［内容提要］十八大报告关于政治建设部分篇幅不长，但作出了三个方面的贡献： 一是中国的政治体制改革要实现什么样的人民民主，内容和形式是什么；二是第一次明确地阐述清楚了党的领导、人民当家作主和依法治国三者的关系，拓展了政治体制改革的思路和空间； 三是列出了两个层次、七大方面、34条具体的改革任务来落实人民民主，尤其是对人民代表大会制度和社会主义协商民主制度的论述。这意味着执政党终于在改革 30多年后清晰地描绘了人民民主实现的图谱。但是要看到这是 30多年执政党认识不断成长的结果，更要看到这些改革任务的落实是一个艰巨的过程，需要决心、智慧和艰辛的努力。
［关键词］人民民主 政治体制改革 中国特色社会主义政治发展道路
十八大报告第五部分“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，提出了一系列新论断和新举措，坐实了中国特色社会主义五位一体的总布局中的政治布局。这部分的新论断、新思路是建立在30多年来我国民主政治建设和政治体制改革探索的基础上的，只有从现实出发，坚定决心，发掘智慧，艰辛实践，才能真正落实这些举措，才能让人民民主的光辉旗帜真正高高飘扬起来。
一、30 多年来执政党对民主政治建设和政治体制改革认识的成长
如果把 1975 年的拨乱反正、1978年真理标准问题大讨论视为政治改革举措的话，可以说中国的改革最早就是从政治体制改革开始的，尽管最初没有用“政治体制改革”这样的表述。对于最初的政治体制改革的原因与目的，邓小平在1980 年 8 月 18日政治局会议的讲话，即《党和国家领导制度的改革》中强调“改革党和国家领导制度及其他制度”，是“为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊”，从根本上避免“‘文化大革命’十年浩劫”重演。1982年的十二大报告在论述“努力建设高度的社会主义民主”部分提到“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”，这是党的正式文献中第一次提到政治体制的概念和改革政治体制的话题。随着1984 年经济体制改革全面展开，政治体制改革的问题又被提上日程。邓小平在 1986年前后多次谈到政治体制改革的必要性，指出“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。
20 世纪 90年代和世纪之交，在改革开放和现代化建设步伐加快的同时，鉴于国内和国际政治风波的现实，执政党审时度势，为了集中精力进行社会主义市场经济体制的建立和经济建设，谨慎地强调“必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革”；“推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的优越性，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济发展和社会全面进步。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”这就为中国的政治体制改革和民主政治建设确立了一个实践的坐标和操作的底线。
21世纪以来，随着国际、国内形势和人民的政治参与的深刻变化，执政党日益感觉到政治体制改革之于改革全局的重要性。十七大报告强调，“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”胡锦涛在建党90周年大会上强调，“积极稳妥推进政治体制改革，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极 性 为 目 标”，“要 全 面 落 实 依 法 治 国基 本 方略”，“要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障”。2012 年 7 月 23日，胡锦涛发表重要讲话强调，“改革开放以来，我们始终把政治体制改革摆在改革发展全局的重要位置，坚定不移加以推进，取得了重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路。”
30多年的改革实践表明，中国进行政治体制改革不是某一个时期、某项改革和某个人的需要，而是社会主义的需要，是党和国家长治久安、民族兴旺发达的需要，是人民民主的需要！这是我 们今天对政治体制改革的认识基础。
二、十八大报告对中国特色政治发展道路和政治体制改革的新论断、新思路
该部分文字不仅大标题与各项具体任务表述不同以往，更重要的是围绕“人民民主”这一核心和主题展开，基本说清楚了中国政治体制改革要实现什么样的人民民主、有哪些形式、如何去实现等。
首先，清楚阐述了人民民主与中国特色社会主义政治发展道路及政治体制改革的关系。
报告开宗明义地指出，“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”，正是由于改革开放以来执政党“总结了社会主义民主建设中的正反两方面的经验，强调人民民主是社会主义的生命，不断推进政治体制改革”，才“成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路”，所以这条道路是“实现最广泛的人民民主”的“正确方向”。
其次，充分论述了人民民主是中国政治体制改革的目标、原则和要求。
1. 阐明人民民主是政治体制改革的目标和原则立场，坚持“两个必须”：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”；“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”。
2. 阐明政治体制改革的总要求就是通过“三个更加注重”，做到对人民民主的“三个保证”。“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。这“三个更加注重”和“三个保证”在理论和逻辑上第一次清晰论述了党的领导、人民当家作主和依法治国三者如何统一的问题。
3.强调政治体制改革“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式”。这一“借鉴而不照搬”的基本原则确保人民民主的中国特色和节奏。
第三，制定了落实人民民主的“七大政治体制改革任务”。
1．明确了实现人民民主的主要途径是“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，必须保证这一根本政治制度发挥其法定职能。为此，报告强调必须优化人大代表结构比例，降低党政领导干部的代表比例，提高基层人大代表的比例；设立人大代表联络机构，完善代表联系群众制度；优化人大常委会、专委会的人员结构，提高专职委员比例，以充分保证人大法定权力的行使。这些任务举措抓住了人大制度在实践中需要解决的主要问题。
2．第一次强调中国特色的“社会主义协商民主制度是我国人民民主的重要形式”，并第一次将“健全社会主义协商民主制度”作为深化政治体制改革的重要任务单独列出，提出体系化健全这种协商民主制度的丰富内容。健全社会主义协商民主制度的要求是“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。“广泛”体现在主体、渠道和协商内容、效果等各方面，即“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。“多层”不仅指以人民政协为核心的“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，还包括“基层民主协商”。“制度化”重点是“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”；同时探索共产党与民主党派政治协商的内容和程序建设，即“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”。这些体系化建设新思路反映出执政党把当今人类优秀政治文明成果与中国实际相结合的实践自信和理论自信。
3． 把“发展基层民主制度
”进一步提升为“完善基层民主制度”。一是不再单独提村民自治、社区自治、职工自治等概念，统称为“城乡社区治理”，并将其与社会生活中新出现的“基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”形式都作为“人民依法行使民主权利的重要方式”，这就大大扩展了人民民主的行使方式。二是指出了健全基层群众自治机制的重点在于“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”，以“保障人民享有更多更切实的民主权利”，抓住了基层群众自治中的核心问题。三是第一次强调要“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，这显然是对学界多年来“地方治理”理念的采纳。
4． 既强调全面推进依法治国基本方略，又突出了实施重点。首先，第一次指出要从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个方面来全面贯彻依法治国方略；其次，强调各个方面建设的重点，比较新的思路和任务有： 一是重点领域立法中要拓展人民有序参与立法的途径； 二是强调要依法行政，切实做到严格规范公正文明执法；再次，全面守法的重点是要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；最后，处理好党与法的关系，任何组织和个人都绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。依法治国方略的实施才能真正保障人民民主权利的落实。
5． 行政体制改革内容从“加快”具体到“深化 ”。一是第一次由“三个分开”完善为“四个分开”，即“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，第一次明确吸纳了学界的“政社分开”的表达。“四个分开”其实抓住了行政体制改革中最核心的问题，即政府和各主体关系的定位问题。二是第一次明确了服务型政府的内涵和职能要求，即行政改革的目标是“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，尤其是“维护公平正义”职能的强调弥补了过去政府职能理念上的缺失。三是大部门体制改革由“探索”到“稳步推进”，既对2008年大部门体制改革的实践加以肯定，又提出了今后努力的方向。四是第一次提出要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力”。这是对民意的尊重，也是对政府改革方向的矫正。五是专门提出“完善体制改革的协调机制，统筹规划和协调重大改革”，既是强调行政体制改革与其他体制改革的协调，其实也是对各方强调的加强改革“顶层设计”呼声的采纳。只有这些任务的完成才能保证建设一个真正为人民服务的服务型政府。
6． 权力制约和监督机制的健全向体系化转变。 首先，强调“用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”；其次，第一次对“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的具体内容和操作重点进行了初步探索。决策权上强调要发挥思想库作用，延伸了问责和纠错制度环节，确保科学、民主、依法决策；执行权强调要公开化、规范化，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职和罢免等制度；监督权要做到人民监督权力，要使党内监督、民主监督、法律监督和舆论四个监督之间共同作用，确保权力在阳光下运行。
7． 突出了“举爱国主义、社会主义旗帜作为巩固统一战线的政治思想基础”，目的是为了团结各方人民，也是对各个方面民众民主权利的尊重。
这七个方面其实是两个层次的改革任务。第一层次是依法治国和权力制约和监督机制这两条根本性的任务，主要要解决我国政治体制最核心的党和国家领导体制的问题，即必须理顺执政党、人大、政府、政协等各个权力之间如何形成决策权、执行权、监督权相互制约有相互协调的关系。为此必须完成第二个层次的任务，即改革和完善人大制度改革、社会主义协商民主制度建设、基层民主制度、统一战线和行政体制这五个方面的具体制度，这是使第一个层次中各个权力发挥作用的具体改革要求。
至此，十八大绘就了这样一幅人民民主蓝图： 政治体制改革要坚持走中国特色社会主义政治发展道路，就是要实现更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；人民民主的主要内容和形式是基层群众的直接民主及其制度、人大制度代表的选举民主及其制度、政协制度为主渠道的社会主义协商民主及其制度；人民民主实现的保障是执政党依法治国和执政党党内民主。党内民主不是目的，党内民主的目的是带动人民民主的实现；人民民主的实现不是一蹴而就的，要落实到一系列制度改革上，即要健全人大制度、政协制度、基层民主制度、服务型政府制度等。
三、对十八大坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的思考与展望
1． 政治体制改革对于全局改革的重要性日益彰显
《宪法》确定“国家一切权力属于人民”，执政党始终强调“人民民主是社会主义的生命”，强调“改革开放以来，我们始终把政治体制改革摆在改革发展全局的重要位置，坚定不移加以推进”。从改革之初通过政治体制改革避免“文革”重演、保障经济体制改革的成果和现代化的顺利推进，到世纪之交强调政治体制改革对于党和国家的活力、社会主义制度的优越性、人民群众的积极性和创造性、国家统一、民族团结和社会稳定的重大意义，上升为三位一体中国特色社会主义建设布局的重要组成部分，再到新世纪成为四位一体布局的重要组成部分。当下改革中经济、社会、文化等诸多方面问题的多发和易发也让政治体制改革的重要性凸显出来。对此，十八大在五位一体建设中旗帜鲜明地强调，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”。
2． 十八大理顺了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一之间的内在关系，为政治体制改革拓展了思路和空间，重心更加突出三者统一原则是党的十六大报告首次提出的，但没有作充分阐述。经过多年的理论和实践探索，十八大报告用了“三个更加注重”和“三个保证”这样的表述，既是讲政治体制改革的要求也是对这三者关系的清晰阐述：第一，“保证人民当家作主为根本”。因为人民是主体，“中国特色社会主义是亿万人民自己的事业”，“要发挥人民主人翁精神”，必须“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。第二，党的领导是组织和支持人民当家作主，是条件和手段。因此，必须首先“改进党的领导方式和执政方式”，通过改善党的领导提高领导力和执政能力来“保证党领导人民有效治理国家”。第三，党领导人民有效治理国家的前提和方式必须“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”，通过“最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设”来保证人民依法享有广泛权利和自由。即管理国家事务和经济社会文化事业和现代化建设的是人民自己的事情，执政党只是起到“最广泛动员和组织”的作用，党组织和动员的结果是保障人民民主。因此执政党必须“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威”，才能最终“更好保障人民权益，更好保障人民当家作主”。这样三者最后都统一到人民民主这个根本上。政治体制改革就要把“制度建设摆在突出位置”，探索三者有机统一的制度体系建设。
3． 浓墨重彩论述了人民代表大会制度和中国特色政治协商制度
这两个制度是真正具有中国特色的社会主义民主政治制度。“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。”人民通过人民代表大会行使管理国家的权力是对人民民主权利的切实有效的落实。要让人大发挥其“依法行使立法、监督、决定、任免等职权”，当前要做的是通过改革加强人大自身的能力，为此十八大详细指出了三个方面的改革举措，既是对学界研究的采纳，也是对当前人民民主在实践过程中的突出问题的解决之道。
“社会主义协商民主制度”的提出在党的历史上是第一次，这是我们党在民主政治理论和制度创新中取得的最新成果，意味着我们党在实践中逐渐认识到了人民通过投票选举行使权利(即“选举民主”) 与人民内部各方面在重大决策之前“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”( 即“协商民主”)取得一致意见，是我国人民民主的两种重要形式。社会主义协商民主制度已经超出政党协商的层次，从政党之间发展到各政权组织之间、政党与民众之间，政协组织和党派、各团体之间，基层民主协商等各个层次和各种形式，是中国特色的体系化的协商民主制度与协商工作机制。健全社会主义协商民主制度，把它与选举民主、基层直接民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色所在。今天我们党把协商民主提上政治改革日程不仅是对学术界研究成果的尊重和理论自觉，更是尊重了人民政治参与积极性提高的现实，实质是通过协商民主实现公民的有序政治参与。
4． 完成民主政治建设和政治体制改革任重道远，需要时间、决心和智慧
十八大提出的政治体制改革重要任务有七大项、三十四方面，每项任务都既有原则性要求又有具体的要求。政治变革的刻度是以十年计的，因此相对于未来五年十九大召开、未来十年我们全面建成更高水平的小康社会、未来四十年建设社会主义富强民主文明和谐的现代化国家的目标而言，显然是任重道远，必须有紧迫感，加快落实的步伐。一些比较重要的政治建设目标至今仍未完成，今后要完成尚需付出很多的努力。
一是行政体制改革。十七大提出要“探索实行职能有机统一的大部门制，健全部门间协调配合机制”，但这五年中很多的问题却反映出各部门之间协调配合不够，根本在于职责关系不清，所以这次十八大强调要“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，但这就涉及各部门职责的清晰界定，良好的配合关系的形成也需要在实践中加以磨合。
二是依法治国。十五大提出依法治国方略，十六大强调“维护法制的统一和尊严”，十七大强调要“维护社会主义法制的统一、尊严和权威”，十八大提出“维护国家法制统一、尊严、权威”，可见十几年来法制权威和尊严的维护依然是个大任务。只有做到十八大所要求的立法、执法、司法、守法都各就其位、各司其职，才能真正实现依法治国和法制尊严。这将是一个长期而艰巨的任务。
三是党内民主建设。作为政治体制改革的主要任务，十二大以来的历次党代会政治报告中的党的建设部分，都不同程度地谈到党内民主建设问题。十二大报告从党内政治生活进一步正常化角度提出了“努力发展党内民主”问题。十三大政治报告提出“以党内民主来逐步推动人民民主”的新命题，并认为是“发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。十五大政治报告强调，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十六届四中全会明确规定，“发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”十七大政治报告进一步提出，“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”十三大、十六大、十七大政治报告还分别对党内民主的制度建设提出了一系列设想。但是，党内民主的推进时至今日有很多内容仍然处于探索和试点中，尚无规范的制度，与我们党面临的任务要求和建设学习型、创新型、服务型执政党的要求有很大距离。
四是对权力的制约和监督。党的十五大至十七大政治报告分别以“完善民主监督制度”、“加强对权力的制约和监督”、“完善制约和监督机制”三个新命题，一步步扩展地论述了对权力进行制约和监督的问题。十八大提出“用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”的制度化都需要决心、智慧和时间。更艰难的是如何落实十八大报告中提出的“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”，这不仅需要智慧，而且需要充分的时间来研究和探索，并制度化、定型化。正如十八大报告所言，“中国特色社会主义政治发展道路是团结亿万中国人民共同奋斗的正确道路”，是“保证社会主义民主展现更加旺盛生命力”的道路，我们必须稳妥但更需要积极。
