摘要：美国“旋转门”调控是法治化反腐的一个缩影，其运转与控制所厉行的推进权力流动、防范利益冲突等反腐理论和实践经验，体现了对权力运作的内在静态、外在动态、行为过程的全方位制约，对我国法治化反腐的理论拓展、视域转换和成效改进等方面都具有重要的借鉴意义。

关键词: “旋转门” 权力流动 利益冲突 政府道德法

我国对法治化反腐问题的理论研究和实践对策往往滞留于权力制约的内在、静态和宏观层面，本文通过对美国“旋转门”（Revolving Door）调控这个具体问题的解析，着重对权力制约进行外在动态、实践个案和行为过程等层面的探讨，欲求域外法治化反腐的经验并希冀助益于我国法治化反腐的理论创新与实践成效。

一、开启“旋转门”与推进权力流动

“旋转门”本是表示政府（广义）高官与商界高管之间的职业角色转换，称为职场“旋转门”。进出“旋转门”的一端是私人部门的商界高管，主要指企业高层人员或商业利益集团游说者随着换届选举等机会加人政府，并可能作出有利于前雇主或未来雇主的决策；另一端是掌握公共权力的政界高官，他们离职后到私人部门受雇工作或充当游说者，并利用在职时的知识经验、特别途径或人脉影响为自己或雇主谋取丰厚利益。美国是个流动性非常强的社会，一个美国人一生平均要换八个工作，每个人都在经历某种意义上的“旋转门”，而且有愈演愈烈的趋势。这个不停转动的官商“旋转门”不仅使每一个想从政的人都有机会一试身手，也使得玩过一阵政治的人可以全身而退去商界赚钱过另外一种生活，官商两界不断输入新鲜活力和优化动力，相互需要且相得益彰。在满足个人价值的同时，更为重要的是“旋转门”为权力流动开启了进出通道和方便之门，通过职业转换的方式实现了高端领域的公共权力与民间权力之间的有序流动。由于“旋转门”涉及到进出公共权力的旋转，故又称为权力“旋转门”，因而这种意义上“旋转门”的运转与调控就具有法学和反腐败意义，权力的开放式流转和良性互动机制成为防范和抵御权力腐败的重要措施。

一方面，“旋转门”为掌握民间权力的商界高管进入政府高层任职开启了流动通道。“旋转门”的开启直接源自美国人自由民主的价值理念及其指导下的政治制度，“旋转门”能够为人们提供和实现职业转换自由、民主参政议政的进出通道。在其自由理念的支配下产生的民主政治制度中，每个人都是国家的公民和主人，都有自由选择职业和参政议政的权利，每个人都有资格成为政府中的一员，公共权力的大门是对每个适格公民开放的，民间权力拥有随时可能进入公共权力大门的通道。尤其是在美国两党制的政治体制下，共和党和民主党轮流执政，每次换届选举都会使大批商界精英“上岗”，由于政府任期的阶段性，定期更新的美国政府无论谁上台，都要按照自己的需求重新安排班子，总统选举、国会选举往往导致数万人的工作变动，大量商界高官能够得以直接进入政府高级管理人员的行列，真所谓“一朝君子一朝臣”。联邦政府机构有两类官员，即受政治任命官员和职业公务员，每一任总统可以任命1万名左右的联邦政府高级官员，包括联邦法官、内阁成员和各部部长，副部长、部长助理、独立机构负责人、总统办事机构负责人等，这些受任命者是联邦政府中的非职业性官员，一般不用公开竞争考试。职业公务员的工作是通过正式得多的程序获得的，他们是政府中自成一体的终身职业雇员，几乎不可能被解职的。

此端“旋转门”开启了进入高端公共权力的开放性通道，使得权力腐败的可能性大为减低和权力制约的有效性大为增强，公共权力的外在和动态的流转还弥补了权力内在控制和制衡的缺漏，形成了一种立体式防范和控制权力腐败机制。一方面，这些富有理论素养和实践经验的商界精英进入高官领域后，带来了民间的务实作风和新鲜空气，避免长期在政府部门工作养成的官僚习气，由于任职时间的限制，促使其更加珍惜任职期间的工作机会，已有的商界丰厚利益基础也在一定程度上冲淡了其腐败的欲望，高官的薪金远远比不上高管的收入，很多人是出于政治热情而非经济利益才走上高官行列。另一方面，更为重要的是这种高端公共权力的开放性，使得那些有影响有实力的民间权力代表者在其任职前就有一个“旋转门”通道可以直接进入高官的行列，这些随时可能进入高官领域的民间力量构成了制约公共权力的巨大外在压力，从而成为冲击和制约任职高官权力腐败的有效措施。而且，这些可能进入政府的高官大多是一定利益集团的代表者，利益集团的利益诉求是构成影响和制约公共权力的真正的和实质的因素。利益集团总是不断希望向政府直接输送自己的利益代理人，以尽可能获得政府的信息和政策支持，“旋转门”机制成为利益集团影响公共政策以求最大限度地谋求自身利益有效途径中的最重要一环，有利于其利益诉求向政策意见进而最终向国家法律的转化。这些利益集团的外在压力使得公共权力的运行受到来自各种力量的制约，从而降低了政府决策偏向某方利益而导致腐败的可能性，“代表社会各种不同群体利益的压力集团之间的竞争，可以促使政府的公共政策趋于中性平衡，避免出现政策与立法上利益倾向性的偏差”。① 甚至在多元化的美国，“权力不是集中于国家和政府，而是分散于各种社会集团之中。行政管理不完全是国家机构的职权，相当多地转到一些社会组织手里”。②

另一方面，“旋转门”为掌握公共权力的政府高官离职后退入商界开启了流动通道。“旋转门”衍生出大批离职高级官员的再就业，薪水相对较低的政府官员希望找个商界任职的“金饭碗”，由于他们的特殊身份、经历和能力能够给新雇主带来特殊的利益，使得他们往往成为商界争夺的对象，并纷纷成为各大企业的高管或充当其说客。从总体来看，自2000至2005年，在首都华盛顿的注册说客总数从16342人增个34785人，各利益集团游说政府的费用从2000年的15.9亿美元攀升到2004年的21.1亿美元，涨幅达30%。③ 从具体部门来看，如美国审计署2008年5月发布的一份报告显示，从2004年到2006年，有2435名前五角大楼官员被52家主要防务承包商聘用，其中7家大型公司聘用的人数就达1581人，报告估计至少有422人从军界进入企业界之后，跟从前所在的部门进行业务往来。从个人角度看，里面的“转”出去，外面的“转”进来，有的人甚至几进几出，如在美国军情商界的“旋转门”中不少人是数度往返的常客，曾经在里根政府中当过空军部长的阿尔德里奇，离职后到麦克唐纳一道格拉斯公司和美国宇航公司担任高管，小布什总统上台后他再度进人五角大楼担任负责采购、技术和后勤的国防部副部长，退休后旋即成为洛克希德•马丁公司董事。④

此端“旋转门”开启了畅通的高官领域的权力退出通道，对权力腐败起到了釜底抽薪的效果。首先，高官的任职离职成为一种职业角色变换的普通和普遍的正常方式，诚如在其他行业领域就职一样，获取和使用公共权力不再那么困难和神圣，离开高官行列也不会那么失落与沮丧，就连美国总统也不例外，“美国旋转门中转来转去最耀眼的人物自然是美国总统，他们在几年前也许还是普通公民，几个激情的演讲后就成了美国总统，然后干几年后又回归带保镖的平民生活”。 ⑤这样就不会形成“官本位”的观念，以权谋私的念想与可能就会大大减低。其次，高级官员的短期任职大大减低了滋生腐败的可能性，如美国议员是不断改选换届的，六年任期的参议员每两年改选三分之一，众议员两年任期届满就要改选，除联邦法官外的其他高级政府官员就任时间平均不到两年，地方政府机构高级官员的产生基本相同，甚至有些州的副州长、部长级的官员由选民直接选举产生。⑥ 由于官员腐败尤其是严重的腐败的形成有一个长期的积累过程，而正常的权力退出机制使得高官员手中的权力成为短期和暂时的，不出几年这些官员的公共权力就要退出政治舞台。而终身任职的低级职业官员与走马灯似的高层官员之间有着天然的疏离，他们凭自己的才能长期任职，不用奉迎上司或依附某党，上司也难以支配影响下属，“这种职业的僵化进一步保证了多数受政治任命者——无论多么有能力或魄力----不能对下属施加很多重要影响”。 ⑦不断流动的高层官员与相对固定的职业官员之间无法积累成比较稳固的权力关系网，二者形成了对事不对人的若即若离的关系，从而使得可能造成高官权力腐败的时间和空间几率大为减低，低级官员也会因为高官很少“前腐”而不敢或不能“后继”。再次，退出公共权力后的高官形成的民间权力能够更为娴熟和有效地影响和制约公共权力，如最为普遍的是离职高官受雇于利益集团成为游说立法、行政、司法部门的说客，成为影响政府决策的强大的民间力量。“游说活动作为一种权利诉求的实践未必是邪恶的”，⑧ 而且确实能够带来充分表达和实现该利益集团利益诉求的效果，也有诸多说客出于爱心和公心为弱势群体服务并使他们从中获益。同时政府也需要这些代表各种利益集团利益的说客们的信息、意见和建议，政府决策者通过接受各种利益集团的意志表达，能够充分听取和采纳不同利益群体的利益诉求，使得科学和民主决策获得了广开言路的渠道，进而在协商和妥协的基础上形成政策和法律，“联邦政策的制定者们周遭充斥着竞争的声音，他们需要可靠的信息去丰富他们的管理经历和促进这种可靠性，而这些游说者们能更好地提供决策信息”，⑨ 游说活动能够有力地影响公共政策和法律走向，成为推动美国民主法治的进步的重要力量，“集团雇佣专职人员在立法过程中进行院外活动谋求利益的做法历来已久，今天美国法律全书中的很多重要法规来源于利益集团的办事处”。 ⑩

利益集团的飞速发展为“旋转门”的旋转注入了强大的动力，“旋转门”现象的存在及其带来的权力流动决定于美国利益集团的多元化，多元利益集团产生不同的利益表达主体和诉求，利益表达的集中方式就是政治上的党争现象，党争形成多种权力制衡与权力流动，使得民间权力与公共权力能够得以相互流动和相互影响。美国人生活在利益集团的迷宫之中，美国的各种利益集团的种类和数目之多堪称世界之最，60%左右的成年人至少参加一个社团，美国建国伊始麦迪逊在《联邦党人文集》中便分析过多元利益集团问题，“有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、制造业集团、商人集团、金融业集团和许多小的集团，在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级、受到不同情感和见解的支配”。 11由于个人利益之间、利益集团之间及个人利益与利益集团之间的利益冲突在所难免，每个利益主体都有自己利益表达的诉求，而利益纷争及利益表达的丰富多彩和畅通渠道必然形成政治上的党争现象，“党争就是一些公民中的多数或少数，团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体利益”。12 自由是党争的基本前提，而废除自由是不可能的，消除自由比党争的弊端本身更坏，言论自由是美国的最高价值，“废除政治生活不可缺少的自由，这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢”。 13因此，只要作为“旋转门”存在基础的多元利益集团及其利益诉求存在，其所体现和实现的自由民主价值、推进权力流动带来的反腐效果要远远胜过其招致的弊端，致使美国大多数民众对“旋转门”并不十分排斥，“主要问题不是他们的存在，而是他们的过分”，14 健康和正常的“旋转门”受到法律保护，并成为遏制权力腐败或法治化反腐的重要措施。

二、控制“旋转门”与防范利益冲突

尽管“旋转门”推进权力流动为反腐败带来了正面效应，但通过“旋转门”进入政府的公共权力和退出政府的“准公共权力”同样也会滋生权力腐败，从而形成利益冲突。这里的利益冲突是反腐败及廉政研究中的一个专有名词，与通常所说的社会冲突含义上的利益冲突不同，特指公职人员所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益之间的抵触、冲突与侵害。利益冲突的概念是假定，官员如果在某项政策或法律的制定和实施方面与己有利害关系，那么他们就可能自觉或不自觉从自己的利益而不是从公共利益出发来做出决策。政府官员本应是为公众利益服务的，他们不得滥用权力为自己或与自己有利益关系的组织谋取私利。美国人把利益冲突看作是最重要的腐败源泉，为了防治腐败首先要避免利益冲突。

利益冲突理论是美国控制“旋转门”现象的基本法理，即“旋转门”的运转易造成个人利益与公共利益之间的冲突。由于“旋转门”逐渐成为“个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制”，15 从而也成为滋生腐败现象的温床。“旋转门”中的利益冲突直接表现为：一方面，那些公司高级管理人员和商业利益集团游说者进入政府并担任要职，由于其特殊背景，在政策制定和实施政策过程中，他们不可避免地会偏袒特定的商业利益集团，想方设法为原雇主或未来雇主谋求利益，16 “当他们担任议员时，既要做足‘代表选民’的表面功夫，同时要给自己留有后路，为离任后拿到游说公司的肥差铺平道路”。17 另一方面，那些由政府退入私人部门前政府高官，他们在新职位上利用以前行政工作中的关系网或政治影响为私人雇主在政府采购和管制中求得收益，从而使受雇公司在市场竟争中占据有利位置，或效力于游说公司并为其向政府游说以争取利益，尤其是那些享有多种优势的离职高官及其代理的利益集团会获得特殊的表达渠道和丰厚的利益结果。18 “旋转门”中的利益冲突还间接地表现为因民间权力对公共权力影响力的差异而导致的公共权力在利益分配上的不公，这根本上是由支配民间权力的利益集团影响力的悬殊导致的。由于利益集团的人数不一、力量悬殊、机会不公等因素的影响，就会造成利益表达和利益分配的不公，“由于利益集团有强势与弱势的不同，使政府政策和决策往往向势力强大的利益集团倾斜，因而也难免有失公正”，19 强势的利益集团自然能够获得更多的利益分配，公共权力在分配利益时自然倾向于强势利益集团，从而造成间接的利益冲突。 20

利益冲突的原始动因存在于自私的“恶”的人性之中，谋取最大化利益出于人的利己本能，麦迪逊早就意识到“党争的潜在原因，就这样根植于人性之中”。 21美国人从基督教道德“原罪”说出发，对官员及官员集合体的政府充满了不信任，人的道德原罪就从根本上排除了政府官员道德自治的可能性，“因为人类有某种程度的劣根性，需要某种程度的慎重和不信任”，22 只要有一丝可能就会远离那些崇高的道德信条而谋取私利，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”，23 无论是由商人转入的官员还是官员转出的前官员都不能幸免人性的弱点。诚如潘恩所说，公共权力“即使在其最好的情况下，也不过是一种免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”， 24当代思想家认为，政府“它在最好的情况下是一个守夜人、一个国家安全和个人自由的政策护卫者。它在最坏的情况下是一个处于追逐‘你的钱’、‘你的钱’、‘你的钱’的腐败政客的控制下的潜在妖怪”， 25就如经济学家贝克尔分析的那样，政客也罢，商人也好，利己主义也好，利他主义也好，各种人的各种活动目的只有一个，那就是追求效用最大，26 且由于官员的权力影响致使这种弱点和危害较之于常人而成倍放大。所以在经历了诸多如尼克松总统“水门事件”那些腐败事件后，美国人不再寄希望于像华盛顿总统那样的德高望重的官员辈出，而是对官员的信任度持续下降，27 为此必须用严格的法律约束限定官员的不道德行为。麦迪逊在1788年曾写道：“政府本身若不是对人性的最大耻辱。又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的和内在的控制了。在组织一个统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身”。28 进出“旋转门”的官商同样具有人性自私的弱点，在面对利益诱惑时都可能借助权力谋取私利并形成与公共利益的冲突，周而复始运转的美国“旋转门”现象是一把双刃剑，“尽管大多数进出‘旋转门’的人并没有不当行为，但由于不道德和不诚实行为的潜在性如此巨大，以至于调整‘旋转门’的特殊规则是合理的”。29 如果不能很好地加以控制，就会使得“旋转门”越出职业转换的通道而成为利益输送的通道，为利益冲突也提供滋生土壤。由于对道德自治的否定和道德调整方式的缺漏，就需要法律对利益冲突进行严格控制，切断“旋转门”中的官商利益输送，控制旋转者的自私行为和个人利益，诚如麦迪逊早就注意到了“党争的原因不能排除，只有用控制其结果的方法才能求得解决”，30 麦迪逊等联邦党人正是从派系利益角度出发奠定了美国宪政的核心内容。

美国人不相信道德而尊重相信法律，每个人从法律力量的增强中看到个人利益，诚如托克维尔总结说：“在美国决不是人服从人，而是人服从正义或法律”， 31而“官商‘旋转门’已成为一小部分社会精英利益交换、名利双收的手段，应该严格加以限制”。 32美国对“旋转门”可能造成利益冲突等腐败问题的控制主要体现在其政府道德法（Ethics in Government Act）中，包括1978年的《政府道德法》、1989年的《政府道德改革法》和1992年的《行政部门雇员道德行为准则》。美国通过公共权力道德标准的制度化法治化，将官员的某些道德义务通过立法转化为具体法律义务，对较为严重的不道德行为进行法律约束和惩戒，本质是对任职官员规定苛刻的行为标准进行权力约束。政府道德法详细规定了官员从事公务活动的严格道德行为标准，主要包括官员的财产申报、礼品收受、职外兼职、滥用职权、游说规制、职后就业等法律制度，并设立一整套诸如政府道德署、道德办公室、道德委员会等专门的立体执法机构予以实施。这些法律规制虽然不能完全杜绝腐败现象，美国官员也不是世界上最为廉洁的，但其防微杜渐的效果还是十分明显的，在如此细密的法律约束下，即使有腐败也是相对轻微的。

腐败的实质和目的就是利用公权力谋取私利，贪官们所以热衷于作恶与腐败，在于腐败能给人短暂的物质与精神满足，从而侵害社会公众利益，形成权力主体的私人利益与社会公共利益之间的冲突，因而防范这种利益冲突就成为反腐败的关键。反腐败从避免和惩治利益冲突着手，反映出美国人在防治腐败方面的另外两个重要基本假定，一个是人性恶，即任何人无论有多么高的道德水平，都会受到私人利益的诱惑，因此仅仅靠道德教育是不能防止腐败的；另一个是反腐败不仅要依靠事后惩罚，更重要的是要依靠事前预防，即不造成利益冲突的可能性。33 而这两者都要凭借法律的权威和力量，美国为此专门制定了利益冲突法尤其是政府道德法来防止和惩治官员的利益冲突行为，并起到了明显的反腐败效果。

三、调控“旋转门”与我国法治反腐

我国通常的法治化反腐败理论和措施仍然注重于权力的内在和静态控制，这当然是反腐败的重要理论、方法和环节，但仅囿于此还远远不够。权力腐败还导源于权力运转的外部环境和动态过程，在权力获得前、权力退出后也需要严格规范和制约，反腐败不仅要着眼于权力运行中，而且要堵截于权力起点前、防患于权力结束后，形成立体和动态体系。美国“旋转门”的运转与控制是法治化反腐的一个缩影，对我国法治化反腐具有重要的借鉴意义。

（一）推进高官职前权力流动与反腐败

美国“旋转门”的重要反腐借鉴意义在于其推进了高官领域的权力流动，并确立了与之相匹配的政治和经济基础。我国腐败现象的重要原因在于公共权力尤其是高官领域公共权力的凝固封闭，没有正常健全的高端领域的外在民间权力进入机制，高级官员几乎都是在公共权力体制内产生或流动，一般是在党政几套班子间、或在相关和相当的职位上流动，高官基本是“能上不能下”、“能进不能出”、“能官不能民”，不到退休年龄基本是“高高在上”，对体制外的人几乎是“高不可攀”，缺乏有效的公共权力与民间权力之间的外部和动态流动机制。这种高官领域的“铁饭碗”体制和“养尊处优”现状给腐败现象提供了滋生和蔓延的土壤。因为腐败与权力相伴而生，权力越大腐败的可能性就越大，诚如阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，腐败现象几乎都是发生在手中握有一定职权的高级官员身上，绝对的权力意味着超越任何监督，而高端权力的凝固封闭为腐败提供了更为充分的时间和空间可能性。我国虽然也有不断的新鲜血液通过各种考试注入普通官员行列，也有极个别具有学识和能力影响力的知名学者、国有企业高管、民主党派人士偶尔踏入高官仕途，但这些几乎没有多少实权的基层官员和“陪衬性”官员的进入，不会改变权力结构和运行模式，固然难以改变目前权力体制下的腐败现状。因此高级官员的权力流动机制的建立是反腐败的重要环节，就是要能够让更多有影响的民间人士不断进入高级公共权力领域，把公共权力请下神坛，褪去其神圣外衣，形成一种进出高级公共权力的良性循环机制，最终达致该公共权力领域“流水不腐，户枢不蠹”的反腐效果。

推进权力流动是防止权力腐败重要措施，而要形成权力有序流动的有效机制，还必须具有与其匹配的经济和政治基础，否则就是空中楼阁。美国“旋转门”现象存在的意义和根由同样适用于我国，利益集团的存在及其利益表达自由价值适合于任何现代国家，“在当今市场经济和全球化的态势下，利益群体已日益多元化和复杂化。各种利益集团以其拥有的社会资源和社会权力同其他利益集团竞争，特别是对政府立法和决策施加强大的影响力、支配力。利益集团的社会权力同国家权力互动，是现代国家与社会新的权力结构重要特征”。34 多元利益集团的存在和运作是现代自由民主和法治的前提和基础，包括法治在内的所有社会发展正是多元利益集团不断博弈的结果，诚如昂格尔所认为，多元利益集团是法律秩序或走向法治化的根本动因，“法律秩序要发展，必须以这样一个环境为前提，即没有一个集团在社会生活中永恒地占据统治地位，也没有一个集团被认为具有一种与生俱来的统治权利。集团之间这样一种关系可以被称为是自由主义社会，或用一种当代美国政治科学的更生动的语言，称其为多元利益集团”。35 西方国家近代走向民主法治得益于其封建社会后期独特多元化利益集团的存在与发展，没有了一个高高在上的利益集团的专制或主导，各种利益集团只能在妥协基础上约定的法律背景和框架下生存与发展，而传统中国始终没有这样的利益基础存在。最为关键的是，要走上法治化反腐的道路则更需要多元利益集团的生成与壮大，反腐败某种意义上就是要剥夺官员们谋取私利的可能性，作为一种手中拥有巨大权力的特殊利益集团的政府，如果没有其他也很强大利益集团外力的抗衡和推动，而期许官员们自身的公心或开明来放弃垂手可得的利益是很难付诸现实的。

随着我国改革开放以来市场经济的发展和民主政治的进步催生，也已经逐步形成了诸多利益集团，这为我国走向法治化反腐之路奠立了一定的利益基础。但我国自古以来一直存在着一个无比强大的政府权力，即使在我国当今，最为强大的组织或利益集团仍然是政府，其他利益集团在强大的政府面前只能处于附属地位，他们对政府权力既无法制衡也难以监督。在这种利益态势下是无法生成有效的权力流动的反腐败机制，或即使有相关的制度安排也会被国家权力所淡化、消解而难以实施兑现，这是我国腐败现象不断蔓延而难以根治的重要症结所在。而没有反腐败应有的利益集团平衡根基的支撑，其他的说教许诺或表面措施只能是隔靴搔痒或打打擦边球。因此，根据现实国情和民主法治的要求，承认并赋予各种利益集团的存在及其充分的利益表达自由已显得十分重要和必要，这不仅是走向法治化道路的前提，更是反腐败法治建设的根本所在，“社会主义的健康发展应当允许存在多元的独立利益主体，鼓励多元利益之间的自由竞争。利益多元化是法治的根基，它从多方面促进法治的成长”。 36多元利益集团的存在是反腐败的根基，是反腐败工作付诸成效的源头活水，只有形成能够与政府权力相制衡的民间权力，才能真正形成预防和惩治腐败的法律制度和实施机制。

（二）强化高官职中权力约束与反腐败

法治反腐的重心是对任职官员的权力约束以阻断其谋取私人利益，防范和惩治利益冲突行为。这方面与美国“旋转门”控制所体现出来的细密的政府道德法反腐败制度相比，我国相关法律观念与制度十分缺漏。我国腐败现象蔓延的重要原因之一是法治化反腐意识不强，德治反腐一直是惯常认知，直至当代中国，人们对于官员职业道德要求还经常滞留于大而化之的言说中，如忠于职守、勤政为民、公正无私、廉洁奉公等等，总是无法将这些远大道德理想具体化为可操作的法律行为标准，最终成为一些官员的口头语而非行为针。以德治腐、教化万民的政治理想无可非议，但其无法改变政治权力的实际运作逻辑，容易造成官员们言行不一的双重人格，一些高官的道德素质低下与道德约束的软弱成为我国腐败现象蔓延的重要原因。原因之二是法治化反腐不力不够，我国反腐败法治也着重于对任职官员的权力约束，也有诸多法律予以规制，但总体看来显得宽泛无力，反腐成效一直难以改进，关键是迟迟不能创制出能够进行微观和终端反腐的政府道德法，致使诸多在美国政府道德法中作为腐败现象的违法犯罪行为，在我国常常被当成一般不道德行为而得不到有效防范和惩治。由于腐败成本与收益严重倒挂，法律又不能起到防微杜渐的作用，致使小贪逐渐养成了大贪，“前腐后继”也就不足为怪。如果有健全的从政道德法的约束应该就不会有那么多巨贪了，一是因为其不能贪或成本极高，二是因为其小贪时就会败露。一些动辄百万甚至数千万的贪官在落网之后的悔过中常常叹道，要是当初能够拒收那些看似微不足道的礼品就不会有后来的万劫不复。尽管这种忏悔有些可笑，但也说明了如果有一套防微杜渐的严密法律措施，这种大贪巨贪一定会少得多。因此，传统的道德教育和法律框架已经被日益严重的腐败现象证明为不够有效，而通过官德的法治化反腐能够使得道德理想制度化和具体化为官员的强制行为标准，避免德治反腐的乏力弱点，增强法治反腐的刚性力度，“制度化的道德管理因为比较一贯、持久，可以作为常亮的灯塔为官员的道德行为指明方向，又可以作为常鸣的警钟，时时提醒政府官员要注意自己的一言一行”。 37

“在对待公权力腐败这一人类永恒的政治法律命题上，中国传统社会主要是依靠伦理道德来制约的。由于中国政治法律史一再证明了这一方法的脆弱，今天的中国终于认识到了法治之途的重要性”。38 近年来也有个别学者和“两会”代表提出在我国尽快创制专门反腐的政府道德法，个别地方政府也采取了一定的措施，如新疆阿勒泰地区专门制定了一定级别的官员财产公示制度等。但这些呼吁与做法总体看来缺乏理论论证和操作设计，而且没能引起学术界和国家决策者的足够重视，尤其是还没有能够引起大多数政府官员的关注，“将道德立法是一种无奈之举，而更令人无奈的是，政府还不曾发现这种被迫的无奈之后，是自己缺位和越位造成的”。 39因此，政府为了廉洁自律和公共利益，要能够勇于“作茧自缚”，充分吸取各国的法治反腐经验和重视我国现行反腐的不足，对进出“旋转门”的高官提出更高的法律要求，尤其要在微观和终端方面不断强化对官员的职中权力约束，尽快创制严格而细密的政府道德法无疑是我国当下法治化反腐工作的重中之重。

（三）注重高官职后权力消磁与反腐败

美国“旋转门”的重要弊端是离职高官的权力延伸而滋生腐败现象，美国“旋转门”控制的核心便是为离职官员进行权力消磁，防范官员离职后的腐败行为。离职官员的权力从规范意义上看已经不是国家权力的范畴，而是国家权力延伸或衍生的“准国家权力”，但在官员离职后一段时期内具有国家权力的影响力，他们仍然能够利用任职时的权力余威为自己或其雇主谋取私利，带来不正当利益而产生利益冲突。因此，离职官员权力的表面退出并不能消除实质上的腐败可能，从而使得为离职官员进行权力消磁是法治化反腐的重要内容。美国对“旋转门”造成的离职官员的权力延伸进行权力消磁体现在政府道德法中的“职后就业限制”（Post-Employment Restrictions）部分及利益冲突法中，主要是对离职后政府官员行为的约束及其时间的限制，即禁止官员在一定期限内从事与公共利益相冲突的行为。“旋转门”立法对经过旋转门的前政府官员从事游说活动、代表政府监管的私人部门和政府部门进行谈判等活动都有一个行为的时间限制，即“冷却期”(cooling-off period)，冷却期有长有短分为1年、2年、5年或终身不等。由于美国是一个联邦制国家，各个州有独立的立法权，而且对不同级别和职位的官员有不同要求，使得行为限制方式和“冷却期”时间长短有所不同，级别越高要求越严格具体。美国的《基本利益冲突法》是一项刑事法律，该法规定任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与同自己有着财产利益的特别事项，违者应处1万美元以下罚金，或者单处两年以下有期徒刑，该法不仅适用于政府官员，而且适用于政府官员的配偶、子女和经济合伙人，更为关键的是美国有一整套健全的执法机构将这些严密的法律付诸严格地实施。

由官转民的“旋转门”现象在我国被俗称为“下海”，即官员离职后的经商就业行为。“下海”曾经是十分流行且受肯定的词汇和行为，那些成为“红顶商人”或“高薪打工”的下海高级官员大多被社会认可为能人，在我国由计划经济向市场经济过渡的上世纪90年代初期确实起到了积极作用。但由于观念的不健康、体制的不健全带来了许多后遗症，为一些前政府官员利用在职时的权力关系网图谋私利大开了方便之门，他们常常利用其权力余威为自己或雇主谋取私利。由于离开政府后的非公务人员身份也为其腐败行为披上了一层貌似合法、是非难辨的灰色外衣，加之我国官员流动的不足和人才选拔任用机制的缺漏，使得离职官员在政府中的权力影响力远甚于美国，从而形成了诸多手段更加隐蔽、危害更为严重的腐败现象，并成为我国目前腐败现象发生和蔓延的灰色地带和主要领域，“权力的余威正在通过多种方式，发挥自己的影响。鉴于国家反腐倡廉工作的日益抓紧，明路堵住了，却不妨走暗路。在任时不能顺利达到这一目的，那就在离任时再走这条路。权力递延、权力转嫁、权力接班，正是这种权力影响的多种拓展催生‘弃官从商’现象”。只有充分消减离职官员的“权力磁场”，才能防止公权力私人化后出现“人走茶不凉”的荒唐腐败现象，有必要借鉴美国“旋转门”控制的法律经验来规范中国式的“旋转门”现象。

虽然我国党和政府对此有许多相关政策和法律规定，包括我国公务员法也有明确规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。此一具有中国特色的“旋转门”限制条款由于缺乏具体的认定标准、惩罚力度偏轻、执法体系不健全等缺陷，加之人们对于“旋转门”可能造成的腐败问题意识的淡漠，许多规定只是流于形式而难以实施，官员离职后经商已然成为见怪不怪的正常现象，大多数人更是没有把离职官员经商行为与腐败现象联系起来，致使官员职后权力腐败现象有愈演愈烈的趋势。如南京市原江浦县的副县长刘有贵在其官运亨通时突然辞职，利用任职时的各种权力关系“空手套白狼”，下海两个月后就成立以自己为董事长的房地产开发公司，“他以借来的400万元起家，下海不到一年，就成为坐拥1514亩住宅用地的‘地主’；几年过后，他成为身家过亿的大老板”。40 近来又报道中国证监会官员离职后，纷纷“空降”至基金公司及证券公司出任高管等等。所以，必须及时强化和健全有关立法和执法体系，尤其是能够尽快建立政府道德法予以专门规制，严格规范和控制离职官员一定时期内的经商活动，并作为惩治腐败的重点领域予以认真对待。

注释:

①郭道晖：《论多元化的社会利益集团对国家权力的影响》，《法治论丛》2008年第2期。

② 同上注1，郭道晖文。

③参见张宇燕、富景筠：《当代美国的腐败—数据、案例与机理》，《国际经济评论》2006年第6期。

④参见宋世锋：《美国军事情报机构的“旋转门”现象》，《当代世界》2009年第4期。

⑤杨恒均：《‘旋转门’、奥巴马与克林顿》，http://news.sina.com.cn/w/2009-04-28/104617705074.shtml.

⑥ 参见[美]帕特森《美国政治文化》，顾肃、吕建高译，东方出版社2007年版，第423页。

⑦ [美]施密特等：《美国政府与政治》，梅然译，北京大学出版社2005年版，第305页。

⑧ See generally Guide to Congress, supra note 2, at 700–15 (discussing lobbying by business groups, labor, environmentalists, farmers, public-interest groups, civil-rights groups, education groups, churches, and others).

⑨Kevin T. McGuire, Lobbyists, Revolving Doors and the U.S. Supreme Court,16 J.L.&POL.113, 135–36 (2000).

10[英]维尔：《美国政治》，王合等译，商务印书馆1981年版，第122页。

11 [美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年，第47页。

12 同上注11，汉密尔顿等书，第45页。

13同上注11，汉密尔顿等书，第46页。

14李道揆：《美国政府和美国政治》，商务印书馆1999年版，第312页。

15 参见同上注3，张宇燕、富景筠文。

16 如这次金融危机中的风云人物，前美国财长鲍尔森任职前是高盛公司的董事长兼首席执行官，有人怀疑正是这些身处政府的高官们为照顾以前就职公司或可能以后就职公司的利益，而放纵这些交融公司的盲目信用行为，他们坐视过度金融创新的风险，一步步放松监管，让人怀疑他们是与金融寡头形成了默契，并在危机不可收拾的时候又用纳税人的钱千方百计为这些公司谋利，美国式的“旋转门”在如今的金融危机中尽显了其魔性的一面。参见程亚文：《美式“旋转门”转出金融危机》，《环球时报》2008年10月22日。

17王绍光：《民主四讲》，三联书店2008年版，第235页。

18 如追随里根总统二十余年的亲信迈克尔?迪弗于1985年辞去位高权重的白官办公厅副主任一职，自立门户开了一家公关公司，摇身一变成为活跃在美国首都华盛顿的一位名声显赫的游说界的要人。凭借着他可以直达总统夫妇的“通天”关系及多年刻意经营起来的关系网，帮他做起一本万利的生意。迪弗收取的年费实在可观：加拿大10万美元，新加坡25万美元，墨西哥25万美元，南韩47．5万美元，沙特阿拉伯50万美元。参见马国泉：《美国公务员制和道德规范》，清华大学出版社1999年版，第42页。

19同上注1，郭道晖文。

20 如有一种叫做附随酬金游说(Contingent-Fee Lobbying)，指一些说客与委托人之间达成附随酬金或成功酬金的游说形式是对公共利益构成最大威胁的方式，他们往往代表实力雄厚的大公司的利益，以强大的经济利益为后盾并谋取更大的利益，可以不惜一切代价来获取游说的成功，这些说客们是按照月份甚至小时来收取巨额费用的，他们会歪曲事实去获得成功。See Vincent R. Johnson，Regulating Lobbyists: Law, Ethics,and Public Policy,Johnson Eic Edit 3，4/4/2007，p138-142.

21同上注11，汉密尔顿等书，第46页。

22同上注11，汉密尔顿等书，第286页。

23 [美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第376页。

24 [美]潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第31页。

25[美]沃伦编：《民主与信任》，吴辉译，华夏出版社出版2004年版，第154页。可见

26参见[美]贝克尔：《人类行为的经济分析》译者的话，王业宇等译，上海三联书店1993年版，第4页。

27美国人对政府的信任度在持续下降，并于20世纪90年代达到了历史最低点，如1958年被调查的73%的美国人认为，他们“大多数时候”或“差不多总是”相信联邦政府是尽职的，到1994年这一数字降到了15%。那些“从未”或“仅仅有时候”相信政府是人从1958年的23%上升到1995年的71%到85%，在随后几年又有下降。参见[美]弗朗西斯?福山：《大分裂—人类本性与社会秩序的重建》，刘榜山译，中国社会科学出版社2002年版，第56页。

28同上注11，汉密尔顿等书，第264页。

29 W.J.Michael Cody,Richardson R.Lynn,Honest Government:An Ethics Guide for Public Service. Praeger Publishers1992,p111.

30 同上注11，汉密尔顿等书，第48页。

31 [法]托克维尔：《论美国的民主》(上卷)，董果良译，商务印书馆1997年版，第105页。

32周详、钱立伟：《政商之间有道：“旋转门”高盛集团为白宫培养干部》，《环球时报》2006年6月30日。

33参见周琪：《美国从解决利益冲突着手反腐败》，《中国新闻周刊》2006年第20期。

34 同上注1，郭道晖文。

35 [美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。

36 叶传星：《利益多元化与法治秩序》，《法律科学》1997年第4期。

37同上注18，马国泉书，第5页。

38齐延平：《权力运行的底线道德与责任制度》，《法商研究》，2000年第6期。

39 王小异：《道德立法中政府的缺位和越位》 ， http://www.chinacourt.org/html/article/200804/28/298683.shtml?from=814e.com.

40 蒋德：《揭秘‘人脉’掩护下的腐败》，《法制日报》2009年11月25日第四版。

作者简介：扬州大学法学院教授，博士生导师。