〔摘要〕党的十八届三中全会要求，"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。为此，要加强和改进纪委的制约监督，各级纪委要"加强对同级党委特别是常委会成员的监督"，要推动纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，〔1〕各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。要加强和改进领导班子内部相互制约机制，进一步完善党内民主制度，形成勇于批评与自我批评的政治氛围和政治文化，要在决策和决策执行中，以及通过对执行结果的检查加强对党政"一把手"的制约。要加强和改进社会舆论制约监督，党政"一把手"要率先做到权力公开、责任公开、财产和相关事项公开，要建立并不断拓展对"一把手"进行制约监督的渠道，正确对待和不断改进舆论监督。

〔关键词〕中国共产党；党政一把手；权力；监督；党的建设

党政"一把手"位高权重，在各地区、各部门、各单位的工作中处于领导地位，发挥着至关重要的作用。但一些党政"一把手"在行使权力的过程中，也存在决策失误、滥用职权和以权谋私的问题。个中原因很多，但最重要的是对其行使权力的制约监督相对薄弱，相关制度和操作程序尚待完善。因此，党的十八届三中全会要求，"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。〔2〕要进一步贯彻落实这一要求，就有必要对相关问题进行深入研究。

一、加强和改进纪委的制约监督

党的各级纪律检查委员会，是党内专门的监督机关和党风廉政建设、预防惩治腐败的主力军。但长期以来，它们很难对同级党政"一把手"实行监督。其主要原因有两个。

其一，监督体制本身存在不足。根据制度设计，党的纪律检查委员会的主要功能，是对下级党委以及同级党委的职能部门进行监督。也就是说，其监督对象并不包括同级党委及其常委。不仅如此，各级纪委还要在同级党委的领导下开展工作，党委书记是纪委、纪委书记的直接领导。这样，作为被领导者的纪委，很难对作为其领导者的党委书记进行监督。按照惯例，行政"一把手"一般都兼任党委副书记，纪委同样很难对其进行监督。

其二，纪委干部提拔任用、管理制度也存在不足之处。纪委委员是由党代会选举产生的，而纪委书记、副书记则由纪委全体会议选举产生。但这些人选的候选人提名以及与此相关的考察、考核，都是由同级党委领导，纪委书记、副书记的人选都由党委常委会讨论决定。也就是说，纪委的干部包括纪委书记、副书记的提拔任用都取决于同级党委。这对纪委的监督工作势必产生很大的影响，决定了纪委难以对党委常委成员特别是党政"一把手"实行有效的监督。尽量回避、淡化这种监督，就成为监督工作中的"潜规则"。

但这并不意味着党政"一把手"不受监督。对其监督主要来自上级党委和纪委。也就是说，对党政"一把手"的监督是单维度的，而不是多维度的。这既造成了干部对上负责、不对下负责的错误观念，又容易使党政"一把手"处于监督的薄弱环节。在不少工作中，他们实际上是在脱离监督的情况下行使权力的。这就使党政"一把手"容易大权独揽、为所欲为，甚至以权谋私，贪污腐败。

为了解决上述问题，克服由此产生的一些弊端，党的十八大尤其是党的十八届三中全会提出一些新思路，采取了一些新举措，积极推动党内监督体系的改革，概括起来有以下几个方面。

第一，各级纪委要"加强对同级党委特别是常委会成员的监督"。〔3〕这是一个具有创新意义的新提法。《党章》规定，党的纪律检查机关的主要任务之一是："对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其它党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分"。〔4〕然而，《党章》并没有明确规定，哪一级纪委可以对哪一级党员领导干部行使权力进行监督。而按照传统的体制和传统的做法，各级纪委只能对下级部门党员领导干部行使权力进行监督，党章并没有明确赋予各级纪委对同级党委特别是常委成员进行监督的权力。十八届三中全会不仅明确赋予各级纪委这种权力，而且还要求要全面加强这种监督。这无疑是党内监督体系的一个重大突破，必将进一步加强和改进对党政"一把手"行使权力的制约监督。

从中央到地方、从上级到下级的监督是垂直的，至关重要，不可或缺，但它毕竟是单维度的。而各级纪委对同级党委成员的监督则是横向监督。纵横结合形成监督的合力，才能发挥监督的强大功能，对违法乱纪、贪污腐败的干部形成强大的威慑力。各级纪委对同级党委成员的监督，与纵向监督相比具有得天独厚的条件和优势。各级纪委书记都是党委常委，直接参与党委的重大决策，也了解每个党委成员的思想、作风、工作能力、工作态度，以及廉政勤政的情况，可以更加经常地、深入细致地对相关人员进行监督检查。而来自中央和上级纪委的监督，除了例行的考核，主要是针对重大案件进行监督检查，不可能像横向监督那样深入细致、与日常工作相结合。如果说缺乏来自同级纪委的平行监督是党内监督体系的一个薄弱环节，那么十八届三中全会关于加强对同级党委特别是常委会成员监督的决策，必将进一步完善党内监督体制。如果说缺乏平行监督容易使一些党政"一把手"犯错误的话，那么加强平行监督必将进一步发挥党内监督专门机关的作用，在很大程度上遏制党政"一把手"贪污腐败现象的滋生蔓延。

第二，改革和完善纪委领导体制。要全面贯彻落实党的十八届三中全会关于各级纪委加强对同级党委特别是常委成员监督的要求，就要进一步理顺和改革纪委领导体制。党的各级纪律检查机关由同级代表大会选举产生。党的十八大通过的新《党章》规定，"党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作"。〔5〕也就是说，地方各级纪委都实行双重领导体制。而在双重领导体制下，各级纪委如何进行平行监督是一个值得研究解决的问题。

毫无疑问，党的各项工作包括纪检工作，都应该在党委的统一领导下进行，纪委不应成为脱离党委统一领导的独立王国。但纪委要进行平行监督，必须拥有此前不具备的权限，以保证他们能够真正实行平行监督。《党章》规定，各级纪委发现同级党委成员有违纪行为，"可以先行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后，报上一级纪律检查委员会批准。"〔6〕显而易见，如果需要对党委书记立案检查，那么报告同级党委批准就会遇到困难。因此，《党章》或相关的规定，应对这种情况做出明确的说明。例如，遇到这种情况可以先报上一级纪委批准，然后向同级党委报告，并直接在上级纪委的领导下开展工作。

各级纪委对同级党委成员的平行监督，应同自上而下的垂直领导体系有机结合起来。党的十八届三中全会《决定》强调，要"推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导"。〔7〕这是迄今为止对纪委领导体制最明确最规范的表述。双重领导体制以及强化上级纪委对下级纪委的领导，必将对各级纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督提供可靠的组织保障。同时，《决定》还强调，"查办腐败案件以上级纪委领导为主"。〔8〕这实际上也解决了各级纪委对同级党政"一把手"进行监督的难题。这里包含着两层意思：一是纪委的日常工作应接受同级党委的领导，纳入同级党委整体规划和工作当中。二是一旦要查处腐败案件，特别是涉及党政"一把手"的腐败案件，应该坚持以上级纪委领导为主。这无疑有利于查处涉及党政"一把手"的大案要案，以及涉及党委多名成员的腐败窝案。此外，应当建立涉案同级党委成员包括党政"一把手"的回避制度，严防党政"一把手"利用自己的权力，以及传统的权力运行机制干预案件的查处工作。

针对纪委干部的特殊情况，党的十八届三中全会突破传统的干部选拔任用、考察提名制度的束缚，提出"各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主"。〔9〕也就是说，各级纪委书记、副书记的选拔任用权已转移到上级纪委和组织部门，其选拔任用、升迁调动主要不取决于同级党委。这样，他们就没有了后顾之忧，可以对同级党委特别是常委会成员进行大胆监督，不用再担心因此"得罪人"，受到不公平的待遇，乃至遭到打击报复而失去晋升的机会。当然，纪委书记、副书记的提名考察还是要认真听取同级党委、党代表和广大党员的意见。纪委书记、副书记最终要通过符合《党章》的法定程序选举产生，并不是由上级纪委直接任命。

第三，进一步改进中央和省区市巡视制度。巡视制度的建立具有重要的意义，也取得了丰硕的成果。中央巡视制度的建立，在很大程度上是为了加强对省部级党政"一把手"的监督，以防止其贪污腐败、蜕化变质。而省区市巡视制度基本上是参照中央巡视制度建立起来的。其主要任务是对地厅局一级的主要领导干部进行监督。巡视制度的建立无疑弥补了对党政"一把手"监督制度的不足。

二、加强和改进各级领导班子内部相互制约机制

制约与监督相互联系，密不可分，但二者并不是相互等同的关系。制约与监督的目标、范围、重点也不完全一样。监督是单向度的，即由监督主体对被监督对象进行监督。而被监督对象一般不会对监督主体进行"反监督"。而且监督具有相对固定的内容、工作模式、检查标准等等。而制约则是相互关系，很难说谁是制约的主体，谁是被制约的对象。如果说权力可以宽泛地定义为"达成期望的结果的能力"或者说"达成力"，那么，对权力的制约也可以理解为对这种"达成力"的约束和限制。〔10〕制约通常被理解为正面的、正方向的，或者说是正能量，即对权力的约束是为保证权力的运用能够依法依规，做出正确的决策，取得良好的成效。制约不等于掣肘，掣肘是以阻碍权力正常运转、干扰合理决策、破坏"达成力"为目的的。掣肘往往是负面的，传递的是"负能量"。我们倡导制约，但反对掣肘。

我国领导体制的一个弊端就是权力过于集中。正如邓小平所说，"权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导"。〔11〕邓小平所批评的这种现象至今仍未完全克服，党政"一把手"家长式的作风、官僚主义、"一言堂"、独断专行仍然有所表现。这无疑妨碍了领导班子内部制约机制的形成，以及对党政"一把手"行使权力的有效制约。

在领导班子内部，任何人行使权力都应受到其他人的制约。其中民主讨论、发表不同意见、民主基础上的集中、最后投票表决，都是制约的形式和渠道。如果说纪委的工作重点是进行监督，那么各级领导班子内部的监督则侧重于权力的相互制约。相互制约应当是平等的，而只有平等的相互制约才能保证权力行使的公正、公平和廉洁。但实际上党政"一把手"习惯于当领导、下结论、做决策，制约领导班子其他成员，而领导班子其他成员则习惯于服从领导、听从决策，无法或不愿意制约"一把手"。因为老实听话者往往容易飞黄腾达，步步高升，而经常提意见的"刺儿头"往往得不到重用，长期坐冷板凳，这似乎也成了惯例。因此，要建立健全这种制约机制，有必要研究和解决以下问题。

（一）加强在决策中对党政"一把手"的制约

领导班子的中心任务和最大权力就是进行决策。但决策亦有正确与错误、好与不好、上策与下策之分。而从一定意义上说，制约的功能就在于"反决策"。〔12〕即对决策进行约束、规范、挑毛病、找问题，以保证决策的正确性、公平性和廉洁性。对决策的制约，主要集中在两个方面。

其一，斩断决策背后的利益链，以保证决策的公正廉洁。决策难免涉及到利益、利益关系、利益集团。利益相关者为保证决策有利于自己，往往对决策者进行游说、施加压力，更有甚者会进行行贿。这样就难免使决策变成各种利益集团及其代理人之间的博弈。利益是客观存在的，利益集团及其代理人为争取自身利益而努力，也是可以理解的。但领导班子的决策则要着眼于绝大多数人的利益，而不能为少数人的利益服务。

当前贪污腐败的一个重灾区就是重大项目的立项、房地产开发和基础工程的建设。其中涉及的土地、资金、能源、材料众多，必然成为开发商和投资者争夺的对象。为此，利益相关者往往会铤而走险，采取行贿的办法达到目的。而有决策权的官员，如经不住金钱、美女、巨额财富的诱惑，就会把相关的工程项目交与行贿者。这种权钱交易的腐败模式，即使在党的十八大之后，中央一再三令五申并加大反腐力度的条件下，仍然没有销声匿迹。就连一些曾经担任党和国家领导人的大贪官也是因为收取巨额贿赂和为他人牟取利益而落马。据统计，在中央巡视组巡视的前三批21个省份中，有20个省份发现了房地产腐败问题，约占被巡视省份的95%。

当前贪污腐败的另一个重灾区是买官卖官。干部的升迁、提拔任用是很正常的现象。多数干部通过自身的努力，得到群众的好评和拥护，也受到上级领导的赏识而得到提拔重用。而有些人，则采取不正当的手段，甚至行贿买官。更有甚者，有的"一把手"利用手中人事大权索贿卖官。2014年8月，广东茂名159人行贿买官受处理。其先后两任市委"一把手"大肆索贿卖官。上梁不正下梁歪，该市各级"一把手"卖官成风，严重败坏党纪党风。

尽管上述两方面的决策，党政"一把手"都拥有更多的发言权、决策权，但都必须经过集体讨论、集体决策，乃至票决。这样，领导班子的其他成员实际上都可以发挥应有的制约作用。坚决斩断决策背后的利益链条，这是工作的需要，也是领导班子建设的需要。

其二，要避免决策失误。多数情况下，决策并不是简单的利益博弈，而是在正确与错误、好与坏之间进行选择。大方向是为促进本地区经济与社会的发展，是为了搞好本部门、本单位的工作，只是大家在具体的方法、步骤、方针政策上有不同意见。一些党政"一把手"位高权重，而且往往自以为水平高、能力强，决策中难免自以为是，独断专行，听不进不同的特别是反对意见。结果，决策往往会失误，而失误必然造成严重后果。同样由于这样的原因，决策也可能出现片面性。例如只强调GDP的发展、市容的旧貌换新颜，而忽略环境保护和民生的改善，从而导致环境污染、资源透支和群众的灾难。为了防止上述情况的出现，就需要加强决策制约。也就是说，领导班子成员对于党政"一把手"的决策要勇于提出不同的意见、建议，甚至投反对票。如果一个领导班子有正常的民主氛围和良好的民主制约机制，领导班子其他成员就能对"一把手"的决策进行合理有效的制约，从而保障整个领导班子决策的科学、正确、合理、富有成效。

（二）加强在决策执行中对党政"一把手"的制约

决策仅仅是推动事业发展、搞好各项工作的第一步。决策之后，相关的决议就要贯彻落实，这无疑就涉及到执行中的权力行使问题。如果说决策中存在着决策腐败、决策失误的问题，那么决策执行中也会产生类似的问题，决策执行也需要制约与监督。这种制约与监督主要集中在以下三个方面。

其一，监督检查决策执行，防止以权谋私、贪污腐败。与决策相比，决策执行中的以权谋私、贪污腐败更严重，涉及的范围也更广。总结以往的教训，决议的执行也要加强制约与监督。无论是领导班子作为一个整体，还是领导班子的各位成员，都应加强对决议执行者的制约与监督，哪怕执行者是党政"一把手"。当然，从长远来说，应避免党政"一把手"直接负责这些工程项目，他们可以相对超脱地对工程项目进行指导、监督，但不宜直接参与其中。一些省、市、自治区已对此做出了明确的规定，相信会有更多的地区和部门学习这一做法。

其二，监督检查决策执行，防止违法乱纪。决议的执行，包括大型基础建设的开工、房地产的开发、企业的扩展、市政建设项目的推进，都应依法依规进行，不能违法乱纪。但有些领导干部包括党政"一把手"急功近利，违背法律和民意，强行推进有关工程，结果事情做了，大楼盖起来了，街道变宽了，工厂开工了，但却吃力不讨好，老百姓意见反而很大，主要原因是在工程建设中侵害了群众的切身利益，没有耐心细致地做工作，或没有给予群众合理的经济补偿，群众有抵触情绪。而为了赶进度，有关部门就强力推进甚至采取暴力的手段，从而激化了社会矛盾。在房地产开发、土地征用中，此类问题比较突出。对此，领导班子要有所制约和监督，不能任主管干部包括党政"一把手"为所欲为。领导班子应当定期或不定期地召开专门的会议，检查、听取决议执行包括工程进展情况的汇报，检讨其中是否有违法乱纪现象。同时，凡是群众反应强烈的问题，也要提到领导班子会议上进行讨论。党政"一把手"当然要全面负责，但领导班子其他成员也不能事不关己高高挂起，大家要同心协力保证决议的贯彻落实，防止任何违法乱纪的现象的发生。

其三，监督检查决策执行，要保证决议全面准确得到贯彻落实。有的党政"一把手"大权独揽，随意变更领导班子的决议。个人决定重大事项，不仅使领导班子的决议得不到很好的贯彻落实，而且还容易产生决策失误、以权谋私等问题。党政"一把手"在实际工作中可以对相关的事项进行灵活处理，但这是有限度的，不能扭曲领导班子决议的精神，更不能超出领导班子的授权，独断专行。党政"一把手"虽然是领导班子的班长，但也要模范遵守党的组织原则，经常、及时向领导班子汇报工作，接受监督检查。

（三）通过检查决议执行的结果，对党政"一把手"进行制约

一般来说，党政工作往往重视决议的形成，而对其贯彻落实的结果却缺乏认真总结和监督检查。一些重大决策往往虎头蛇尾，有的项目成了"烂尾工程"，或因党政"一把手"调离而不了了之。事实证明，加强对决议贯彻结果的监督检查是十分重要的。这种监督检查，实际上也是对党政"一把手"行使权力的制约。为此要建立起对党政"一把手"工作的评估制度。这种评估制度大体可分为两类：一类是工作专项评估制度。例如，对于党政"一把手"分管的主要工作进行专项评估。另一类是定期对党政"一把手"本人进行全面评估。这既包括他们的工作情况，也包括他们的工作作风和廉政勤政的情况。评估要坚持科学发展观，不仅要看其工作的成果、GDP的增长，而且要看当地生态环境的变化、民生的改善等等。工作失误甚至造成严重后果，要追究党政"一把手"的领导责任。党政"一把手"要勇于承担这种责任。

（四）要进一步加强领导班子的民主建设

要保障各级领导班子能够对"一把手"发挥应有的制约作用，还需要进一步加强领导班子的民主建设，树立良好的党风、政风，形成健康的政治文化，营造良好的政治氛围。正如党的十八报告所强调的，要"营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境"。〔13〕各级领导班子能否形成良好的民主氛围，对党政"一把手"进行有效的制约监督，关键要看两条。一是相关的具体制度是否健全。这种制度必须具体、细致，便于贯彻落实，具有可操作性，而不是纸上谈兵、无法操作。这种制度也要便于监督检查，保障领导班子成员特别是党政"一把手"能够依法办事。二是党政"一把手"必须率先垂范。制度虽好毕竟是由人制定、由人执行的。贯彻这些制度走不走样、变不变味，在很大程度上都取决于党政"一把手"。因此，党政"一把手"应具有高尚的情操、坦荡的胸怀和高度的责任感、事业心，积极主动地推动相关制度的贯彻落实，并模范地遵守这些制度。领导班子要有效发挥对党政"一把手"行使权力的制约，必须在领导班子内部形成健康有序的批评与自我批评的氛围，做到知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒。尤其是党政"一把手"，要勇于自我批评，善于听取别人的批评意见。而领导班子的其他成员不能搞"老好人"主义，凡事打马虎眼、和稀泥，要坚决反对和纠正党政"一把手"的家长制和官僚主义作风。否则，对党政"一把手"行使权力的制约就是一句空话。

三、加强和改进社会制约监督机制

人民是国家的主人，党员是党的主体。为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党政"一把手"行使权力的最高标准。党政"一把手"行使权力，接受人民群众的制约监督是执政为民的需要。人民群众和社会各界的制约监督，是我们整个监督体系的基础和重要组成部分。任何监督制度及其方式方法和具体措施，都应该密切联系群众，扎根于群众，并动员群众积极参与。但人民群众对党政"一把手"行使权力的社会监督制约仍需要进一步加强。在一些地方、部门和单位，这种监督甚至形同虚设，难以发挥应有的作用。换句话说，一些党政"一把手"甚至在脱离社会监督的情况下行使权力。

其根本原因有两个。一是相关的信息不公开、不透明。信息不公开，群众不了解情况，怎样进行制约监督呢？党的十八大以来，中央反复强调要广泛发扬党内民主和人民民主，要真正保障党员和人民群众的参与权、选举权和监督权。但其前提条件是，保证党员和人民群众的知情权。只有知情，才能有效参与选举和监督。二是相关的制度尚待进一步完善。有些方面的制度还不够健全，有些制度太空泛，缺乏可操作性。我们提倡党员和人民群众可以对党政领导机关进行制约监督，但如何进行呢？通过什么样的平台和渠道？有什么具体的方式方法？都还有待于进一步落实。没有这些，党员和人民群众的制约监督就无从谈起。因此，加强和改进对党政"一把手"行使权力的社会制约监督，有必要研究和解决以下几个问题。

（一）进一步公开党政"一把手"的相关信息

长期以来，群众对领导干部特别是党政"一把手"的相关信息知之甚少。这显然不利于群众对党政"一把手"实行制约监督。为了便于制约监督，信息公开至少应包括以下几点。一是权力公开。也就是说，党政"一把手"具体掌握哪些权力、分工负责哪方面的工作要公开。这就是人们当下所热议的"晒权力清单"。公开这方面信息的作用在于，老百姓知道哪些工作由谁来主抓，有事情就可以找谁，出了问题就要追究谁的责任。这样，人民群众和社会各界对党政"一把手"就可以进行必要的制约监督。而党政"一把手"在信息公开的条件下，就会更加谨慎行使权力。二是责任公开。党政"一把手"的施政方针和工作主张公开。作为党政"一把手"，有什么具体的主张、将采取怎么样的方法步骤来贯彻中央的精神和本地区的发展规划，特别是在其任内将主要抓哪些利党、利国、利民的实事，都需要进行公开。只有这方面的信息公开，人民群众和社会各界才能实行有效的制约监督。三是财产和有关事项公开。财产和有关事项公开，是海内外国家公务人员管理的通行做法，也是强有力的防腐反腐措施。由于历史的种种原因，我们并没有建立起公务人员的财产公开制度，而是采取了内部报告的办法。内部报告是否属实，谁能知晓？谁又去核查？这都是长期没有解决的问题。因此，内部报告制度就难免形同虚设，既对贪官污吏没有任何威慑作用，也不利于人民群众和社会各界了解情况，进行制约监督。这无疑是贪污腐败之风得不到有效遏制的一个重要原因。

党的十八届三中全会总结了历史的经验教训，回应人民群众和专家学者的强烈要求，开始"推行新提任领导干部有关事项公开制度试点"。〔14〕这一规定简单务实，具有可操作性，是值得称赞的好举措。但仅做到这一点还不够。根据当前干部队伍建设和防腐反腐斗争的需要，还应积极推进党政"一把手"家庭财产和有关事项公开制度的试点。党政"一把手"权力相对较大，那么对其监督的力度也应更大。在干部财产和有关事项公开工作尚未"全覆盖"的情况下，率先进行党政"一把手"财产和有关事项公开制度的试点，不仅是有必要的，而且从一定意义上说，也是迫在眉睫的。防腐反腐虽然取得了巨大的成果，但形势依然严峻。尽管中央一再三令五申，不断加大反腐力度，但依然有人顶风作案，仅十八大之后查处的省部级（含军队）的干部已有几十人之多。这种形势要求我们把一些看准了的、强有力的措施及时推出，不能再犹豫、再手软、再瞻前顾后。目前，涉及全国人民的财产登记工作正在筹备之中。这项工作结束后，无论官民，其财产就都在一定范围内公开、并通过一定法定程序进行查询。那么领导干部，特别是党政"一把手"，是否应提前适应情况，迎接挑战呢？

（二）建立并不断拓展对"一把手"进行制约监督的渠道

人民群众的制约监督既包括间接的制约监督，也包括直接的制约监督。所谓间接制约监督，就是通过党代会、人代会以及其他民意代表机构进行制约监督。这种监督是当前人民群众制约监督的主渠道应不断加强，相关的制度应进一步完善。要充分保障代表的知情权、参与权和监督权，积极创造条件，使党代表和人大代表有机会了解情况，对党政"一把手"行使权力进行制约监督。要从制度上保证党政"一把手"向党代会（或全委会）、人代会（或常委会）报告工作、听取意见。他们应该定期或不定期地接受党代表和人大代表的质询。应创造条件，提供制度保障，使党代表和人大代表能够及时对党政"一把手"进行问责，并对其中不称职者提出弹劾、罢免的意见。值得肯定的是，这方面的工作正在不断改进之中。

与此相比，人民群众对党政"一把手"行使权力的直接制约监督，却还缺少必要的渠道和平台。这方面的工作，中央倡导，大家都支持，但就是迟迟难见明显的进展。其原因是具体的渠道没有开通，平台没有搭建，已有的一些制度因缺少可操作性而流于形式。这项工作其实可以从两头着手：一头，要让党政"一把手"走出来，深入群众，听取意见，接受监督。干部密切联系群众是我们党的优良传统。正在开展的群众路线教育实践活动，其核心就是恢复和发扬这一传统，保证各级干部能够密切联系群众，真正做到以民为本、执政为民。现在的问题是，要结合这一成果的落实，把干部密切联系群众、主动接受群众的制约监督真正经常化、制度化，防止像历次搞政治运动那样，运动过后一风吹，一切恢复原样。另一头，就是把群众请进来。让群众当面或者通过其它形式向领导直接反映情况和提出批评意见。党政"一把手"应定期召开群众的座谈会，或通过媒体网络，听取意见，接受制约监督。任何人都不能以工作繁忙为借口进行推脱。

（三）正确对待和不断改进舆论监督

舆论监督是社会监督的重要方面，也是人民群众行使制约监督权的重要平台。改革开放以来，我们逐渐认识到传媒的社会监督功能，允许并不断加强舆论监督。各种传媒如实报道一些地方、部门、单位工作的失误，以及人民生产生活中产生的各种问题，引起各方面领导的高度重视，促进了各方面工作的改进，产生了良好的社会反响。缺点、不足和问题是客观存在的，也是掩盖不住的。媒体直接披露反而有利于相关部门加快改进工作，也有利于对党政"一把手"行使权力进行制约监督。一些领导干部包括党政"一把手"以权谋私、贪污腐败，往往难逃舆论的"法眼"。只要我们引导社会舆论，依法办事，信守新闻道德，就可以发挥其优势，对党政"一把手"进行制约监督。

我们应坚决反对任何党政"一把手"以任何借口封锁消息，阻止舆论监督。事实上，消息是封锁不住的，干扰会适得其反。因为新闻媒体有其自身的特点和传播方式。其中之一是它们可以跨地区、跨部门、跨行业地发挥作用。党政"一把手"可以通过主管部门控制当地的新闻媒体，阻止其发布某些方面的信息，但很难阻止中央新闻媒体以及其他地区新闻媒体的正常传播报道工作。事实上有很多重要的问题和贪腐案件并不是事发地区媒体先报道的，而是其他地区或中央媒体率先披露的。因此，党政"一把手"不要寄希望于封锁消息，干预媒体的工作，而要从根本上依法依规行使权力，执政为民，廉政勤政。俗话讲，身正不怕影子斜，不做亏心事就不怕新闻媒体揭短。同时，党政"一把手"应该站得更高、看得更远，应把舆论监督看作朋友而不是"敌人"，要把舆论监督看作是做好工作的一个重要保障。当然，舆论界也应严格自律，坚持实事求是的原则，严防搞假新闻、乱炒作，尤其涉及到党政"一把手"，更要谨慎。近年来，网络成为人民群众进行制约监督的新平台。一些"房姐"、"房叔"、"手表哥"、"眼镜哥"以及其他贪官污吏都是先在互联网上披露出来的。有关部门抓住线索，穷追不舍，挖出贪官。那么对于党政"一把手"的制约监督，也可以借助于互联网。有关部门应该密切关注和收集有关的信息，并对这些信息去粗取精、去伪存真，力求得出有价值的线索，为防腐反腐提供有用的材料。当然，也要加强对互联网的引导，防止"网络暴力"，防止有些人利用互联网搬弄是非，恶意攻击，破坏社会稳定。

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〔10〕〔12〕【英】安德鲁·海伍德著.政治学核心概念〔M〕.吴勇译.天津：天津人民出版社，2008.42,43.

〔11〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.329.

〔13〕胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗〔M〕.北京：人民出版社，2012.51.