【摘要】当前建立适用于银行业金融机构的存款保险制度也是当前摆在法律界与金融界面前的重大问题。在我国建立存款保险制度的过程中，金融机构的改革进程以及对金融稳定的担忧是制约这一制度建立的重要因素。现有的金融机构风险处理方式构成存款保险制度建立的路径依赖。我国应在参考此次金融危机后国际上存款保险制度变革的经验的基础上，从存款保险主体、存款保险制度覆盖面与存款保险的基金来源三个方面重构我国的存款保险制度。

【关键词】存款保险；金融机构；存款保险基金

存款保险制度是构建一国金融安全网的重要组成部分，是一国处理系统性金融风险的重要法律制度内容。截至2010年1月31日，全球已有106个国家建立了不同形式的显性存款保险制度，另有19个国家正在研究或者正在考虑建立显性的存款保险制度。[1]银行业金融机构相对于证券业与保险业金融机构而言，由于其除可以提供存贷金融服务外，尚构成一国支付系统的重要部分，是一国金融系统的重要金融基础设施。良好的存款保险制度的构建，能够有效地防范金融系统性风险、维护存款人对金融系统的信心，确保金融系统的稳定。

在我国，建立适用于银行业金融机构的存款保险制度也是当前摆在法律界与金融界面前的重大问题。在金融危机之后，各国都对其存款保险制度进行了较大的变革。因此，在我国存款保险制度的构建过程中，应当可以发挥后发优势，吸取存款保险制度改革的国际经验，建立适合我国国情的存款保险制度。

一、存款保险制度在我国的提出过程及制约因素

（一）存款保险制度的提出

在我国建立市场经济制度之初，存款保险制度的建立就已经提上议事日程。1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。1997年初，全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，人民银行一直在进行存款保险制度的研究。1997年亚洲金融危机爆发后，我国金融机构受到波及，国家加强了对金融机构不良资产的处置，依法关闭了一些有重大风险的金融机构，并采取有效措施保护了存款人和其他投资者的合法权益。

2004年以来，我国银行业改革和重组取得显著成效，存款保险制度的推进工作也明显加快，人民银行已会同有关部门开始存款保险方案的论证设计和相关法规起草工作。2005年4月，人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了详细的抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据；同时，征求并吸纳了主要存款类金融机构对建立符合中国国情的存款保险制度的意见。[2]

2004年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌，并于同年12月开始起草《存款保险条例》。2005年，中国人民银行首次发布的《中国金融稳定报告》中提出要加强金融基础设施和制度建设，改善金融生态环境。其中的重要内容是建立存款保险制度、证券投资者保护制度和保险保障制度。[3]2007年，全国金融工作会议再次提出建立我国显性存款保险制度。2007年初召开的全国金融工作会议上，再次讨论了有关“加快建立我国存款保险制度”的详细方案。[4]

2008年世界性金融危机以来，存款保险制度的建立多次被写入政府工作报告。2008年政府工作报告提出“建立存款保险制度”[5]；2010年，“健全金融体系是应对国际金融危机冲击的重要举措”，“要推进存款保险制度建设”“推进存款保险制度建设”再次写入政府工作报告。2011年《政府工作报告》中也提出，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系。建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制。[6]

（二）制约存款保险制度建立的因素

从存款保险制度的首次提出，至今已经有近20年时间，而存款保险制度至今仍未推出。过去十余年间，制约存款保险制度建立的主要因素有以下方面：

1. 我国金融体制的改革尚未完成、相关配套制度不尽完善

根据国际货币基金组织推荐的做法，一国应在金融市场信用体系已经建立，金融机构的监管和市场退出机制较为规范和完善，银行系统或大多数银行已经完成重组，其偿债能力和盈利能力呈现良性循环，整个金融体系趋于稳定的情况下建立存款保险制度。这时建立存款保险体系所需的成本最低，运行的效果也最好。[7]而在我国市场经济建立的初期，这些条件远不具备。在提出存款保险制度的十余年间，我国的金融体系经历了国有商业银行治理结构的构建、金融监管体制的调整以及国有商业银行的上市等多次重大的调整变革，一直处于金融市场机制与金融监管机制的调整与逐步完善的过程之中。于此同时，我国的金融机构的市场退出机制一直没有成文的明确制度，作为市场退出法律机制核心的统一的《企业破产法》直到2006年8月方才获得通过。这些因素都限制了存款保险制度的发展。

2. 对存款保险制度对金融体系稳定可能造成的影响的担忧

这种担忧建立在对传统的存款保险制度的认识基础上。传统的存款保险制度往往被作为在金融机构退出之时的“付款箱”，其特征包括：第一，启动的前提是金融机构退出市场，在重整、接管等情况下，一律不应启动程序。被称为“只给棺材本，不给买药钱”。[8]第二，存款保险制度提供的往往是对存款的有限担保。[9]第三，存款保险制度分别对待个人和机构，优先偿付个人存款。[10]这三个对传统存款保险制度的认识引发了存款保险制度建立对金融体系影响的担忧。具备上述三个条件的存款保险制度将首先意味着我国的金融体系从政府隐性的全额担保向有限担保的转变，因担心存款的损失而导致的对金融机构的信心不足将极大地影响到金融系统的稳定。同时，由于对机构和个人的不同对待，将引发机构对金融稳定性的担忧，而在国有商业银行改制和上市的关键环节，这些担忧将有可能转变为金融不稳定的现实性。这是使得存款保险制度“缓行”的又一因素。

二、我国存款保险制度构建的路径依赖

自1999年广东国际信托投资公司实施破产以来， 中国已经有近300多家金融机构包括银行、证券公司、信托公司等先后被关闭、破产或兼并， 所涉及的自然人债务金额超过1700亿元。[11]我国存款保险制度的建立将不可避免地在现有的处理问题金融机构的方式和机制的基础上建立。

（一）由金融监管体制决定的分行业风险处置模式

由于我国目前的金融监管模式是“一行三会”的“分业经营、分业监管”模式，对问题金融机构的风险处置也根据不同行业分别进行。

我国分行业进行风险处置的框架经历了一个从央行整体负责到分行业风险处置的发展完善过程。

我国的金融监管体制是分三个阶段逐步形成的：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管。第二阶段是从1998年开始，对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。第三阶段，2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。

在2005年前，中国人民银行在问题金融机构的关闭处置中发挥核心作用，例如，在中国首家被关闭的金融机构中国新技术创业投资公司[12]的关闭过程中，就是由中国人民银行设立“中国人民银行关闭中国新技术创业投资公司清算组”。尽管2003年将对证券业、银行业和保险业的监管职能从中国人民银行中分离出去之后，由于作为中央银行的中国人民银行可以作为最后贷款人发放再贷款，对金融体系的系统性风险的防范和处置权力实质上仍归属于中国人民银行。高风险金融机构的处置工作具体由中国人民银行下设的金融稳定局负责。金融稳定局对包括银行类金融机构、证券公司、保险公司在内的金融机构风险进行风险处置。[13]在2003-2004年的证券公司风险处置过程中，央行发放了大量风险处置再贷款。[14]在2005年以后，央行不再直接对风险金融机构进行再贷款，而是对中国证券投资者保护基金有限责任公司提供基础运营资金。对于被中国证监会和人民银行划分为需要国家救助的重组类证券公司，由汇金公司以股权或债权形式注资，进行阶段性的市场化财务重组。[15]

在保险行业，以2005年1月1日起实施的《保险保障基金管理办法》[16]为标志，在金融机构的风险处置资金来源上，我国开始探索市场化的处理方式。根据《保险保障基金管理办法》，保险保障基金由保监会集中管理、统筹使用，保险保障基金理事会则主要对保险保障基金的管理和使用实施监督。保险保障基金的收缴和保险保障基金理事会的建立都经历了一个较为和缓的过程。2005年 3月12日，保监会向保险公司下发《关于缴纳保险保障基金有关问题的通知》（下称“《通知》”），要求保险公司在2005年3月31日前，将已经提取的保险保障基金的50%汇入保监会在工商银行设立的保障基金专户，剩余的50%部分在2005年12月31日之前缴清。[17]一年后的2006年3月，“保险保障基金理事会”成立，中国保险保障基金理事会第一届理事会的13个理事单位分别是：财政部、央行、税务总局、国务院法制办、中国人寿、平安人寿、泰康人寿、友邦上海分公司、中国人保、太平洋产险、永诚产险、中国人寿再保险、慕尼黑再保险北京分公司。在保险保障基金成立后，唯一的一次动用是2007年5月，因新华人寿原董事长关国亮挪用资金，累计约130亿元，被调查时尚有26亿元未还；保险保障基金动用超过16亿元，收购与关国亮关系密切的三家股东股权，此后，保险保障基金又购买新华人寿另外两家股东的股权，将持股比例升至38%左右，成为新华人寿第一大股东。[18]2008年9月，中国保监会、财政部、中国人民银行联合发布了新的《保险保障基金管理办法》，新办法改变了原有的保险保障基金管理模式，设立保险保障基金公司进行基金管理。保险保障基金公司是根据《国务院关于保险业改革发展的若干意见》关于“完善保险保障基金制度，逐步实现市场化、专业化运作”的要求，由国务院批准成立的国有独资公司，属于非营利性企业法人，其注册资本为1亿元人民币。[19]保险保障基金公司成立后，接收原保险保障基金理事会的全部资产，理事会则自行中止。在保险保障基金公司接收的资产中，包括新华人寿38.8％的股权。[20]2009年11月，中国保险保障基金公司决定按协议转让方式将公司所持有的新华人寿保险股份有限公司38.815%的股份一次性整体转让给中央汇金投资有限责任公司。[21]在针对保险行业问题金融机构的风险处置方面，2010年初，保监会完成了《保险公司风险处置管理办法》初稿的制定，但目前该办法尚未发布。[22]

在证券行业，2005年6月《证券投资者保护基金管理办法》发布，同年8月，国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司正式成立，[23]构建起证券行业的风险处置基金。在证券投资者保护基金公司成立后，依法从市场筹集保护基金，偿还前期人民银行再贷款，并取代了之前从人民银行通过再贷款进行风险处置的方式，为建立市场化投资者保护机制奠定了基础。[24]之后，在对2003年底至2004年上半年的多家证券公司风险处置的基础上，2008年4月23日，国务院公布《证券公司风险处置条例》，根据这一条例，国务院证券监督管理机构依法对处置证券公司风险工作进行组织、协调和监督。至此，证券行业的风险处理机制形成：其特点是由中国证监会负责证券公司风险的组织、协调和监督，证券投资者保护基金负责与证券公司风险处置有关的保护基金审核拨付、受偿债权管理与破产清算、专项审计检查以及被处置证券公司个人债权及客户交易结算资金收购工作。截至2010年4月底，保护基金公司累计拨付国家收购资金222.368亿元，其中，收购个人债权资金62.262亿元，涉及6 万名个人债权人；累计弥补客户交易结算资金缺口160.106亿元，涉及900多万户正常经纪类账户。[25]

由此，建立存款保险制度所面临的第一个路径依赖是：

金融机构风险处置分行业进行，其法律框架包括“本行业金融机构风险处置管理办法”与“风险处置基金管理办法”，在顺序上是先制定基金管理办法，建立基金，再制定风险处置办法，进行风险处置。风险处置主要由行业监管机构负责，相应的风险处置基金的主要功能是在风险处置时发挥“付款箱”的作用[26]，不能采取其他能动手段介入危机处置。

（二）行政处置在先与司法的配合功能

存款保险制度构建的第二个路径依赖是在目前的风险处置方式中，行政处置在先的风险处置方式；法院在金融机构的风险处置过程中起到配合清算的作用，尽管根据《企业破产法》，金融机构可以申请适用法院主导的重整或者和解程序，然而，在《企业破产法》实施以来，目前并无这样的先例。

一直以来，我国金融机构的风险处置基本是行政主导模式。1995年《商业银行法》规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管。2001年12月15日起施行的《金融机构撤销条例》，金融机构的撤销权属于中国人民银行，商业银行依法被撤销的，由中国人民银行组织成立清算组；非银行金融机构依法被撤销的，由中国人民银行或者中国人民银行委托的有关地方人民政府组织成立清算组。1995年的《保险法》规定，金融监督管理部门可以对风险保险机构进行整顿、接管和撤销。1998年的《证券法》中没有关于证券公司风险处置的条文，在2001年发布的《证券公司管理办法》第35条中规定：“证券公司因突发事件无法达到第33条（财务风险监管指标）规定的要求时，应在1个工作日内报告中国证监会，并说明原因和对策。中国证监会可以根据不同情况，暂停其部分证券业务直至责令其停业整顿。”

在这种行政主导模式下，法院的作用是适用破产程序，对完成行政关闭清算的企业进行破产清算。我国首例金融机构破产案广东国际信托投资公司破产案，就是这种先行政清算再司法破产清算的模式。1998年10月6日，中国人民银行决定关闭广国投，并组织清算组进行了为期3个月的行政关闭清算。1999年1月11日，广国投及其3家全资子公司向广东省高级人民法院提出破产申请。广国投破产案涉及490多个境内外债权人，申报债权高达467亿多元人民币，其中80%以上是涉外债权。案件历时四年，最终顺利审结。[27]

《企业破产法》试图将金融机构破产纳入统一的破产法体系，但留下了金融机构特别处置的空间。第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”

这种以行政为主导、司法提供配合的风险处置机制在分行业的风险处置机制下仍然得到贯彻。由于目前只有证券行业同时建立起证券投资者保护基金和证券公司风险处置机制，因而可以将证券业作为一个案例来分析这一特点。在证券业的风险处置机制中，尽管兼顾了与破产法的衔接，但行政主导的特征仍十分明显。行政监管机构在证券公司的重整和清算程序中发挥重要的主导作用。

根据《证券公司风险处置条例》，这种行政主导性体现在以下方面：第一，国务院证券监督管理机构拥有独立的破产清算和破产重整的申请权。第37条规定，证券公司被依法撤销、关闭时，有《企业破产法》第二条规定情形的，行政清理工作完成后，国务院证券监督管理机构或者其委托的行政清理组依照《企业破产法》的有关规定，可以向人民法院申请对被撤销、关闭证券公司进行破产清算。同时根据第38条，国务院证券监督管理机构可以直接向人民法院申请对该证券公司进行重整。第二，证券公司或者债权人向人民法院提出破产申请应当经国务院证券监督管理机构批准。证券公司或者其债权人依照《企业破产法》的有关规定，可以向人民法院提出对证券公司进行破产清算或者重整的申请，但应当依照《证券法》第一百二十九条的规定报经国务院证券监督管理机构批准。[28]对需要动用证券投资者保护基金的证券公司，国务院证券监督管理机构对该证券公司或者其债权人的破产清算申请不予批准，应撤销该证券公司，进行行政清理。[29]第三，在人民法院裁定受理证券公司重整或者破产清算申请的，国务院证券监督管理机构可以向人民法院推荐管理人人选。[30]第四，国务院证券监督管理机构在重整程序中的批准权。主要包括：重整计划草案应当向国务院证券监督管理机构和人民法院同时提交重整计划草案[31]；债权人会议各表决组通过重整计划草案后，如重整计划涉及《证券法》第一百二十九条[32]规定相关事项的，证券公司或者管理人应当同时向国务院证券监督管理机构提出批准相关事项的申请；在强制批准重整计划时，如果涉及《证券法》第一百二十九条[33]规定相关事项的，也需经国务院证券监督管理机构批准。如重整计划未能经过国务院证券监管机构批准，则人民法院应裁定终止重整程序，并宣告证券公司破产。[34]第五，接受重整监督报告的权力。经批准的重整计划由证券公司执行，管理人负责监督。监督期届满，管理人应当向人民法院和国务院证券监督管理机构提交监督报告。[35]

（三）处理手段的路径依赖

目前的证券公司风险处置手段在我国金融机构风险处置中颇具代表性。除前已述及的由政府通过再贷款或者汇金公司注资的处理方式以及在行政撤销并进行行政清理后，由法院通过司法程序进行破产清算外，证券监管机构还可以通过以下手段进行风险处置。

1.停业整顿

证券公司风险控制指标不符合有关规定，在规定期限内未能完成整改的，国务院证券监督管理机构可以责令证券公司停止部分或者全部业务进行整顿。停业整顿的期限不超过3个月。证券经纪业务被责令停业整顿的，证券公司在规定的期限内可以将其证券经纪业务委托给国务院证券监督管理机构认可的证券公司管理，或者将客户转移到其他证券公司。证券公司逾期未按照要求委托证券经纪业务或者未转移客户的，国务院证券监督管理机构应当将客户转移到其他证券公司。[36]2002 年9 月9 日，大连证券停业整顿工作组发布公告，指出：“停业整顿期间，大连公司下属的证券营业部由大通证券股份有限公司托管，继续经营。”[37]

3.专业机构托管

国务院证券监督管理机构决定对证券公司证券经纪等涉及客户的业务进行托管的，应当按照规定程序选择证券公司等专业机构成立托管组，行使被托管证券公司的证券经纪等涉及客户的业务的经营管理权。在实践中有三种做法：一种是同业托管，如民族证券公司托管鞍山证券公司，东北证券公司托管新华证券公司；一种是资产管理公司托管，如中国华融资产管理公司托管恒信证券公司、德恒证券公司等，中国东方资产管理公司托管闵发证券公司，信达资产管理公司托管汉唐证券公司；第三种是证券投资者保护基金公司托管，如 2006年初，证券投资者保护基金有限公司托管中关村证券公司，科技证券公司等。

4. 行政接管

国务院证券监督管理机构决定对证券公司进行接管的，应当按照规定程序组织专业人员成立接管组，行使被接管证券公司的经营管理权，接管组负责人行使被接管证券公司法定代表人职权，被接管证券公司的股东会或者股东大会、董事会、监事会以及经理、副经理停止履行职责。[38]2004 年1 月2 日南方证券公司被中国证监会会同中国人民银行、公安部和深圳市人民政府联合对南方证券实施行政接管。[39]

5. 行政重组

证券公司出现重大风险，但财务信息真实、完整、省级人民政府或者有关方面予以支持、整改措施具体，有可行的重组计划的可以直接向国务院证券监督管理机构申请进行行政重组：被停业整顿、托管、接管的证券公司，具备上述条件的，也可以向国务院证券监督管理机构申请进行行政重组。[40]证券公司进行行政重组，可以采取注资、股权重组、债务重组、资产重组、合并或者其他方式。国务院证券监督管理机构应当自受理行政重组申请之日起30个工作日内做出批准或者不予批准的决定；不予批准的，应当说明理由。行政重组期限一般不超过12个月。满12个月，行政重组未完成的，证券公司可以向国务院证券监督管理机构申请延长行政重组期限，但延长行政重组期限最长不得超过6个月。国务院证券监督管理机构对证券公司的行政重组进行协调和指导。[41]

由此，在现阶段，存款保险制度的构建在性质上是对银监会所监管的银行业金融机构的行业性风险保障基金，基金的建立需要配合金融机构的风险处置进行。

三。存款保险制度重构的国际趋势

2008年以来的世界性金融危机实际上使各国的存款保险制度经历了一次“大考”，在对危机的处理过程中，现存存款保险制度在一定程度上的失灵引发了对存款保险制度的再思考，各主要国家在不同程度上对其存款保险制度进行了一定程度的修正。例如，为了确保存款人对整个金融体系的信心，采用的增加存款保险的赔付额和提高支付的及时性等。美国在危机之前，对存款人的赔付比例的上限是10万美元，目前这一比例上升到了25万美元。英国也将赔付比例的上限提高到了5万英镑。[42]

在这一背景下，巴塞尔委员会与国际存款保险人协会（IADI）于2009 年3 月颁布《有效存款保险制度核心原则》，该原则共18条，主要内容包括：存款保险制度要明确其要达到的公共政策目标；避免道德风险；持续地告知公众存款保险制度的益处与局限性；存款保险机构与其他银行监管者之间的合作与协调；对问题金融机构的早期介入与退出机制以及破产制度的作用等重要原则。[43]

同时学者也提出了未来对存款保险制度进行修正的主要方向[44]：第一，存款保险机构应当被作为监管机构的补充。存款保险机构拥有重要的监管功能工具—存款保险的差别费率。监管者可以通过对不同的金融机构在评价基础上适用不同的费率来对金融机构的行为和内控机制施加影响。第二，存款保险机构应当独立地对其成员银行进行风险评估，这种风险评估可以作为监管者风险评估的补充，而不是取代监管者的风险评估。第三，建议将存款保险制度扩展到具有系统重要性的非银行金融机构，例如保险公司、金融合作社和大型共同基金。第四，存款保险机构应当作为银行或者非银行金融机构的接管人或者清算人。第五，存款保险机构应当承担起对金融消费者的教育之责，金融消费者的充分信息和知识可以减小其非理性判断，增进市场约束，从而促进金融稳定。

四、我国存款保险制度构建要点分析

综合我国当前的现实情况与国际趋势，目前在我国存款保险制度构建的过程中，需要重点解决的问题有三个：第一，存款保险制度的主体问题，即由何种机构来执行存款保险制度、这一机构的职权以及和其他机构的配合机制问题。第二，存款保险制度的覆盖面问题，存款保险机构应给多大范围内的存款人或者债权人提供赔付的问题。第三，存款保险基金的来源问题。主要包括存款保险基金的收取以及这一基金在出现不足时的补充来源问题。

（一）存款保险主体问题：

法律制度的执行要依托于执行主体，在存款保险制度的构建过程中，一个重要的内容是由何种机构来执行存款保险制度，其关键点在于明确这一机构的职权。机构的选择要解决的首要问题是对存款保险制度执行主体的职能定位。此次金融危机后，国际趋势是拓宽对存款保险制度执行主体的职能定位，在过去的支付对存款人的补偿基础上增加对问题金融机构的风险处置职能，更有建议将存款保险机构基金转为问题金融机构处置基金，从而涵盖风险处置和存款人保护两大功能。这种趋势意味着现存的付款箱型的存款保险机构将向全能型的存款保险机构的转变。在世界范围内，存款保险机构的职能包括两类，一种是美国的全能式的存款保险机构，美国的联邦存款保险公司FDIC不仅负责对存款保险基金的管理和赔付，而且负责对金融机构的处置；另一种是以英国为代表的完全作为付款箱使用的存款保险机构（FSCS），仅在问题金融机构关闭时对存款人负偿付功能。实践表明，在大规模的金融危机爆发的情况下，单一的付款箱式的存款保险机构难以很好地完成促进金融稳定的目标，赋予存款保险机构一定的监管职权与风险处置职权在世界范围内成为一个共识。

在存款保险主体的选择上，可以选择的思路有两种：一种是通过单独立法建立独立的存款保险机构，另外一种是由现有的对国家金融稳定负有监管之责的公共机构负责主管存款保险制度。关于监管机构是否可以同时是存款保险管理机构，并没有一个统一的认识，关于存款保险机构与监管机构应当分离的观点，主要有两个：一是认为两个机构的监管效果要更优于一个机构的监管，二是认为如果监管机构和风险处置机构合一的话，有可能监管机构会放松监管，因为他们可以利用存款保险制度来弥补他们的监管失误。[45]欧盟认为，在能够有效地分离监管职能和危机处置职能的情况下，风险处置机构可以是监管机构。如果监管机构与处置机构是两个不同的机构的情况下，则监管机构应当对处置机构提供支持。[46]

根据我国目前已有的制度设计，在证券业和保险业都已经建立了单独的风险保障基金管理机构，因此，将风险保障基金管理机构与监管机构分离，已经成为现有框架下银行业建立存款保险制度的必然选择。

然而，目前这种设立单独的投资者保护基金公司和保险保障基金管理公司的做法仍然沿用了传统的“付款箱”模式，设立单独的机构进行管理的意义没有得到充分发挥，在面对通过金融控股公司模式进行经营的金融集团之时，由于该金融集团可能同时涉及银行、证券和保险行业，分行业的风险处置会出现不足。

一个可行的选择是，在目前的“一行三会”的监管模式下，将新设的存款保险基金管理机构与现有的投资者保护基金公司和保险保障基金管理公司三家合并为风险处置基金管理公司[47]。该公司与现有的监管机构分工合作，其目标是对问题金融机构进行拯救和处置，从而保护金融稳定。

（二）存款保险制度的覆盖面

在世界范围内，关于存款保险制度的覆盖面似乎已有定论，即保护个人存款人[48]，同时为赔付限额规定了上限。

相对于国际上的一般做法，我国目前正在制定中的存款保险制度关于其覆盖面上有自己的特点。首先，存款保险制度不仅针对个人存款人，对机构存款人也给予同等对待。其次，在赔付上限上，现在拟定为人民币10万元。这一数值是基于2005年中国人民银行的调查统计， 存款在10 万元以下账户户数占全部存款账户的98.3%, 存款金额占全部调查存款账户金额的29.4%。在2005年，10 万元是中国人均GDP 的8.7 倍， 超过国际平均水平3- 4 倍的标准。[49]

银行存款保险制度的难点在于，在存款保险制度仅覆盖个人存款人的情况下，银行实际上还会存在其他的债权人，这些债权人在缺乏有效的法律制度保护的情况下，也会形成金融稳定的风险，并引发经济动荡。在银行面临风险时，除能够被存款保险制度涵盖的个人债权人外，银行还有其他的债权人，主要包括[50]：1. 个人债权人未获赔付部分，由于存款保险制度有赔付的限额，则未被存款保险基金所赔付的部分形成个人债权人对银行的债权；2.银行的存款以外的金融产品的持有者，如银行出售的理财产品等，因其不属于存款，有可能不会获得存款保险基金的赔付。3. 企业存款人，有观点认为，如果企业的存款不能够得到赔付，则会引发企业公款私存的现象。而且在我国，企业只能设立一个基本账户，这使得企业无法通过在不同银行分别存款来分散存款风险。4. 政府机构、事业单位存款人。政府财政会在银行开立财政专户，另外中央财政的国库现金目前也通过招标的方式存入各商业银行。[51]5.其他银行，在其他银行提供同业拆借的情况下，其他银行业会成为债权人。6.中央银行，在中央银行提供再贷款的情况下，中央银行是债权人。7.已经承担了赔付义务的存款保险机构。

由此，银行风险处置所涉及的多方债权人使得单一的存款保险基金在出现大规模危机时，难以承担足够的损失补偿的功能。因此存款保险机构必须拥有风险处置的职权，使其可以在早期介入和拯救问题金融机构。具体做法可分为两类：一是有序退出方式，将金融机构进行资产转让或者资产剥离，并将部分资产或者营业转让给过桥银行或者进行营业出售，对原金融机构进行清算。二是债务重整方式，可以将原金融机构进行重整，通过债务减让或者营业出售的方式，并进行资产剥离，使原银行在资产负债表上恢复正常的经营能力。

为达到这一目标，风险处置基金管理公司应具有下列职权：1.管理权，在金融机构出现风险之时，控制受处理机构的权力，撤职或者更换受影响金融机构高管的权力；2. 转让权，转让受处理机构的股份、债券、特定权利、资产和负债的权力。3.证券转换和发行新股的权力。包括：取消或者注销该受助金融机构的股份或者其他所有权证券的权力；减少或者取消所有无担保债权的权力；将受处理金融机构或者其附属机构的特定的债权工具或者其他非核心的第一层证券转换为该金融机构或者作为母公司的金融机构或者其金融控股公司的股票或者其他所有权证券；要求将债权证券转换为股权的权力，发行新股的权力。

（三）市场化基金来源

现有的存款保险基金的来源主要是有两个方面：一是通过中央银行再贷款或者财政支持，二是由各参保银行根据一定费率缴纳的保费所形成的基金。

在金融危机中，实践和理论中提出了一些新的市场化的风险处置基金来源，这些方法可以在我国的存款保险制度构建中予以参考适用。

一是美国有毒贷款计划的做法。 FDIC 和美国财政部于2009年3 月联合推出了有毒贷款计划（Legacy Loan Program），计划的主要举措是由财政部和私人资本共同出资形成投资基金， 购买银行所持有的合格问题贷款， 并在FDIC 的监督下处置这些问题贷款， 获取收益。投资基金的资本由美国财政部和私人资本各出资50%组成； 为筹措资产处置所需资金， 投资基金可发行由FDIC 担保的债务， 但举债额度不得超过其资本（即财政部和私人资本出资总和）的6倍。愿意通过该计划处置问题资产的银行可向FDIC 提出处置某项资产的申请， FDIC 在核准后将以拍卖的方式确定购买该项问题资产的价格以及能够与政府合作处置该项资产的投资者。

二是欧盟提出的金融集团内部的财务支持。这种集团财务支持通过集团内部不同企业的财务支持协议形成，并经监管者审批。在金融集团内部的一个或者多个银行遭遇流动性压力，满足预先设定的财务支持的条件时，通过集团内部的财务支持可以在集团内部自行解决流动性问题，从而阻却风险。由于资产转移将引起对集团内不同实体的债权人与股东权益的影响，因此，破产法应作出以下修改：第一，如果受资助方破产时，应给予资金支持方优先于无担保债权人的优先权地位。第二，如果资助方在提供资助后，被宣告破产，则清算人有权行使取回权。这种修改建议是为了最大程度地降低资金提供方债权人的风险。

第三种方式是通过可以发行固定数量的“拯救债券”来募集风险处置基金，在债券发行时在其发行合同中规定出现危机时，这些债券可以被转换为金融机构股份的条款。存款保险机构可以要求金融机构发行占该金融机构负债总额的一定比率的债券。[52]

结论

我国存款保险制度的构建无疑将依赖于现有的制度框架，然而仍然存在吸收目前先进国际经验，进行制度创新的可能。可行的方向是：在机构的设立方面，逐步将现有的证券、保险和银行业的风险处置基金合一，并赋予其对问题金融机构的风险处置与拯救的权力，同时探索市场化的风险处置基金来源。

贺丹，女，黑龙江哈尔滨人，北京师范大学法学院讲师，法学博士，硕士生导师。

【注释】

[1]在已经建立起存款保险制度的国家中，有59个国家是国际存款保险人协会（International Association of Deposit Insurers -IADI ）的成员。数据来自国际存款保险人协会网站，“Deposit Insurance Systems”标签下的数据统计，http://www.iadi.org/di.aspx

[2]资料来源：中国人民银行金融稳定局：《人民银行在大连举办“存款保险国际论坛”》，

http://www.pbc.gov.cn/publish/jinrongwendingju/367/1477/14774/14774_.html

[3]参见《中国金融稳定报告（2005）摘要》， http://finance.people.com.cn/GB/1040/3835358.html

[4]徐思佳：《全国金融工作会议召开 新一轮重大金融改革将启》，《》2007年01月19日

[5]资料来源：中央政府门户网站“历年政府工作报告”，网址：http://www.gov.cn/test/2009-03/16/content_1260198_3.htm

[6]资料来源同上，网址：http://www.gov.cn/2011lh/content_1825233.htm

[7]颜海波：《中国建立存款保险制度所面临的困境与选择》，《金融研究》，2004年第11期。

[8]参见：魏璇：《存款保险：银行破产，百姓存款财政不再兜底？》，《财经时报》2005年1月18日。

[9]同注7。

[10]同注8.

[11]资料来源同注7。

[12]中国新技术创业投资公司于1986年在北京成立，是中国境内第一家创业投资公司，主要发起股东为国家科委（持股40%）、财政部（持股23%）等。中创于香港与渣打银行、亚洲开发银行、获多利詹金宝公司等合资成立的中国置业（CHINA ASSET HOLDING LTD）于1991年以"中国基金"名义在香港上市，这是中国境内第一个至海外上市的创投基金。 1998年6月，中创公司因违规炒作房地产和期货而于被中国人民银行宣布终止金融业务并进行清算。2004年华融资产受托对其托管和资产处置。

[13]中国人民银行金融稳定局：《进一步加快尚未完成停业整顿、清算任务的银行类高风险金融机构市场退出工作步伐》，在该文中提到“中国人民银行作为最后贷款人，仍承担着维护金融体系稳定的重任。评估金融系统风险，研究实施防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定的大任，是党中央、国务院赋予中央银行的重要职责之一。”“ 经人民银行和银监会共同研究并报国务院批准，由人民银行继续做好目前尚未完成整顿、清算任务的16家高风险金融机构的市场退出的后续工作。”其中提及的16家金融机构，包括鞍山证券公司、华阳租赁公司和山西华康信托投资有限公司的破产清算，北京中兴信托投资有限责任公司和佳木斯证券有限责任公司的撤销清算等。“并正主动协调最高人民法院以及相关地方法院一揽子解决上述问题。”同时，“人民银行与银监会紧密配合，联合下发了《关于进一步做好城市信用社市场退出工作有关问题的通知》，明确了进一步做好城市信用社停业整顿和撤销清算工作的有关政策。”文章见中国人民银行金融稳定局网站：

http://www.pbc.gov.cn/publish/jinrongwendingju/367/1476/14766/14766_.html，文章日期：2004年9月9日，最后访问日期：2011年3月27日。

[14]中国人民银行金融稳定局：《中国人民银行有关部门正在请示拟对两家证券公司提供再贷款支持》，近日，中国人民银行有关部门研究了申银万国证券股份有限公司和华安证券有限责任公司提出的再贷款申请。经贷前调查，这两家公司经营基本正常，没有发现挪用客户证券交易结算资金情况，但存在流动性困难。为支持证券市场稳健发展，推动股权分置问题的解决，中国人民银行有关部门正在请示，拟对这两家证券公司给予再贷款支持。文章见中国人民银行金融稳定局网站：

http://www.pbc.gov.cn/publish/jinrongwendingju/367/1477/14775/14775_.html，文章日期：2005年6月12日，最后访问日期，2011年3月17日。

[15]安起雷、李秦鲁、张大进：

[16]《保险保障基金管理办法》于2004年12月29日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过，2005年1月1日起施行。

[17]陈恳：《保监会温柔追讨保险保障基金 理事会成立暂缓》，《21世纪经济报道》，2003年3月27日。

[18]于宁：《保监会披露动用保险保障基金持股新华人寿内情》，http://www.caijing.com.cn/2007-05-29/100020814.html

[19]丁冰：《中国保险保障基金公司挂牌成立》《中国证券报》，2008年9月17日。

[20]俞燕：《保险保障基金接收新华人寿38.8％股份》，《第一财经日报》，2008年9月17日。

[21]江帆：《保险保障基金公司转让新华人寿股权工作基本完成》，《金融时报》网站：http://www.financialnews.com.cn/bx/txt/2009-11/20/content_243308.htm

[22]欧阳晓红：《完善风险处置 保监会酝酿险企市场退出机制》，《经济观察报》，2011年3月10日。

[23]2005年6月，国务院批准中国证监会、财政部、人民银行发布《证券投资者保护基金管理办法》，设立国有独资的保护基金公司，并批准了公司章程。

[24]参见中国证券保护网，网址：http://www.sipf.com.cn/subject/sipf5year/index.shtml

[25]同上注。

[26]2008年《保险保障基金管理办法》的第16条 有下列情形之一的，可以动用保险保障基金：

（一）保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益的；

（二）中国保监会经商有关部门认定，保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定的。

[27]《为经济腾飞提供有力司法保障 ——全国法院民商事审判工作五年综述》

[28]《证券公司风险处置条例》第38条。

[29]《证券公司风险处置条例》第39条。

[30]《证券公司风险处置条例》第40条。

[31]《证券公司风险处置条例》第42条。

[32]《中华人民共和国证券法》第129条：证券公司设立、收购或者撤销分支机构，变更业务范围或者注册资本，变更持有百分之五以上股权的股东、实际控制人，变更公司章程中的重要条款，合并、分立、变更公司形式、停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准。

[33]《中华人民共和国证券法》第129条：证券公司设立、收购或者撤销分支机构，变更业务范围或者注册资本，变更持有百分之五以上股权的股东、实际控制人，变更公司章程中的重要条款，合并、分立、变更公司形式、停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准。

[34]《证券公司风险处置条例》第46条。

[35]《证券公司风险处置条例》第45条。

[36]《证券公司风险处置条例》第7条。

[37]从我国证券公司风险处置看金融监管的制度选择

[38]《证券公司风险处置条例》第11条。

[39] 丁国荣：《综合治理时期我国证券公司风险处置模式及其绩效研究》，《当代经济科学》，2009年第1期。

[40]《证券公司风险处置条例》第12条。

[41]《证券公司风险处置条例》第13条。

[42]Andrew Campbell，Protecting Creditors of Insolvent Banks: How Should The Rights of Different Types of Creditors Be Best Managed？,Financial Crisis Management and Bank Resolution, Informa 2009. P207.

[43]参见：解正山：《〈有效存款保险制度核心原则〉评介及对我国的借鉴》，《上海金融》，2009年第10期。

[44]see Jean Pierre Sabourin，Rethinking The Role of Deposit Insurance: Lessons From The Recent Financial Crisis，Financial Crisis Management and Bank Resolution, Informa 2009.P136-137.

[45]约瑟夫.J.诺顿：《全球金融改革视角下的单一监管模式：对英国FSA经验的评判性重估》， 廖凡译， 《北大法律评论》（2006）第七卷，第二辑，第542页。

[46]European Commission (DG Internal Market and Services) working document: Technical details of a possible EU framework for bank recovery and resolution (6 January 2011), http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2011/crisis_management/consultation_paper_en.pdf. General Introduction,P11.

[47]英国金融服务管理局(FSA) 便是将原有的存款保护计划与1986年建筑协会法建立的建筑业协会投资者保护计划（IPS: Investor Protection Scheme）、1986年金融服务法建立的投资者补偿计划（ICS: Investor Compensation Scheme）、1975年投保者保护法建立的投保者保护计划（PPS：Policyholders Protection Scheme）以及友好协会保护计划等补偿计划加以合并，形成由金融服务管理局(FSA)统一管理的的金融服务补偿计划(FSCS)。

[48]在部分国家如英国，小型企业与个人债权人一样可以获得存款保险基金的赔付。

[49]颜海波：《建立适合中国国情的存款保险制度》，《银行家》2006年第6期。

[50]Andrew Campbell，Protecting Creditors of Insolvent Banks: How Should The Rights of Different Types of Creditors Be Best Managed？,Financial Crisis Management and Bank Resolution, Informa 2009. P207.

[51]根据2006年1月1日起施行的《中央国库现金管理暂行办法》，中央国库现金可以进行商业银行定期存款操作，是指将国库现金存放在商业银行，商业银行以国债为质押获得存款并向财政部支付利息的交易行为。

[52]Technical details of a possible EU framework for bank recovery and resolution，P89.