一、背景和问题
20世纪90年代以来，伴随着经济转型，大批产业工人失业成为了中国的一种持续性潮流，以至中国城镇的实际失业人数一度达到2000万人，实际失业率在10%左右(杨宜勇，2001)。下岗失业使得城市贫困和贫富差距扩大成为中国的一个显性问题。为应对大批产业工人下岗失业而导致的贫困面的急剧扩大，中国于2001年在全国城镇实行了城市居民最低生活保障制度。低保标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。这种以生存标准设计的低保体系的最大缺憾是受助者可能永远不能积累资产，无论是金融资产、社会资本还是人力资产，终究无力摆脱贫困，从而引发诸多个人和社会问题。
资产可以用来脱贫，是因为它不是简单的消费品，而是一种可以坚守的“股份”，并可以通过多种途径用来生产经济的、心理的和社会的利益，促进走出贫困和社会流动（Sherraden，1991：p155-156）。可见，资产并不仅仅是人们用来维持生计的资源，资产给人们带来了计划和行动的能力（Anthony Bebbington, 1999: p5）。资产建设和社区发展计划帮助受助者建设和使用资源资产，其中个人、组织或社区能够获取、发展、增进及传递给下一代。这些资产不仅包括金融性资产和自然资源，而且还包括人力资产和社会联结。其中，社会联结是一种社区关系，包括社会资本和市民文化，能够消除贫困群体的孤立无援，正如人际网络和代际网络是个人获得保障和支持的必要基础。在美国，政府通过个人发展帐户帮助弱势群体积累资产而达到减贫效果的社会福利政策取得了一定的成功（Sherraden，2005），使资产为本的社会政策一时受到推崇。问题是，在中国这样一个特殊国情的发展中国家，由于下岗失业而催生的贫困者应该通过何种机制才能逐步积累个人资产，从而减弱贫困，重新步入常人生活领域。或者说，在拥有相对丰富的人力资产的基础上，他们是首先应该积累金融性资产还是社会资本？
二、预设和政策实验
本文预设，在中国这样一个发展中国家，如果要实施资产为本的社会福利政策，在有目的地继续丰富受助者人力资产的基础上，社会资本的重建应该优先于金融资产的积累，理由主要有两点，其一是社会资本在中国具有特殊的价值，其中正式的组织资本对不少人来说甚至意味着对庞大国有资产的名誉分享权和实际使用的权利，他们是因为失去组织而受到资产排斥才成为弱势群体。其二是由于种种条件制约，政府直接帮助个人进行资产积累存在难以逾越的道德风险和金融风险，但政府投资于社区建立帮助贫困者发展的组织平台已经得到社会的共识。因篇幅原因，个中缘由在此不再展开，下文试图以政策实验的分析来说明镶嵌和自主的不同组合对弱势群体社会资本重建的意义。
大连市进一步完善城市居民最低生活保障制度的政策实验
2000年5月，中国社会科学院社会政策研究中心和大连市民政局通力合作，对最低生活保障制度存在的问题及低保群体的生活状况、心理需求以及和社区的互动关系进行了全面调查，结果发现：一方面低保对象闲困在屋，普遍人格萎缩（personality atrophy），与社会相排斥（social exclusion），其中超过60%的有能动能力者对工作和社会参与的需求十分强烈；另一方面，社区存在绿化、保安、保洁及家政服务等大量社区公共服务和个人服务需求，但因为回报分散而难以形成有效供给。针对实践中存在的问题，中心课题组提出了组织化参与的政策设计，即要求有劳动能力的低保对象成立自己的组织（取名社区公共服务社），用组织活动的方式实现社会参与和自助创业，一方面形成社会联结，减弱自我排斥，另一方面直接服务于社区（Ge & YANG，2004）。
该政策设计方案2000年5月在工人村街道进行了试点，得到了低保对象、社区居民和管理者的广泛认可和支持。试点具体做法是：①街道和社区对辖区内的有劳动能力尚未就业的低保对象重新登记，确定具体的政策对象；②建立街道办事处为指导（由一名街道政府派出机构的公务员担任社长）、社区居民委员会具体操作的有劳动能力但尚未就业的低保对象参加的社区公益活动制度；③以活动为基础，成立以有劳动能力但尚未就业的低保对象为主要成员的社区公共服务社，在民政部门以法人注册；④有劳动能力低保对象和其他居民办理身份登记后即可取得社员资格，享受社员的权力和义务；⑤按照社员的提议排序，决定社区公共服务社的日常活动的具体内容安排，社员们愿意参加的活动主要有：技能培训、政策和法律知识学习、创业实践、社区公益服务，以及文体活动等；⑥社员实现了稳定再就业，即可申请退出社区公共服务社。鉴于政策试点的成功，2001年5月，大连市人民政府发布40号政府令，在全市所有街道建立了社区公共服务社，要求以该组织为依托，为弱势群体提供从物质援助、心理援助到就业援助的综合服务。至2003年6月，全市所有街道全部建立了社区公共服务社。
经过四年多的发展，社区公共服务社已经发展成为章程独立、制度完备的社区公共服务组织，其组织章程和管理制度由政策咨询专家在调研的基础上帮助起草，交社员大会审议并通过。其章程中规定：“社区公共服务社是组织有活动能力的低保对象参加社区公益活动和自助、互助，帮助社员调适自己以适应变化中的社会，进而培养关爱社区的意识和精神的非营利性社会公益组织”。社区公共服务社的日常事务由从社员中民主选举出的副社长具体负责，活动用房产和日常经费由政府在社区的办事机构提供。
2004年6月，英国国际发展部驻华办公室组织了国际专家论坛，对大连市社区公共服务社的减贫效果进行了探讨，论坛总体肯定了大连模式对改善贫困弱势群体的积极意义，并进一步厘清了该组织的发展目标、手段、最低发展标准、以及评估方法。
三、实验结果分析
1、发展范式与弱势群体的社会资本重建
镶嵌和自主是作为社会关系的社会资本的两种独立而又互补的形态。按照武考克的观点，在微观层面，镶嵌指社群内部的关系，体现为个人之间的整合（personal integration），自主指社群外的网络，体现为与外部资源的链结（Linkage）。根据镶嵌（整合）和自主（链结）的高、低不同发展水平的相互组合，武考克分析了四种形式的发展情境，即低整合—低链结（非道德的个人主义）、高整合—低链结（非道德的家庭主义）、低整合—高链结（反常状态）和高整合—高链结（社会机会）（Michael Woolcock，1998）。本研究尝试借用武考克对四种发展情境的概念来分析大连市社区公共服务社政策实验对弱势群体社会资本重建的意义。根据每个社区公共服务组织“镶嵌”（内部整合）与“自主”（外部链接）水平的不同，可以把大连市85个社区公共服务服务社分成四种类型：低整合—低链接（敷衍主义）、高整合—低链接（管制主义）、低整合—高链接（市场主义）、高整合—高链接（发展范式）。
低整合—低链结（敷衍主义）。武考克认为既没有整合也没有链结的范式表现出既缺乏家庭信任（共识只局限于家庭成员和血亲人群范围内），又缺乏普遍信任（共同的认知和行动倾向），其成员隔离于所有形式的有凝聚力的社会网络。如城市赤贫者，他们没有任何家庭和社群资源可以依靠，只能流浪街道。在这个意义上说，城市贫困的危机要甚于农村。在大连实验中，这是一种没有实质意义的组织类型，内部成员之间没有形成任何共同的规范、目标及利益需求。组织与外部的制度安排没有形成任何资源的共享与交换。实际上，该组织的存在与否对改变求业者的境况没有任何影响。大连市85个社区公共服务社中，近四分之一处于这种组织状态。社员之间几乎没有形成任何共同的价值选择和资源共享机制，服务社与社区其它机构亦未形成任何链结。实际上，这种组织是社区应付行政指令而设立的。
高整合—低链结（管制主义）。普遍信任只是扩展到家庭成员和血亲人群，如爱德华•巴弗尔德所指出的“非道德的家庭主义”（巴弗尔德，1958），社会出现整合但缺乏链结，不存在普遍共享的社会道德和规则，导致出现一种完全不发展的现实。其本质是愚昧的家庭依附和种族忠诚，其成员在经济进步、社会迁移中受阻，应对外来压力只能和平对抗。在大连，这是政府管制力量控制的一种组织方式，对内按照管制的需要制定规范，然而成员缺乏自主，在管制工具的作用下，只能获得十分有限的发展。大连市PY社区公共服务社的组建和活动初期体现了这样的特点。社区管理者把公共服务社理解为政府对有劳动能力低保对象加强管制的工具，在该社区公共服务社管理办法中规定：“社区公共服务社社员每周参加集体活动5次，每次4个小时。…活动的主要内容是学习和参加公益劳动”。每周20小时的集中形成了管制的效果。
低整合—高链结（市场主义）。有链结却没有整合的状态被迪尔凯姆认为和现代化有关，出现在成员个体发现了大范围行动的自由和机会，但缺乏为其提供指导、支持和认同的稳定的社群基础，武考克称这种状态为反常状态。反常状态被用来解释小企业创业的失败，由于没有强大的社群组织为其提供原始的创业资本和市场资源，小企业在早期阶段可能启动失败或很快破产。在大连市众多的社区公共服务社之中，一部分服务社以市场价值为组织纽带，表现出一种市场主义的倾向，如GL社区公共服务社、NS社区服务社，主要以市场项目的性质来组织社员的活动，表现出有市场就有服务社的活动，无市场项目就没有服务社的活动。该种组织带给成员的利益是暂时的、狭隘的。
高整合—高链结（发展范式）。贫困社群要获得发展结果，就要把整合和链结协调在一起。强大的社群内部联系，或高层次的整合，将会非常有利于某些链结措施对它的补充。洛杉矶韩国人社区和旧金山华人社区的快速而持续的发展证明了这一点：高整合与高链结给社会成员带来了发展必需的社会机会。那些试图建立小团体为核心来减轻贫困的社会来说，如小额贷款扶贫项目、社区扶贫济计划、农业和环境治理规划等，更是如此。本研究认为，该类组织是发展社区服务组织的理想范式：内部高度整合，形成求业者需要的共同文化和生活空间，并与外部所有相关利益和制度安排相链接，给求业者提供再就业所必需的学习和机会资源。在大连市的社区公共服务社之中，GRC社区公共服务社、SZ社区公共服务社表现出类似特点。GRC社区公共服务社经过三年的发展，内部社员交流活跃，志愿组合成家政服务分社、废品再造分社、无水洗车服务分社、老人服务分社等内部自组织。在每个分社之中，成员民主议事、资源共享，以拓展生活空间和争取经济资源。SZ社区公共服务社也在内部整合了7个小组，社员根据自己的工作经验和兴趣自愿参加相应小组的活动。这两个社区公共服务社都与社区内主要组织，包括政府办事处、各种经济服务组织、企业组织、居民建立了很好的链接关系，特别是得到了政府和主流社会关于促进就业等方面政策的制度性资源安排。社区政府和劳动就业服务组织给社区公共服务社的发展提供了包括房产、资金和项目，以及劳动岗位在内的服务。社区公共服务社为社员提供了内部和外部双向的发展网络。
社区公共服务社“高整合—高链结”的发展范式对弱势群体社会资本重建的贡献验证了武考克称为“自下而上”的发展范式。社区公共服务发展了和社区的相互关系体系，按照桑奥德的研究，这种关系体系能够产生一种关系权力，即由于相互协作而产生的权力（Saunder,1998）。正是这种关系权力帮助社区公共服务社的贫困群体走向了他们向往的目标。据2004年5月对GRC社区公共服务社、SZ社区公共服务社277名社员的问卷调查表明，近80%的社员认同参加公益劳动（类似工作福利）的制度设计。从测量结果看，加入社区公共服务社平均可以使每个社员4.33个基本需要（衣食住、健康、自尊、道德、人格、劳动、组织归属、同人联系、人生目标、自主）的满足得到改进。对社区公共服务社组织表示“非常信赖”和“比较信赖”者合计占84.6%，超过70%的劣势群体在自组织生活中情绪得到改善，82.6%的社员表示不会离开该组织。
2、弱势群体增进社会资本的制度性需求
在全球进入风险社会以后，中国的这种维持最低收入的救济性福利政策已经难以为2000万人以上的弱势群体提供基本的可持续生活保障，单纯的收入性救济导致了严重的社会排斥。安东尼•吉登斯认为，“排斥是指不能分享大多数人拥有的机会。……还可以指缺乏进入正常劳动力市场的机会。”他认为，“‘尽可能投资于人力资本’的原则强烈要求社会政策关注人的能力的发展，基础是提高贫困人口的行为能力。”（吉登斯，2002）。社会工作理论一般认为，增权并不是“赋予”案主权力，而是挖掘或激发案主的潜能，因为权力很少能被送到案主手中（Parsons、Jorgensen和Hernández，1994）。但潜能开发局限于个体微观层面，本文认为，从社会政策的逻辑看，除了激发案主的潜能，在宏观上社会政策更应该通过组织化、制度化、政治化等途径赋予可行能力。
组织化增权
兹佩曾经针对英国工厂关闭后失业的钢铁工人做研究，目的是比较他们十年之后收入和社会地位的变化。他发现失业后再就业通常会经历的是收入减少,因为失去了年资，即使参加了就业训练，不足以帮助失业者重新恢复过去的收入与地位。情况最差的是转到其它低薪部门，很少的人能够得到高薪的工作。而能够向上流动进入其它高薪与专业部门的工作者，则是因为有亲友从事那些行业，并向他们提供必要的进修与就业信息。因此兹佩认为，对于解决失业问题，除了有助于就业的人力资本投资之外，如职业训练和教育，政策制订者同时也要鼓励工作搜寻者运用社会网络和其它社会资本实现就业，甚至通过再教育的训练增加人力资本而得到提升（Zippay, 2001）。不难看出，再就业群体实现向上流动的案例十分稀少，其中的一个关键是适宜的社会网络能否被创造出来并被失业者成功使用。
组织化增权是指具有同类特质、但处于原子化状态的个体加入自己人组织，形成自主，并将其嵌入到社会权力体系之中的过程。组织化可以给再就业困难群体带来以下效果。其一是组织化本身就是增权，法人的权利范围要比自然人宽泛的多，只是采取了组织的方式，再就业困难群体自所以无权，往往与他们彼此孤立有关。其二是组织化创造了其它增权方式的信道，如组织化能够减少再就业困难群体的信息不对称，组织能够获得更多的培训及再就业机会资源，等。其三是组织化提高了再就业困难群体的市场博弈能力。
大连社区公共服务社对低保对象的增权始于组织化，组织起来就是增权，一个法人拥有比一个自然人更广泛的权利，如组织起来的法人即增添了平等的市场主体和民事主体权利。在试点中发现两个方面问题，其一是街道有关部门过度使用社员劳动力；其二是大部分社员缺乏必要的法律和市场知识，在有偿性劳务中不能维护报酬权利。试点计划相应开展了两类社区公共服务社的培训，一是社区公共服务社各级管理者的政策培训。二是社员权利与创业培训。培训不仅迅速提高了各级管理者的政策水平和管理水平，而且增加了社员的权利和创业意识。课题组和工人村街道继续合作，在社员之间组织了不同类型的分社（经济互助合作小组），通过物业管理、家庭保洁、洗车等创业项目，帮助社员通过劳动互助和对外价格谈判获得增权的经验。
制度关联
武考克对社会资本和经济发展所做的系统性讨论，是一个重要的参考。他指出社会资本对经济发展其实需要从下而上，以及从上而下的合作连结，而能够达到经济发展与社会整合的良性循环。从下而上的发展就是草根的，需要社区组织或社会团体的公共政策参与，在这个层面上，越是有紧密的社会链接以及普遍的信任关系，则社会整合程度将越高，也更能建构有效地民主参与经济发展的决策。从上而下的关系则是指国家与社会两者都维持一定的自主性，能够引导并调和各种社会团体的需求，从而有效地执行政策（Michae Woolcock, 1998）。必须意识到，不管是从下而上的、还是从上而下的关系，武考克所强调的镶嵌和自主必然要求制度性的独立和衔接，也就是说无论是社区的凝聚整合，还是国家与社会之间的沟通协调，制度的镶嵌和自主是促进经济发展所必需的。
从大连实验的思路看，如果进行再就业困难群体的身份重建，社区公共服务组织的政策设计仅仅作为完善最低生活保障制度的一部分，难以给这个群体提供足够的社会资本。社区公共服务组织的发展需要更大范围政策体系的包容。实证调查也发现，随着政策推广及其组织结构和功能的发展，社区公共服务组织已经超出了最低生活保障制度体系的框架。作为再就业困难群体的社区组织，除了最低生活保障制度之外，社区公共服务组织的持续健康发展还需要社区社工（Social Work）促进政策、社区推进第三部门发展制度、社区促进就业政策、社区整合社会保障制度、以及政府对社区管理方式的变革等一系列制度体系的创新与融合。从某种意义上说，社区公共服务组织的全面发展牵涉到城市基层社会结构的变迁，与城市社区权力和资源配置方式的变革直接相连。
政治策略
拉夫罗维奇指出，失业作为一种劳动惩罚手段，主要对垄断部门有利，而对竞争部分构成伤害。垄断部门得到了国家经济政策的保护，其中的劳动力通过与雇主趋向一致的垄断性的劳资协议也获得了垄断收益（Raffalovich，1990）。可见，竞争部门的劳动者被边缘化，也是政治选择的牺牲品。中国城镇的劳动力市场分割是显性的。21世纪后半叶新中国城镇劳动者不同所有制身份界限森严是不争的事实，而其90年代后半期开始的高科技导向的市场重组迅速拉开了不同劳动者群体之间的距离。下岗大潮和再就业困难群体之落入“流动陷阱”与政治性的发展战略选择不无关系（刘福垣，2002）。
劳动力市场的分割理论特别指出劳动力市场中成立的各种组织，如各种专业协会和联合工会的作用（Miller，1975）。这些组织有些是为“核心”服务的工具，有些则是反对“核心”的力量。分割理论认为这些组织对于劳动者的社会流动起着举足轻重的作用，因为这些组织都倾向于为其成员谋福利。但实际上，只有核心部分的劳动力才能真正从中获益，边缘的或次级市场的劳动力即使成立一个缺乏政治支持的自我维权的组织，也可能同样是无力的。政治化策略是弱势群体自组织能够持续发展的根本保证。大连市社区公共服务组织如果能够成为弱势群体身份重建的一种组织信道而被政策推广，在意识形态和立法的高度调整资源配置，赋予弱势群体相应权利应该是政治策略选择，如依法赋予社区公共服务社法人权力和其它社会权利，使社区公共服务社能够成为弱势群体身份重建的政治组织基础。
简短小结
世界60亿人口中，28亿人，几乎一半，每天的生活费不足2美元，因为缺乏资产，短期危机和社会分裂都将危害他们的实际生存（Thomas & Wolfe, 2001：p3）。而“资产是希望的具体形式”（Sherraden，1991），以资产为本的社会政策已经成为全世界减贫的重要策略选择。其中特别需要关注地位、关系、权力等非经济性资产的公平再分配，这是因为借助非经济资源的合理配置，得以产生社会资源与经济资源的新的整合模式，解决经济资源的配置不当的问题。
大连市社区公共服务社实验的效果反映了不同“镶嵌”和“自主”所形成的社会资本对弱势群体的发展具有不同的意义，其中，只有高整合、高链结的关系网络组合形式能够实现从个体博弈到组织博弈的转化，从而增强弱势群体的社会资本，才是符合发展意义的范式。
在建立了基本的社会资本体系之后，金融性资产的注入才能更好地发挥作用。大连市社区公共服务社的政策实验在2004年底通过公益机构的募捐接入了小项目发展基金，为广大社员创业提供金融性资产援助。相信政策实验的进展能够为该研究的预设提供新的佐证。
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