法律案及地方层级事项的决定。

在西方单一制国家，通常由宪法或宪法性法律规定公民投票制度。如法国是一个传统的中央集权的国家，1958年宪法规定了国民议会间接民主和全民公决的直接民主形式，但2003年3月28日法国《对宪法修改的宪法性法律》规定依照组织法规定的条件，属于领土单位权限范围的审议草案或者文件草案，在领土单位的提议下，通过公民投票的方式，提交该领土单位内的选民决定。明确将全民公决扩大到地方一级。

作为对间接民主制的补充，《日本国宪法》和《地方自治法》有一些关于地方居民直接民主的规定，除由居民选举产生议会和首长(自治团体)，通过他们管理本行政区域内的事务外，还有居民投票等。根据《日本国宪法》第九十五条，当地居民有权直接对那些仅适用于某一地方公共团体的特别法进行直接表决。随着公民意识及政治环境的改变，有的日本地方政府通过地方法令允许居民对本地方的重大事件投票表示其赞成或反对意见。

在联邦制国家，通常由联邦主体宪法或法律规定地方公民投票制度。在美国，有24个州的宪法和许多的地方政府和城市政府规定了公民投票制度。如根据美国《加利福尼亚州宪法》第十一条第一款、第二款和第三款，县的设立或合并、市的合并及县或市的宪章，必须得到有关县或市的大多数居民就设立或合并、制定县或市宪章而举行的公民投票的批准。

在德国所有的州，居民可以提出居民陈请书的形式对地方事项进行居民投票。在俄罗斯，事关地方居民利益的最重要问题，可提交公民投票。公民投票的举行，由地方自治代表机关动议决定，或应有选举权的公民要求由地方自治代表机关决定。各地方自治章程规定了要求提交公民投票需要达到的法定选民人数。《俄罗斯联邦选举权利保障法》和《俄罗斯联邦公民投票法》，为地方公民投票提供了法律基础。

公民投票制度在有关地方自治的国家公约中也有体现，如《欧洲议会地方自治章程》将地方政府就规划和决策过程在适当时间、以适当方式与当地居民进行协商，作为地方自治的内容之一。

（二）其他直接参与方式

在英国，当地居民可就他们关心的问题对教区议会或社区议会的议员施加影响，也可以通过各种全国性的自愿组织代表自己的利益，当地居民还有机会在土地利用规划制定过程中就有关问题发表意见。地方政府必须公开拟议中的规划的内容并听取意见，当地居民如对规划有异议，地方政府必须举行听证并依法处理。在某些情况下，异议者有权向独立审查机关提出公开质询。许多地方政府通过发送传单、举办展览、回答咨询等方式，让居民知情。法律还要求，地方议会应建立与当地居民协商的新机制。例如，根据法律规定，在确定地方政府如何提供有效的地方服务时，地方政府应当与居民代表（包括纳税人代表）进行协商。

根据1958年《法国宪法》，领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理。但1992年2月6日的法律授权市镇可以就市镇范围内的地方事务的处理征询地方居民的意见。2003年3月28日《对宪法修改的宪法性法律》规定了公民的请求权，即领土单位的选民可以通过行使请求权的方式，请求将与领土单位权限有关的事项登记在地方议会议事日程上。

日本现行地方自治制度包括地方团体自治与居民自治，以间接民主的团体自治为原则，但作为间接民主制度的补充，公民直接要求等数项直接参与地方政治的方式也得到认可。除了公民投票外，公民直接参政的方式主要有直接要求制和直接要求以外的直接参政制度。前者指一定人数以上的选民联名向地方政府的首长或地方议会提出有关制定、修订、废除条例的要求或监查行政事务、解散议会、免除议员或首长等职务的要求；后者指居民还可以通过以下形式直接参与地方政府的政治活动：（1）居民监查要求：对地方政府职员在公共资金的支出、财产的获得、管理和处理以及契约签订等方面的违法或不正当的行为，居民可从纳税人的立场出发，向监查委员要求进行监查，并提请采取预防或纠正这些问题的必要措施，即提出“居民监查要求”。（2）居民诉讼：当居民对监查结果不服时，可以向法院提出诉讼，即提起“居民诉讼”。[2]

在美国许多州，根据州宪法和地方自治章程，居民有直接参与地方事务的权利。如根据《伯克利市宪章》，一定数目的市民可以联名向议会提出议案。如果署名参加提案的公民人数达到或超过最近一次市政选举中各个市长候选人得票总数的10％，那么议会或表决通过该议案，或在下一次州选举或市政选举时将该提案交付全体选民投票表决。

在德国，公民投票以外的其他直接参与地方决策的方式包括三种：（1）公民请求权：公民可请求乡镇议会处理议会职责范围内的具体事务。州宪章可规定公民请求要获得一定比例选民的赞同。（2）请求召集公民大会：公民大会要定期举行，以使公民能讨论决定重大的地方事务；公民大会可由议会召集，也可由达到最低比例居民的书面请愿召集。居民大会可提出建议和议案，由乡镇有关机构在规定期限内处理。（3）与当地专家协商：乡镇、县议会可以就具体事项与当地专家协商或任命专家作为乡镇、县议会决策和审议委员会常任顾问。

俄罗斯除了公民投票制度外，还有其他的公民直接参政方式，如在街区、街道或楼房居民会议上，成立街区委员会、街道委员会或楼房委员会等区域性社会自治组织，处理地方利益事项。它们具有法人资格，任期在两年以上。区域性社会自治组织的权力和责任，由地方自治代表批准的自治章程规定。

三、公民直接参政和表达利益诉求：我国的立法及其完善

旧中国长期实行封建专制制度，实行民主的历史很短，更缺乏直接民主、直接参政的实践。孙中山先生力主地方自治，他在《五权宪法》中，认为直接民权有选举权、罢免权、创制权和复决权四种，强调直接民权才是真正的民权，并在《建国大纲》第七条中作了列举。1931年《中华民国训政时期约法》、1936年《中华民国宪法草案》和1946年《中华民国宪法》，都对公民的选举权、罢免权、创制权和复决权，作了明确规定。但在旧中国专制政府统治下，公民直接参政并没有得到真正实现。

（一）我国有关立法及公民直接参政方式

新中国成立后，党和国家对人民民主和直接参政问题十分重视。毛泽东说过：“中国是有缺点的，而且是很大缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主。”针对这个问题，他深刻指出，人民必须有权管理上层建筑。不能把人民的权力问题理解成人民只能在某些人的领导下享有劳动权、休息权和受教育权等，人民管理国家事务，是劳动者最重要的权力，没有这个权力就没有劳动权、休息权和受教育权。

1953年中央人民政府颁布的《选举法》，就规定乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表，由选民直接选举，并规定了选民对代表的撤换权；1979年将直接选举扩大到县一级。我国的四部宪法都规定国家的一切权力属于人民；1982年宪法在规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的同时，对公民直接参与政治，作了明确肯定，规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，规定了基层群众自治制度、企业事业组织的民主管理制度等，并规定全国人大和地方各级人大对人民负责，受人民监督。有关法律、法规对公民直接参政和表达利益诉求，也作了具体规定。

根据宪法和法律的规定，我国公民直接参与政治、表达利益诉求，主要有如下几种方式：

1．直接选举和罢免。根据宪法和有关法律的规定，县级以下（包括县级）地方人民代表大会的代表由选民直接选举产生，其选举过程接受选民的监督，选民可以对公布的选民名单提出异议，可以依法提出代表候选人，依法监督选举投票，对不称职的代表依法罢免等等。

2．对国家机关及其工作人员活动的监督。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”为了切实保证公民对国家机关及其工作人员的活动进行有效的法律监督，宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

3．信访。信访制度是公民行使宪法所规定的“提出批评、建议、申诉、控告和检举”这五项权利的重要途径之一。根据2005年1月10日国务院发布的《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

4．基层群众自治。根据宪法、《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》的规定以及现行宪法实施以来城乡基层社会组织建设的实践，基层群众性自治组织指的是依照有关法律规定，以城乡居民一定的居住地为纽带和范围设立，并由居民（村民）选举产生的成员组成，实行自我管理、自我教育、自我服务的居民委员会和村民委员会。

5．听证会。主要有立法听证、价格决策听证和信访听证等。如根据2001年11月16日国务院发布的《规章制定程序条例》第十五条，起草的地方政府规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会，认真研究听证会反映的各种意见。又如，根据《价格法》第二十三条，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。《信访条例》还规定重大、复杂、疑难的信访事项可以举行听证。

6．行使《立法法》第九十条规定的违宪和违法审查请求权，请求修改或撤销某项行政法规或地方性法规。

近几年来，一些享有立法权的地方人大常委会和人民政府在制定地方性法规和规章过程中，为了使立法决策与本地改革发展决策相适应，拓宽和增强广大人民群众参与地方立法的广度和力度，采用聘请立法顾问、公民旁听、立法听证会、公民讨论法律法规草案等各种形式向社会广泛征集建议，使地方立法工作向民主化、科学化进程迈出了重要的步伐，也使公民的利益诉求得以正常表达；有的地方还公开征集立法项目，从立法的源头上为公众参与地方立法提供了渠道。

此外，根据实践，还有市民评议政府及工作部门、市民评议人大代表、设立人民监督员等形式。

（二）丰富公民直接参政、表达利益诉求的途径和形式

与改革开放之前或者与改革开放初期比较，我国正处于经济社会发展的重要转型期，社会内部各种利益关系越来越复杂，政府面临的矛盾和问题更加突出。近年来，公民通过行政诉讼和行政复议表达公众利益诉求的案件虽有增加，但更为明显的是：信访和诉讼外的其他利益诉求的增加，并呈现出一些新的特点，如信访总量持续上升，越级上访和集体访增幅较大，组织化趋势增强，反映的问题相对集中，甚至出现突发性事件。造成这种情况，原因是多方面的，但与公民直接参政得不到保证、正常利益诉求表达机制未建立健全、法定的诉求渠道不畅通，有一定的关系。

应当指出，虽然宪法体现了人民主权原则，并规定人民依法管理国家事务和经济、文化、社会事务，但我国宪法未规定公民享有创制权、复决权、请求权，也未建立公民投票和其他直接民主制度；长期以来，人们对人民代表大会制是我国的根本政治制度强调得比较多，对宪法关于“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，重视不够，有关这方面的立法比较滞后，使人民直接参政、表达利益诉求无法可依，公民直接参政、表达利益的途径和形式比较单一，已经有的渠道也不够畅通。

党的十六大提出要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，建立社情民意反映制度。这其中，创制权、复决权、请求权、公民投票和其他直接民主是重要的形式之一。尽管由于各国国情有所不同，创制权、复决权、请求权、公民投票和其他民主形式，在各国的实行和具体做法会有不同，但作为人类政治文明制度建设的成果，值得我们认真研究并审慎采用。

创制权多指对于地方性事项，该地方区域一定比例或者一定数量的合法居民可以联名就某事项提出自己的创议；而复决权则是选民可以通过法定程序否决现有法案。

我国现行宪法第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”但是现实生活中，对公民行使对国家机构及其工作人员的批评、建议权打击报复，或者对公民提出的建议不闻不问、懈怠处理的行为屡见不鲜；现有的听证制度有的流于形式，公众直接监督缺乏力度，信访等制度也未能从根本上解决问题。

近年来，公民直接向全国人大常委会法制工作机构提交的建议案数量不断增加，这充分表明，随着中国民主化进程的深入，公民法治与参政意识将越来越强，但是这与法律意义上的创制、复决权有较大的差异。因为这里的违法或违宪审查请求权，仅仅是公民提出的建议，还不足以构成直接撤销某项地方立法的效力，如果在宪法第41条和《立法法》第90条规定的违宪和违法审查请求权的同时，再规定创制权、复决权、请求权，则可以弥补地方人民代表大会制度运行中可能出现的不足，公民对于国家机关工作特别是地方立法的监督制约会有所加强。

当然，赋予公民以创制权、复决权、请求权，建立公民投票和其他民主形式，扩大公民对地方政治有序的参与，可以采取循序渐进的方式逐步实现。

首先，在观念层面上要与时俱进，站在全球化、现代化高度，用更加开放的世界观考察创制权、复决权、请求权和公民投票等直接民主和直接参政制度，扬弃那些落后的、不合时宜的思维定势，开创性地建设中国特色社会主义民主政治。

其次，在制度层面上，要按照十六大提出“丰富民主形式、扩大公民有序政治参与”的精神，开拓创新，在坚持和完善人民代表大会制度的同时，积极探索扩大公民有序直接政治参与的形式，逐步实现直接民主的制度化、规范化和程序化。

从发展的眼光看，一是要考虑修改《立法法》相关规定，确立一定数量的公民可以提出地方性法规案，或对某项地方立法草案进行否决；二是在修改《宪法》时，考虑规定公民享有创制权、复决权、请求权；三是在修改《宪法》时，明确规定人民行使国家权力的机关或形式是人民代表大会和法律规定的直接民主方式，并考虑规定对宪法修改等全国性重大事项，应举行公民投票；四是在修改《地方组织法》时，规定有的地方行政首长可以采取公民直接选举的方式。

特别需要指出的是，强调构建公民直接参政和表达利益诉求，绝不是要否定人民代表大会间接民主制度。相反，还要充分利用好已有的民主制度，特别是人民代表大会的基本民主形式，使人民代表大会成为真正反映民意的人民代表机关；完善民族区域自治制度，尊重和保障少数民族群众的合法权益和正当诉求；认真落实《信访条例》，畅通信访渠道。

此外，加强对抽象行政行为的司法审查、建立公益诉讼制度，也是使公民利益诉求得以表达的一项重要的制度安排。

注释：

1．《元照英美法词典》，法律出版社，2003年版，第1164页。

2．（日）财团法人自治体国际化协会编：《日本的地方制度》，2004年，第41-44页。