【内容提要】 完善党内选举制度，需要进一步规范候选人提名和正式候选人确定的具体办法，实现候选人差额提名，积极试行通过预选和差额选举产生正式候选人名单。要改进候选人的介绍方式，积极构建多样化的候选人介绍与竞争平台，增强竞争意识和机制，培育良好的竞争风气。既要坚持党的统一领导、严格遵循党的章程，又要充分考虑各种实际情况，积极探索完善党内选举制度的具体形式和做法。要尽量减少和简化基层民主选举的层级，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，试行由乡镇党员大会直接选举产生乡镇党委全委会，由党代会直接差额选举产生乡镇党委常委包括书记、副书记。

【关 键 词】党内选举/具体形式/完善

“党内民主是党的生命”，①选举权是实现党内民主的核心和最重要的体现。因此，党的十八大报告指出，“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”②当前，完善党内选举制度的重点，应当是规范候选人的产生程序，改进候选人介绍办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。

一、规范候选人的产生程序

候选人的产生在整个选举中处于至关重要的地位。因为按照传统的政治文化和党内民主选举的习惯，党员和党代表一般都把自己的选票投给正式的候选人。他们知道，尽管选举人有“不选任何一个候选人和另选他人的权利”，③但实际上另选他人的成功可能性很小，而不选任何一个候选人又等于放弃了自己的权利。出于责任感，绝大多数党员和党代表都不会这样做。党内选举曾长期实行等额选举。在这种情况下，党员和党代表往往被动地接受正式候选人，从而变相丧失了选择其他人的权利。自党的十三大开始，我们逐步实行差额选举，但差额选举的范围相对较小，差额比例相对较低。这样，在党内选举中候选人的提名和确立无疑处于十分重要的地位。从一定意义上说，正式候选人的确定直接影响着选举的结果。因此，选举人和社会各界都高度关注候选人的产生。

但候选人的产生存在一些亟待解决的问题。一是，整个候选人产生的过程只有少数领导人和职能部门参与。其余的人包括广大党员、党代表，乃至各级党委全委会的成员都不一定有机会参与或充分参与。二是，候选人从提名到确定的整个过程缺乏必要的公开性。其中一些具体内容，在一定的时间内不进行公开，是必要的。但决策的程序、具体办法，则可以公开。现在的情况是，不便公开的没有公开，可以公开的也没有公开。三是，候选人产生的具体制度和操作程序需要进一步规范化。这项工作虽然有制度规定，但也存在着随意性大的问题，以及因主要领导人政治偏好、领导方式、行为方式不同而有所差别的现象。或者说，相关制度的“刚性”不足，而“灵活性”过度。候选人提名和正式候选人确定的权力，过分集中于党委主要领导特别是党委“一把手”。相关部门操作的空间也比较大，选择谁、不选择谁，往往取决于相关部门的操作和主要领导人的决定。由此就容易产生“跑官要官”和“买官卖官”等贪污腐败现象，以及拉关系走后门、拉帮结派等不正之风。而党员和党代表在党内选举方面的知情权、参与权、选举权，就难以得到充分的尊重和保障。

候选人的产生实际分为两个相互关联的步骤，即候选人的提名和正式候选人的确定。规范也应从这两个步骤入手。

第一，规范候选人的提名办法。党内选举可以分为两大类：一是，选举各级党代会的代表；二是，各级党代会选举产生党的同级委员会即全委会，各级全委会选举产生同级常委会。党代会和全委会的选举因直接关系到各级领导班子的产生，而成为各种利益关系的交汇点和各种矛盾的焦点。但不管是哪一类选举都需要事先确立候选人。候选人产生的第一步则是候选人的提名。候选人的提名怎样才能克服上述弊端？哪些具体的制度、操作程序需要改革、完善和创新呢？党章规定：“候选人名单要由党组织和选举人充分酝酿讨论。”④由此可以看出，党章对于候选人的提名还是非常重视的。但要真正贯彻落实这一规定，必须有一系列的具体制度和操作程序来保障。有些地方和部门在选举中把候选人名单的“酝酿讨论”过程大大简化。群众意见如何，有什么具体建议，都没有认真听取。有些地方和部门的党组织甚至不征询群众的意见，就直接提出候选人名单。针对上述情况，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步明确要求：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”。⑤

这里所说的“推荐”就是指候选人的“提名”。根据党章的精神，基层党组织领导班子成员的候选人，一方面要由党员和群众公开推荐，另一方面上级党组织也要进行推荐。这两种推荐要相互结合起来。这是党内选举工作的进步，但尚有值得研究和改进的地方。

其一，党员和群众的公开推荐如何进行。其推荐的结果怎样归纳概括，要不要公开？是全部公开，还是部分公开？是值得研究的。党员和群众的推荐，实际是采取无记名投票的方式提名候选人，而推荐的结果往往又不公开。对于多数党员和群众而言，并不知道推荐的总体情况和被提名人的得票多少。作为改进的办法，每个人的推荐意见可以不公开，但最终的结果应当以一定的形式公开。一是，根据候选人的规定名额，公布得票相对较多的候选人名字。其数量应大于正式候选人，以便给党员、群众以及领导进一步选择的空间。二是，公布全部结果。然后按事前规定的名额，确定得票相对较多的人为候选人。两种办法各有利弊，可以同步试行。

其二，领导提名也要规范化、制度化。不能因人而异、因事而异，也不能因为“一把手”的调动而随意改变章程。人员总会有流动，但制度不能随意更改。领导班子内部提名候选人的程序和结果要公开，以便使广大党员了解工作的进程，也便于党的代表大会、全委会监督常委会的工作。

其三，要充分尊重党员和群众的意见。“党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合”，但这种结合也不是一件很容易的事情。如果两者的意见比较一致，这种结合就较为顺畅。而两者的意见如果存在分歧，那么又如何进行结合呢？是群众服从领导的意见，还是领导听取群众的意见？最好的选择是要提供必要的平台，让领导与党员和群众有机会充分交流意见，以达成共识。能否做到这一点，关键不在党员和群众，而在于领导能否放下“架子”同党员和群众进行讨论，并认真听取意见、采纳合理建议。

第二，规范候选人的确定程序。候选人的提名和正式候选人的确定是两个互相关联的统一过程，也是体现和贯彻落实民主集中制的过程。“提名”要广泛发扬民主，“确定”要进行科学集中。民主“提名”是科学集中的前提，而科学集中是民主选举的保障。因此，不仅“提名”办法要规范，而且“确定”办法也要规范。候选人被初步推荐出来后，还要通过一定的程序，从中确定正式候选人，最后将正式候选人提交给党员大会或党代会进行选举。一般来说，候选人提名的人数会多于正式候选人。那么，通过什么样的形式来最后确定候选人呢？党章指出：“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”无论采取这两种方式中的哪一种都符合党章的要求。迄今为止，各地方和部门的党内选举主要采取前一种方式，较少采用后一种方式。如上所述，前一种方式尚存在不足之处。因此，在对其进行规范的同时，也可以试行后一种方式，即预选候选人的制度。通过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。预选本身也是差额选举。这种做法如果得到推广落实，无疑会克服候选人确定中的一些弊端，进一步保障党员的选举权，完善党内民主制度。

但要推广预选制，还有一些具体的问题需要解决。其中最重要的是，要不要为预选提供一个范围更广的名单，这个名单由谁来提供，如何产生？可以采取“党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合”的办法，也可以试行通过“海选”直接选举产生预选候选人的办法。这要求事先公布应选人的名额和差额比例。上级党组织可以提出候选人建议，党员和群众也可以提出自己的建议。然后由党员大会或党代会按照党章的规定和此次选举的具体要求，直接投票选举候选人。选举结果当场统计公布，依照得票多少的顺序自然产生候选人名单。名单一旦产生，将作为正式候选人名单供党员大会或党代会进行正式选举，任何人都不能擅自更改。两种办法的区别在于：采用前一种办法，正式候选人最终是由领导决定的；而后者，正式候选人的最后决定权交给了党员和党代表。从表面上看，领导的意志和作用被弱化了，但领导的意志应该和党员、群众的意志是一致的。党员的选举权得到了充分的尊重和保障，党内民主才能得到不断发扬。这无疑是领导人的最大愿望。这项工作在具体落实中，无疑会遇到各种问题和困难，需要先进行试点，然后总结经验，逐步推广，不能一哄而起，放任自流。

二、改进候选人介绍办法

要形成充分体现选举人意志的程序和环境，就要“改进候选人介绍办法”。⑥其核心是要增强选举中的竞争机制。中国传统政治文化缺乏公开竞争机制。封建社会选拔任用人才无非是两个办法。一是世袭制。父辈立下过汗马功劳，加官晋爵，死后由其后代加以继承。这难免一代不如一代。称职者就已不错，青出于蓝而胜于蓝者，则是凤毛麟角。这就注定了以世袭制为基础的封建社会必然走向灭亡。另一种方式是科举制。科举制不拘一格选人才，使当政者能够从民间发现和选用人才，也为民间寒士开拓了一条进入官场，施展才华抱负的道路。因此广受欢迎，一直伴随着封建社会的兴衰。但科举制度只有自上而下的单向选拔和自下而上的单向陈述，缺少科举参加人的横向竞争。这种政治文化传统延续了数千年，至今仍在不同程度上影响着我们的“官场文化”。

社会主义国家由于种种原因，其各级各类选举都曾实行等额选举。对候选人的介绍，不仅内容简单，而且形式呆板单一。结果，参与选举的党员和群众对候选人的具体情况缺乏深入的了解，也很难对候选人进行横向比较，从而使选举带有很大的盲目性。同时，候选人之间缺少横向竞争。等额选举保障了候选人每人都能当选，他们彼此之间不存在相互竞争的关系，也不存在你上我下，或者我上你下的“零和博弈”。在改革进程中，尽管我们普遍实行了差额选举，但这种传统的选举文化和观念依然有较大影响。

传统的候选人介绍方式，是建立在等额选举基础之上、与等额选举相匹配的，很难适应差额选举的需要。差额选举要求对候选人的介绍要突出其特点、优势，以便选举人能够对其进行比较，从中做出自己的选择。同时，差额选举也要求选举人同候选人有更多直接交流的机会。在候选人的介绍中，要加强候选人之间的竞争机制，使选举人通过这种竞争更深入地了解候选人的思想、参政理念、工作思路。

要改善候选人的介绍办法，需要采取多方面的措施。

第一，解放思想、转变观念。中华民族历来以谦虚谨慎为美德。这种道德观念也深刻地影响着当今的官场文化和选举人的介绍办法。一般来说，候选人都不习惯、也不愿意在选举的过程中自我表现，更不会“自吹自擂”。而广大党员和群众似乎也更加喜欢那些谦虚谨慎、忠厚老实的干部；不喜欢夸夸其谈、自我吹嘘的人。总体上说，这种选举文化和选人的标准并没有错，中华民族的传统道德观念仍需要发扬光大。然而，我们要把谦虚谨慎、忠厚老实与对候选人的全面介绍和公平竞争有机结合起来。实际上，在各级各类的选举和人事干部的任用中，并不是没有竞争，只不过这种竞争没有公开，采取了比较隐蔽的方式，暗中“较量”。为此甚至采取不正当的手段，从而导致“买官卖官”等贪污腐败现象的滋生蔓延。因此，从一定意义上说，对候选人的全面介绍和候选人之间进行公平公开的竞争，也是改变用人问题上的不正之风、防止和反对贪污腐败的重要举措。公开公平竞争可以充分调动选举者和候选人的积极性，充分保障党员的知情权和选举权，使选举充满生机与活力。

候选人的介绍办法中有无公开公平竞争，不是划分西方政党选举与中国共产党选举的分水岭。西方政党内的竞选，反映了西方政党的特点，但公开公平竞争本身并不是西方政党所特有和专属的，而是人类文明优秀成果的结晶。西方政党的选举可以利用，社会主义国家执政党的选举也可以利用。当然，这种利用要结合社会主义国家及其执政党的特点和本国的具体国情，不能全盘照搬。中共党内选举的候选人介绍办法，反映了我们党自身的特点，但并不是完美无缺的固定模式，仍有进一步完善的必要。中国共产党是有九十余年优良传统的党，必定能够完善候选人的介绍办法，以推动党内选举健康有序地发展。

第二，要培育良好的竞争风气。为了保障候选人介绍工作的正常进行，我们既要鼓励和提倡必要的竞争，又要培育良好的竞争风气。介绍和竞争都应该公开进行，严格禁止和坚决反对私下通过不正当的手段“竞争”。对候选人的介绍，以及候选人的自我介绍，都要实事求是，不能言过其实、一味夸大成绩和优势。要提倡对候选人的介绍和候选人的自我介绍，不仅要讲成绩、优势、特长，还要讲缺点和不足，以便把一个“真实”的候选人交给选举者进行选择。候选人之间的竞争既可以自我介绍，也可以就选举者所关心的问题各抒己见，进行辩论，但不能进行恶意的人身攻击。要防止和反对私下散布流言飞语，造谣诽谤。竞争要有序进行，要适度，防止出现西方选举中“过度竞争”的现象。

第三，构建多样化的候选人介绍与竞争平台。候选人介绍的传统主渠道要继续改善和加强。对候选人的介绍应尽量做到“家喻户晓”，人人心中有数。要扎扎实实做好宣传工作，不能敷衍了事。还要保证选举人有较为充裕的时间了解候选人的具体情况。为了迎接党的十八大召开，各省市自治区党组织提前提出十八大代表的候选人名单，并将其公开刊登在党报及其官方网站上，以便选举人及早了解情况，提出意见，做出选择。这种做法值得肯定。除了传统的介绍方式，还可以充分利用现代化的信息手段，构建新的候选人介绍与竞争平台。由选举的主办单位开设专门的选举网络平台，其功能和作用至少有三点。一是，更深入细致地介绍候选人的情况。除了文字资料，也可以运用多媒体视频手段介绍候选人的工作，乃至生活的具体场景，让选举人对其有更生动、更直观的了解。二是，加强候选人与选举者的相互沟通。候选人可以通过这一平台进行自我介绍，并发表参政和履行相关职责的基本想法和工作思路。选举者也可以通过这一平台向候选人提出质询，候选人有义务及时回答这些质询。他们之间也可以进行直接的交流。三是，为候选人之间的交流、辩论提供一个论坛。候选人在论坛上就相关的问题展开讨论，充分阐释自己的观点，展示自己的才能，以便让选举者通过这些交流与辩论进一步了解候选人的情况，为正式选举做好思想准备。

三、逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围

长期以来，党内民主建设面临的一个问题是，基层民主选举层级过多，影响了党员以及基层党代会的直接选举。广大党员作为选举主体，其直接选举仅局限于所在党支部的委员以及基层党组织党代会的代表，基本上不能直接选举基层党组织的领导班子成员。这样，他们在基层党组织中的主体地位就难以充分体现。党代表当然可以代表党员的意志行使选举权，选举同级党委领导班子成员，但有时也不能完全代表广大党员的意志。他们的投票毕竟与党员本人直接进行投票存在一定的差别。因此，党的十七大以来，中央强调要“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。⑦这一方针反映了党内民主建设的大趋势和广大党员的强烈诉求，无疑是正确的。

按照党章的规定，县、地以及省、自治区、直辖市的党组织是党的地方组织；街道、乡镇党组织是党的基层组织。同时规定：“基层委员会由党员大会或代表大会选举产生”。⑧中央所强调的“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围”可以理解为扩大党员和党代会两个方面的直接选举范围。乡镇的党委领导班子过去基本上是实行间接选举，即由乡镇党代会选举产生，而不是乡镇党员大会直接选举产生。同时，乡镇党代会直接选举产生的是党的基层委员会即“全委会”，而不是党委常委、书记、副书记。党委常委、书记、副书记，是由全委会选举产生的。在党员人数并不算多、涉及的范围并不算广的基层党组织的选举中，设置如此多的层级，显然不利于充分体现党员的主体地位，及其在基层领导班子选举中的作用。因此，完善党内选举制度，扩大基层党组织领导班子选举范围，可以重点从以下两个方面推进：

第一，扩大党员直接选举范围。列宁高度重视“全体党员”在党内政治生活，特别是党内选举中的地位与作用。他说：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针。”⑨应当肯定，中共党章的规定、党的十八大的精神，同列宁的思想是一致的，是列宁思想在新的历史条件下的丰富和发展。然而，这一精神真正要落到实处，还要解决一些具体问题，并进一步完善相关的具体制度和操作程序。一是，实行由党员大会直接选举基层委员会的乡镇，要不要召开和设立党的代表大会。二是，在由代表会选举产生基层委员会的乡镇，党员如何在选举中发挥作用。从长远来讲，所有的乡镇都应建立健全党代会制度。党代会在党内民主建设和党内政治生活中发挥着越来越重要的作用。党的十八大强调，要“试行乡镇党代会年会制”。⑩根据这一原则，乡镇党代会年会制，必将在试行和总结经验的基础上逐步推广，乡镇党代会必将成为基层党组织运行和推进党内基层民主建设的中心。我们要把扩大党员直接选举范围和基层党代会的建设与完善有机结合起来。作为一种有益的尝试，每届党代会的选举可以实行“双票制”。党员在选举党代表的同时，直接选举基层委员会的委员，即党员在同一张选票中既要选择党代表，又要从这些代表中选举基层委员会的委员。根据差额选举的原则，党员大会选举产生乡镇党代会代表和基层委员会委员。基层委员会既要向全体党员负责并汇报工作，同时向党员大会和党代会负责并汇报工作。这样既保障了党员在基层党组织中的主体地位，扩大了其民主选举的权利，又保障了党代会制度的建设与完善。

党的基层委员会由党员大会直接选举产生，必然对乡镇领导干部的思想观念、行为方式和工作作风形成巨大的冲击。这有利于端正他们的权力观、政绩观、执政理念和工作作风，有利于扭转干部人事任用上的不正之风。基层党代会人数少，好做工作，好贯彻“领导意图”。一般来说，上级党委确定的候选人基本都能顺利当选。这种选举方式使上级党委特别是“一把手”，在干部任用方面权力过大，也容易扭曲干部的权力观和政绩观。在一些人看来，他们的权力是上级领导给的，而不是来源于党员的选举。因此，他们往往不在乎普通党员和广大群众的意见和看法，而是一心博取上级领导的赏识，以保住官位，并寻求升迁的机会。这无疑是一些乡镇干部不顾农民的切身利益和强烈要求，强行征收土地，乃至进行暴力“拆迁”的一个重要因素。这也是一些人片面追求GDP和所谓的政绩，而不顾水资源、空气、环境严重污染的一个重要原因。这显然容易产生以权谋私、贪污腐败的问题。

历史的经验证明，选举的层级越多，距离基层选民就越远，“截流”、扭曲基层选民真实意见的现象就越突出。扩大基层党组织直接选举范围，是迈向更真实反映广大党员和群众意志和诉求的进步。各级领导干部应当转变思想观念，努力把基层领导班子的选择权和决定权交给广大党员。逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，对各级领导干部也是一个考验。

第二，扩大党代会直接选举范围。为此，需要明确和规范几个与此相关的概念，其中包括“党委”、“领导班子”、“基层委员会(全委会)”、“常委会”。基层党组织领导班子具体是指党的基层全委会，还是它的常委会。与此相联系，党委究竟是指常委会还是全委会。这都需要加以明确和规范。它直接关系到党内选举制度的完善，以及党的基层组织领导班子直接选举范围的扩大。一般来说，党委、领导班子应当指全委会。但实际上，全委会的作用没有得到高度的重视和充分的发挥，而常委会作为党委和领导班子的地位被凸现出来。常委会并非由党代会直接选举产生，而是由全委会直接选举产生。全体党员选举产生党代表；党代会选举产生全委会；全委会选举产生常委会包括书记、副书记。这种选举模式层级比较多，不利于充分发扬党内民主。逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，既要体现在全委会的选举中，更要体现在常委会包括书记、副书记的选举中。可以尝试由党代会从全委会委员中直接选举产生常委会包括书记、副书记。常委会同时对党代会和全委会负责，并报告工作。随着乡镇党代会年会制的试行和推广，党代会的决策功能和对于常委会的监督作用，必将大大加强。

在当代中国的政治体制下，由于党委处于领导地位，党委常委特别是党委“一把手”的权力比较集中。党委常委特别是党委“一把手”理论政策水平的高低、道德品质的好坏、领导能力的强弱，就直接影响乃至决定工作的基本状况。因此，对其选举和任用就非常重要。试行由党代会直接选举乡镇党委常委包括党委“一把手”，无疑会使其产生更加民主，更符合广大党员和群众的意志。值得一提的是，党委常委的候选名单中，应当明确列出书记和副书记的候选人，供党代会进行差额选举。也就是说，书记和副书记应同常委一起由党代会直接选举产生，避免采取通过常委会“内部分工”的方法产生书记和副书记。

中国共产党是拥有八千多万党员的大党，其基层党组织的情况也存在一些差别。党内选举制度的完善，既要坚持党的统一领导，严格遵循党的章程，又要充分考虑各种实际情况，积极探索完善党内选举制度的具体形式和做法。基层党组织的具体选举形式和层级，不一定同中央与地方党组织完全一样。应积极推进基层党组织选举制度的完善，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围：扩大党员的直接选举范围，试行由党员大会直接选举产生乡镇基层委员会；扩大党代会直接选举范围，试行由其直接选举产生乡镇党委常委包括书记、副书记。

注释：

①②⑩胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进　为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第51、52、51-52页。

③④⑧《中国共产党党章》，北京：人民出版社，2012年，第15、15、21页。

⑤⑥《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2009年9月第1版，第18、18页。

⑦胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年，第52页。

⑨《列宁专题文集》(论无产阶级政党)，北京：人民出版社，2009年，第346页。