[摘要] 以“业必归会”为原则，民国晚期已经形成工业会和工业同业公会、商会和商业同业公会、矿业会分治的较为完善的工商团体法律体系。各种具体法律制度也臻于完善，工商团体的任务、宗旨、性质、会员、组织机构、会议、会计及清算等均有明确法律规定。在行政控制上，政府主要通过指导和监督来实现。其主要手段是检核报备材料、敦促工商团体成立、回复提案以及催缴欠费。在行政控制中，工商团体并非完全处于被动状态，他们往往借助于政府权力实现其目的，二者之间实际上形成了一种互动。正是这种互动和完善法律体系的存在，为工商团体发挥作用提供必要的环境。
[关键词] 商会 工业会 同业公会 法律规制 行政控制
民国时期是工商业团体发展最为迅猛时期，相关法律和管理也较为完善和系统，我们现在探讨工商团体立法和管理问题，自然离不开对这一传统法制本土资源的借鉴和吸收。本文拟以天津和河北档案馆有关馆藏档案为主要材料，截取工商团体整体数量最多的民国晚期为背景，对工商团体的法律规制和行政控制做一初步的实证分析。希望通过这种努力真实的描述工商团体的组织体系、功能作用和运作规程，以及政府是如何加以督导的。这里之所以选取津冀两地的档案材料，一则因为天津是当时华北经济中心，同业组织也是除上海外全国最发达地区；二则因为天津和河北虽行政区划上分治，但究于历史传统，两者各方面关系十分密切，河北的一些大厂矿，如唐山之开滦、秦皇岛之耀华、石家庄之大兴，均以天津为业务中心。
一、民国工商团体法律规制的演变和组织体系的形成
民国时期，工商团体在不同时期其涵盖的范畴和相互间的关系是不同的，当然其所适用之法律规范亦有差异。民国初期的主要工商团体有商会和同业公会。同业公会的前身——传统行会在我国有悠久历史，它们或基于地缘或基于业缘而组织，在传统的社会经济中起着不可忽视的作用，但鉴于中华法系的传统，并无专门的法律规制。清末民初，传统行会开始向现代同业公会嬗变。为更好的推进这一进程，1918年4月27日，北京政府农商部颁布第45号令，公布了《工商同业公会规则》及实施细则，为新式同业公会的推广提供了法律依据。1923年4月14日，北京政府农商部颁布第267号令，公布《修正工商同业公会规则》，对原规则进行了补充。该法律规定“同业公会”为同行业商户自律性合法组织，以“联合同业，研究制品，交换智识，维持公共之利益，矫正营业上之弊害为宗旨” [1] ，但同时也允许行会、会馆等继续存在。商会发端于晚清，在重商风气甚浓的清末，1904年清政府颁行《商会简明章程》，敦促各地逐渐建立起跨行业工商组织——商会。这样，在官方的推动和工商界的积极努力下，各地纷纷成立商会。商会不限籍贯和行业，联结工商各界，是 “众商业之代表”。商会组织体系由总会、商务分会和商务分所组成，民国成立后，这一体系得以延续。1915年北京政府颁布《商会法》，为商会和商务分会的建立提供法律依据。同时，在商界强烈要求下，1915《商会法》承认设立全国商会联合会，这样在全国形成了商会联合会、各地商务总会、商务分会、商务分所四个层次的商会组织体系。根据有关规定，商会组织体系是松散的地区性联盟，彼此间不存在行政隶属关系，但有关研究表明，在实践中它们之间却又存在某种实际统属关系，分会往往依附于总会，把总会作为上级机关，总会与分会关系常常逾越官方圈定界限，变成事实上的统辖和上下级关系[2] 。就津冀地区而言，直隶商会早期只是形成了以天津总会为盟主的划区联盟，保定、张家口、山海关商务总会并无下属分会，直到民国时期商务分会和商务分所才纷纷成立[3] ，商会组织体系才逐渐完善。需注意的是，商会是跨行业商人组织，商户和同业公会是否参加商会并无强制。同业公会是商会联系商户的中介，是商会直属组织，商会的基层组织网络正是由各行各业的同业公会构建完成的。同业公会的请立缘由、立会资格，必须经商会审核，并由其向政府部门申报立案；日常公文的上呈、批复均由商会呈转；同业公会利益受损，由商会直接出面维护协调；同业公会之间及同业公会内部纠纷和争议，也由商会公断。同业公会在各方面处于依存于商会状态。这样，通过商会——同业公会——商户网络，形成了控制和被控制关系系统。也正是通过这一系统，政府实现了对商人社会的控制。但由于北京政府社会控制力不强，该控制体系形成尚处于初级阶段，并不象南京国民政府那样完善和有力。
南京国民政府成立后，在整理商人团体的基础上，1929年8月重新修订并公布了《商会法》和《工商同业公会法》，以取代北京政府时期公布的有关法律，并于1930年7月和9月先后公布了《商会法实施细则》和《工商同业公会法实施细则》等法规，对原有商人团体进行改造。1936年7月，国民政府再颁《工商同业公会章程准则》，从而使有关法规可操作性更为具体。根据《工商同业公会法》及相关规定，原有工商各业同业团体，不问其用行会、会馆、公所或其他名称，凡其宗旨符合《工商同业公会法》第二条规定“维持增进同业之公共利益及矫正营业之弊害”者，均视为依该法设立之同业公会，并在一年内改组完成。至此，“同业公会”成为同行业组织的统一法律名称。此外，《工商同业公会法》规定了实行“业必归会”原则，“凡在本区域内经营某业之公司、行号均应为本会会员” [4]。对于不加入同业公会或不交纳会费的公司、行号，由同业公会限期加入，逾期仍不遵办者予以警告，自警告之日起15日内仍不接受，即报商会转呈主管官署，依据行政执行法罚办，罚办后仍不入会者呈请勒令停业 。由于南京国民政府的社会控制力远高于北京政府，这样，在政府强力推动和商界共同努力下，各地同业公会发展迅猛，同业公会的数量和会员均有大幅增加，江苏、浙江、河北、山东增长最为迅速[5]。1936年，天津经合法批准成立同业公会达80业[6] 。在商会方面，1929《商会法》取消商务分会和商务分所的建制，“各特别市、各县及各市均得设立商会，即以各该市县之区域为其区域，但繁盛之区镇亦得单独或联合设立商会” [7]。由1/5以上县市商会发起，全省2/3以上商会同意订立章程者，经省政府核准，得设立全省商会联合会；由各省商会联合会及特别市商会1/4为发起人，各省商会联合会及特别市商会2/3以上同意订立章程，经工商部核准，得设立全国商会联合会。这样，以属地为原则，自下而上形成了区镇商会——市县商会——各省商会联合会及特别市商会——全国商会联合会四级商会组织体系。但由于商会是职业团体，属于人民团体一类别，依照修正人民团体组织方案说明，四级商会组织之间并无行政隶属关系[8]。同业公会虽沿袭传统仍属于商会直属组织，但同业公会并不必须加入商会，《工商同业公会法》作为一个单行法规，不再规定同一区域内同业公会设立范围、种类必须得到该区域商会认定，同业公会可以不依靠商会而独立设立。这就导致同业公会更加注重维护同业利益，并以此为前提处理与商会关系，使得同业公会与商会若即若离，商会的控制力被严重削弱。
抗战爆发后，为推行战时经济体制，政府对工商团体的功能更加重视，1938年相继颁布《修正商会法》、《工业同业公会法》、《商业同业公会法》，正式将同业公会分为工业、商业和输出业三种类别，对同业公会进行分类管理。1940年6月，颁布《非常时期重要同业公会工作纲要》，1941年，又颁布《非常时期工商业及团体管制办法》，规定粮食业、棉花业、煤炭业、油业等抗战时期与人民生活密切相关的必需品业的公司行号，必须强制加入各同业公会且限制退会，未组织同业公会的必须加入商会。1943年，内迁企业深感无工业同业联合组织的困境，于是在重庆成立全国工业协会，并在天津、重庆、青岛、云南、江西、山西、上海、安徽、台湾、湖北成立了10个分会。同时建议政府尽快出台《工业会法》，作为工业界组织法定团体的法律依据。1947年10月27日，国民政府颁行《工业会法》及其实施细则，同时废止《工业同业公会法》。根据《工业会法》第三条规定，工业会组织分为“一、某某县市某某工业同业公会；二、某某省工业会；三、某某区某某工业同业公会；四、全国某某工业同业公会联合会；五、全国工业总会” [9]。此外，根据《工业会法》第五十七条规定，凡经营重要矿业及非重要矿业各矿厂，应比照《工业会法》规定另组矿业会，不应加入工业会。工业会成立后，原商会中工业类别的同业公会和公司、行号悉数退出商会加入工业会，使得商会在某些地区势力大为削弱。这样，经过调整改造，最终形成了商会（含输出业）、工业会、矿业会几大跨行业组织，工业、商业、输出业各业同业公会并存的工商组织体系。
二、民国晚期工商团体法律规制祥述
（一）宗旨和任务
就各工商团体的宗旨而言，皆以促进社会经济发展，增进同业公共利益为宗旨。《工业会法》第一条开宗明义：“工业会以谋划工业之改良发展，增加同业之公共利益为宗旨”。商会则以“图谋工商业及对外贸易之发展，增进工商业公共之福利为宗旨” [10]。至于同业公会，除增加同业利益外，还加入了矫正同业营业之弊害为宗旨。如天津“第八区机器工业同业公会章程”对宗旨的表述最为详尽：“本会以谋工业之改良、发展及矫正同业之弊害为宗旨” [11]。这些宗旨为工商团体存在提供了理论基础，也成为凝集同业的旗帜。
宗旨是原则，如何实现宗旨则需任务祥述之，因而法令规章对各工商团体“任务”规定十分详尽具体。《工业会法》明定了工业会十一项任务：“一、关于生产之研究改良与发展事项；二、关于会员合法权益之保障事项；三、关于技术原料器材之合作事项；四、关于会员之事业保险及计划调整之事项；五、关于会员之设备制品及原料之检查取缔事项；六、关于工业产品之调查统计事项；七、关于同业纠纷之调处公断事项；八、关于会员公益事业之举办事项；九、关于劳资合作之促进及纠纷之协助调处事项；十、关于政府经济政策之协助促进事项；十一、关于参加各项社会运动之事项” [12]。商会的任务有九项：一、筹议工商业之改良与发展；二、关于工商业之征询及通报施行；三、关于国际贸易之介绍及指导事项；四、关于工商业之调处与公断事项；五、关于工商业之证明及鉴定事项；六、关于工商业统计之调查编纂事项；七、关于商品陈列所、工商业补习学校及其他关于工商业之公共事业筹办事项；八、关于工商法规的研究及建议事项；九、办理合于宗旨的其他事项[13]。比较而言，二者既有作为经济社团共同的职能，如行业调解、商事调查和统计、会员公益事项的举办，也有各自作为工业社团和商业社团所独有的旨趣，如工业会强调技术原料器材之合作，而商会则着力于商情征询和国际贸易介绍及指导。在同业公会方面，其任务大致涉及三大方面：一是关于会员商品之共同购入、保管、运输及其他必要之设施；二是关于会员营业之统制；三是关于会员营业之指导、研究、调查及统计。这些任务在《商业同业公会法》中有明文规定，这些任务更着力于同业之间的合作和整合，着力于同业具体事务的经营。当然因同业公会的行业性质不同，不同的同业公会也有自己特殊的任务。如《天津市轮船商业同业公会章程》把“航权之维护及保全”和“关于会员客运价、租价及栈租等费率之调整”作为自己的任务[14]。总的来看，各工商团体的任务在维护行业利益前提下有所交叉，但又各有侧重，体现了较为成熟的法律规制体系特征。
（二）设立及法律性质
民国工商社团的设立，采属地原则，县市商会、同业公会皆以该县市之行政区域为区域。但对于重要工业的工厂组成同业公会，则“视交通与其他情形，以便于实行任务为准，不依行政区域为限，其名称冠于地区名称” [15]。且经营重要工业工厂，两家以上就须组织区同业公会，而所谓重要工业，则由经济部划定，包括电气、电工器材、面粉、制药等29项。除上述29项重要工业外，依《工业会法》规定，其他合乎《工厂法》所订标准的工厂在5家以上时，则以行政区划为标准，分业组织工业同业公会。至于商业同业公会，在本行政区划有3家同业公司、行号既应组织；但对于商会，则要求本区域3个以上同业公会发起组织，“无同业公会或同业公会不满3个时，得联合非同业公会之公司、行号共同发起，每满10家视为一公会” [16]。在具体设立程序上，各类工商团体基本相同，即由发起人发起，经主管官署许可。具体而言，由发起人（可由官方指定）准备本区域公司、行号或工厂的名册，连同事务所所在地说明书，提呈主管官署。主管官署许可组织后，即派员指导，发起人也应在一定时间内（一般为一个月），召集本区域公司、行号、工厂推定筹备员，设立筹备会。筹备员一般为公司、行号或工厂的所有人或负责人，人数不宜过多。筹备会负责调查区域内公司、行号或工厂的详细状况；负责筹垫筹备费用；拟定入会费和常年会费标准；拟定章程草案；决定成立大会日期；拟订申请入会会员资格审查准则；审查出席成立大会代表资格。筹备会在工商社团正式成立、理监事正式就任时结束，发起和筹备费用，也由成立大会追认。筹备工作完成后，召开成立大会，在政府主管官署监督下，选举职员，通过章程，提呈议案。随后新成立的社团须向主管官署呈报选举结果、章程、职员名册和简历、会员名册，经审核合格后备案，不合格者饬令改正。最后主管官署通知合格者立案报备，刊发图记，进行社团登记，整个设立程序完结。至于主管官署，在县市为县市政府；在省及特别市，为省市社会处或社会局；在全国性总会及联合会，为社会部。
工商社团的设立，采“一地一会”原则，同一地域以一会为限。同时实行“业必归会” ，凡合法经营之工厂、公司、行号必须参加同业公会或商会及工业会。至于各会的性质，法律明文规定为法人。因为各会宗旨是增加同业公共利益，且其经营所得并不分配于社员，故属公益法人。
（三）会员与会员代表
因法律对工商团体采取工商分治的形式，是故各工商团体的会员亦有一定区别。就工业同业公会而言，同一区域内经营同业的工厂，无论公营民营，包括依法登记的外国人开设工厂，均应为会员。但国营专供军用的工厂除外。就商业同业公会而言，凡在某一区域经营同业的公司、行号或工厂所设售卖场所，不论公营民营均为会员。但关系国防之公营事业或法令规定国家专营事业除外。所谓“工厂所设售卖场所”，依据“社会部36年10月23日就中方公司在廊坊所设收花处应否加入当地同业公会”的解释：“查商业同业公会法第十二条第二款规定‘工厂所设售卖场所视同商业之公司行号’，因中方公司天津分公司在廊坊设立收花处仅收购原料，无售卖本品情事，自不视同商业之公司行号，可不加入当地同业公会或商会” [17]，可见“售卖”仅指出售商品。就商会而言，商会会员分为两类：一是公会会员，凡同一区域的商业、输出业同业公会加入商会属之；一是非公会会员，凡本区域内无同业公会之商业输出业公司行号或他区域之工厂所设售卖场所经依法登记者，单独加入商会为会员属之。至于工业会，会员分为三种：一是各工业同业公会；二是重要工业工厂；三是无同业公会的工厂。因工业会并不以行政区划为区域，其成员构成也较复杂。如天津市工业会会员包括五种：一是非重要工业同业公会；二是尚无同业公会的非重要工业工厂；三是重要工业工厂无论是否加入区同业公会；四是河北省境内重要工业工厂，其管理机构或营运中枢设在天津市内者，无论有无区同业公会组织；五是符合三、四项条件的依法登记的外国人所设工厂[18]。须注意的是，不仅“业必归会”，而且“限制退会”，公司、行号、工厂非因公会解散、迁移他处、废业或受永久停业处分不得退会。
无论公会会员抑或非公会会员，均得派代表出席同业公会、商会或工业会，称为会员代表。会员代表一般为工厂、公司、行号的主体人和经理人，也可由人事或业务上主管职员或店员充任，须年满二十岁具有中华民国国籍。有下列情形之一者不能充任会员代表：一是犯罪经判决确定或在通缉之中者；二是褫夺公权者；三是受破产宣告者；四是禁治产者；五是吸食鸦片或其代用品者；六是无行为能力者。会员代表可以随时撤换，但已当选职员的，非有依法应解任事由不得撤换。会员代表发生上述情事之一以及丧失国籍时，代表资格丧失，需由原派会员另行举派。另外，会员代表有不正当行为，妨害该会名誉信用时，可由会员大会决议通知原派之会员撤换。
会员代表有权出席会员大会，有表决权、选举权和被选举权等法定权利。至于表决权、选举权的权数计算，与会费挂钩，但表述不同。《工业会法》规定以会费多寡分级计算会员代表人数，每一代表为一权[19]，而商会则是“会员代表之表决权、选举权比例于其交纳会费单位额由所派之代表单独或共同行使之，每一单位为一权；会员代表之表决权、选举权以其所缴会费比照单位计算权数” [20]。会员代表因事不能出席会员大会时，可以书面委托代理人，代理人以代表1人为限。
（四）组织机构
各工商团体要完成前述法定之任务，必得有相应之组织机构。无论商会、工业会还是同业公会，组织机构皆为会员大会、理事会和监事会。会员大会由会员代表组成，若“会员代表人数超过300人以上时，会员大会得就地域之便利先期分开预备会，依各预备会会员代表人数比例推选代表合开代表大会行使会员大会之职权” [21]。会员大会分定期会议和临时会议两种，均由理事长召集。定期会议每半年至少开会一次，临时会议于理事会认为必要或会员代表1/10以上请求或监事会函请召集时召集。会员大会的职权，主要有选举理监事、议定筹措会费和事业费、通过团体的预算和决算、团体举办事业的预算和决算等。会员大会决议，以会员代表过半数出席，出席代表过半数通过后执行。如果出席代表不满过半数，得行假决议，在3日内将其结果通告各代表，于一星期后两星期内重行召集会员大会，以出席代表过半数同意对假决议行其决议。但下列决议须以会员代表2/3以上出席，出席代表2/3以上通过后才能执行：（1）章程的变更；（2）组织的调整；（3）会员及会员代表的处分；（4）理监事的解职；（5）清算人的选任及清算决议。如果出席会员大会的会员代表不足2/3，采上述相同步骤行假决议，但代表人数须为2/3以上。
理事会是各团体常设机构，负责团体日常事务。理事由会员大会在会员代表中选举产生，人数由法律规定上限，如工业同业公会“其人数在县市不得逾15人，在区不得逾25人”，“省市工业会理事不得逾25人，各业区工业同业公会全国联合会理事不得逾35人，全国工业总会理事不得逾45人” [22]。一般来说，级别低者，理事人数也少，就河北省馆藏的遵化、保定、石门、三河等县市档案来看，商会不超过9人，同业公会不超过7人。理事监事在法律上又被称为“职员”。在选举理事时，应同时选举若干候补理事，遇有缺额，依次递补。理事逾3人时，得就理事中互选1-9人为常务理事，常务理事逾3人时，得在常务理事中选任1人为理事长。理事满3人时，应成立理事会。理事、常务理事、理事长皆采用记名连举法选任，以得票最多者当选。理事为无给职，工业会、工业同业公会的任期为两年，连选可以连任。而商会和商业同业公会则任期四年，每两年改选一半，且不能连任。理事有下列行为时应解职，由候补理事递补：（1）丧失会员代表资格；（2）因不得已事故经会员大会议决准其辞职；（3）处理职务违背法令、营私舞弊或有其他重大不正当行为。理事会依据法律、章程规定及会员大会决议行使职权，主要有：执行会员大会决议案；召集会员大会；执行法令及章程规定的任务；审核会员代表资格。常务理事负责处理日常事务，执行理事会决定。为工作需要，理事会可以下设办事机构，聘请干事、会计、事务员、书记、工友等工作人员。理事会每月至少开会一次，开会时须过半数理事出席，出席理事过半数同意才能议决。理事一般应亲自参会，因事确不能出席者，可书面委托会员代表代理，代理人以代表一人为限，每次会议的代理人不得超过出席人的半数。
监事会是团体的监督机构，监事、候补监事也由会员代表中选举产生，人数为理事的1/3，监事超过3人时应组织监事会，并选举常务监事。监事的选举方法、任期与理事相同。监事会的职权是：监察理事会执行会员大会的决议；审查理事会处理的会务；稽核理事会的财政收支；审核会员代表资格。常务监事负责处理监事会会务，并有权列席常务理事会议。监事会每两月至少开会一次，会议规则与理事会相同。
（五）经费与会计
根据法律规定，工商团体经费来源有两种：会费和事业费。商业同业公会的会费比例由会员按资本额分级交纳，具体数额由会员大会决定。工业同业公会的会费有入会费和常年会费之别，入会费由会员入会时一次性交纳，常年会费根据会员生产工具、出品数量或工人人数分为七等，累进交纳，标准由会员大会议决。如果会员资本额或生产工具、出品数量或工人人数发生变化，应报知同业公会以增减其会费。事业费在团体举办事业时向会员募集，每一会员至少1股，至多不超过50股，由会员大会议决。会员退会，会费概不退还，至于事业费，工业同业公会不能退还，商业同业公会可在结算时按财产状况退还其股本折算的资金。商会和工业会因为有公会会员和非公会会员之别，会费计算分两种情况：公会会员依团体所收会费一定比例交纳，非公会会员则依资本额或生产工具、出品数量或工人人数分级交纳。
对经费的预算、决算每年应编制报告书，经会员大会通过刊布，分报社会行政官署和目的主管官署备案。会计年度由团体自行决定，一般自1月1日至12月31日止。团体兴办的事业，应另立预算决算，提请会员大会通过，分报社会行政官署和目的主管官署备案。报告书应在年度终了一个月内编制。
（六）清算与监督
由于工商团体属于公益法人，不适用营利法人的破产规定。当团体解散时，由会员大会议决选任清算人，如选任后有缺员，可再行补选，不能选任时由团体所在地法院指定。工商团体采无限责任，清算后财产不足以清偿债务，不足额应按会员负担会费比例分担。团体举办的事业停止后，也应依法清算，清算人由会员大会选任。至于法律责任及法律依据，根据该事业的性质而定，如天津市商会创办的职工消费合作社，法律责任为有限责任，按照《合作社法》及其实施细则清理债权债务[23]。
交纳会费是会员的义务，如果会员不交纳会费或者违反章程和决议，以及违反“业必归会”原则不入会者，视其情节轻重，分别给予警告、缴纳违约金、一定期间停业、永久停业处分。对后两项处分，须经主管官署同意后才能实行。工商团体违法越权，妨害公益，或会务废弛的，主管官署可给予警告、撤销其决议、撤免其理事监事、停止其任务之一部或全部、解散的处分。理监事有下列行为之一者，可经法院裁定，科以5000元以下罚锾：（1）不依法对应呈报事项呈请官署核准或登记的；（2）作虚假呈报或隐匿事实的；（3）不依法召集会员大会的；（4）不按年刊布预算、决算的；（5）以团体名义进行任务之外的营利事业的。主管官署同前述，县市为政府，省市为社会处、社会局，全国性组织为社会部。此外，团体举办的事业还受目的事业主管官署的指导。
（七）联合组织
商业联合组织在省级为省商会联合会，在全国为中华民国商会联合会。省商会联合会（简称“商联会”）会员为各县市商会，全国商联会的会员为各省市（院辖市）商联会和华侨商会。工业联合组织组成较为复杂，各业区工业同业公会成立二区以上时，应合组全国各该业工业同业联合会。省及院辖市辖境内各业工业同业公会，应合组省市工业会，各业区工业同业公会联合会及省市工业会达10单位以上时，应合组全国工业总会。无全国联合会之区工业同业公会，应直接加入工业总会。各联合组织的会费、代表、职员的举派、任务与一般工商团体区别不大，须注意的是，联合组织的主要职能在于与政府沟通，向政府提案，反映商情，呈请政府解决困难。 民国三十五年（1946年）十一月全国商会联合会成立大会上，各省市商联会共提出提案446项。其中，第一组工商法令20项，第二组工矿63项，第三组对外贸易16项，第四组金融81项，第五组交通运输46项，第七组捐税122项，第八组工矿组织及其他76项；第九组特种16项，此外还有临时动议33项[24]。很多议案得到政府回应，或记录在案，或训令办理。当然，各联合组织成立也有利于政府控制工商业，是政府行政控制重要手段。
三、民国晚期工商团体行政控制
抗战期间，内迁的国民政府下令沦陷区的工商社团解散，以防为敌所用。抗战胜利后，各地开始重新组建工商社团，加上《工业会法》颁行，全国工商团体数量达到历史最高峰。出于控制经济需要，国民政府非常重视工商团体这一资源，明文规定主管官署对工商团体的监督指导权力。在具体实践中，其行政控制主要有以下几个方面：
第一，敦促重建工商团体。1945年11月，社会部训令收复区人民团体举行总登记，“凡敌伪指使成立者一律解散，其余依法调整，重要工商业团体尤应迅速重建，战前合法成立之团体被敌伪解散或压迫停顿及经我方指导成立之秘密团体，得酌予恢复调整，指导推进” [25]。日伪时期，沦陷区的工商团体大多沦为日本侵华工具，抗战胜利后，在整理接受的前提下，工商团体开始重建。1945年12月，天津市社会局训令解散猪业等15个同业公会，命商会妥选同业公会整理人选经社会局批准后负责整理重建同业公会[26]。在河北省，由于战争因素影响，重建工作较为缓慢，1946年3月，省府训令各县市具报已整理完竣之团体组织；8月16日，再发省称特字第413号代电，印发有关法规，饬令筹组商会及同业公会；12月，省府再发训令，对尚未组织或成立未报及所报不合诸状况，限令合乎组会条件者年内组织完成，并造具各项应用表册呈报来府，同时抄发商会章程准则以便指导[27]。这样，政府的强力推动，成为战后工商团体迅速恢复和发展重要原因。
第二，检核报备材料，饬令更正错误内容。为加强对工商团体的控制，须报备材料很多，有会员名册、职员名册、章程、人民团体总报告表、会员大会有关决议、办事规章、经费的支出和收入等，可谓涉及团体活动的各个方面。对上述应报材料，符合规定的准予备案，不合规定的责令改正。检核的标准，即是有关法律规定和上级的训令。这种检核，既是主管官署指导工作的表现，也是行政控制的重要手段。1946年，遵化县政府向河北省社会处呈报遵化县商会材料，1947年1月社会处经审核后批复：“经核商会章程未臻详尽，拟批复并检发商会章程准则另行订立。会员名册及职员名册核与九月三十日省称特字五二八号训令不符合，指复发还另造。组织总报告表事业及计划述要栏所填各乡镇分会等字样核与商会法规定不合（商会法规定并无行会之设）。图记模样核与部颁尺寸不合，拟发还改正另造” [28]。1947年遵化县再呈县商会理事长张锦堂呈报的商会第一届当选理监事名册和商会会员名册，社会处批注：“理监事是否均为会员代表？否则无被选举权” [29]，要求详尽填报。对商会公会会员名册，社会处指出该名册“一、漏列了各公会的权数；二、代表栏应填写各公会出席商会的代表数”；对非公会会员名册指出“一、应列各会员之权数；二、代表人数应各为1人” [30]。1947年5月，丰润县商会向社会处呈报本县商会章程、发起人名册、当选职员及总报告表等材料，因缺乏会员名册材料被指令补报。7月，丰润县商会补呈报本县中山镇会员名册一份，对此，社会处指出丰润县商会所报会员名册，“系据该县前报成立丰润县商会而言，并非该县中山镇商会，兹查来呈所附名册，封面及册首均书有丰润县中山镇非公会会员等字样，显与前案不合，且该县中山镇商会何时成立并无据报，为该会事务所即设于该县政府所在地，应饬改称县商会，不得另有镇商会之组织以符规定” [31]。在保定图书教育用品商业同业公会章程第六条中，规定凡在本区域内经营书商业之公司行号均为本会会员，经审核与规定不符，应将“书”改为“图书教育用品”，且该同业公会监事会只有两人，不应再称监事会[32]。由此可见，主管官署的检核可谓细致详尽。不仅对基层团体如此，对商联会呈报材料的审核同样十分严格。1946年10月10日，河北省商联会向社会处呈报民国三十五年九至十二月的预算书，社会处指令呈件可备查，但指出预算超出章程规定，要求“该会预算仍应按照该会章程规定以不过会费收入1/2为准并提交会员大会追认通过” [33]。同年10月20日，商联会将本会办事细则草案呈请鉴核备案，社会处指令“准予备案，惟在各县商会尚未完全组织以前，该会业务较为简单，组织应力求紧缩，以便撙节经费，一俟业务开展再依该项细则之规定来扩充仰即” [34]。1948年6月，天津工业会呈报本会会员名册，开滦矿务总局名列其中。9月，社会部发文训令重要矿山应退出工业会，比照《工业会法》规定，另组矿业会，天津市转发该令，同时命开滦矿务总局退出天津市工业会[35]。。主管官署的检核，使得工商团体的组织、活动得以随时严格掌控，无疑是行政控制的重要组成部分。
第三，回复提案，了解商情。提案是工商团体向政府反映商情商困，表达商界愿望，提出法律及政策建议的重要途径。回复提案既是政府职责所在，也是政府了解商情以便控制工商业的手段。提案往往通过商联会提出，多就当时发生的困扰工商业的问题，呈请政府帮助解决。1946年9月2日，河北省商会联合会成立，在成立大会上，县市商会提出了许多议案。保定商会提出第74号议案，要求修复被日寇拆除的南关铁路支线道岔以利商便，提出第92号议案，声称北平至保定的铁路货运，不但时间长，而且时常丢货，建议提高运输速率严惩不良运货人员。对74号议案，河北省政府训令河北省省会警察局遵照办理，而对92号议案，因超出省府管理权限，则给平津铁路局发出公函，请查照办理[36]。1947年5月，顺义县商会通过商联会反映营业税负担过重，请求核减，社会处“转财政厅核实” [37]。有些提案，政府虽然有答复，但不能解决问题。如抚宁县商会反映军队以商会为当然支应机关，招待费商界负担沉重，以及涿县反映的食粮摊牌问题，政府则以军事时期难免籍重民力，令县府竭力避免摊派，拟订合理分担办法作为回复，实际上默认了商界负担[38]。
第四，限制商界权力扩张，避免政府权力分流。有些商会提案，从增强自身权力，巩固自身垄断地位的出发，力图夺取法定之外的更多利益。这理所当然引起政府的警觉，受到政府的限制。在河北省商联会成立大会上，宛平县商会提议“凡未经登记入会或无会员证及营业执照为非商贩，不论种类及营业之大小，凡在商会区域内营业者，商会应有权取缔处分之”，对这种企图垄断经营的行为，政府自然是查无根据，不予准行[39]。唐县商会提议“为维持治安繁荣市面，提请准予成立商团并祈设法联络枪弹”。这一提案试图建立商会武装，是政府绝对不能允许的，当然被严词拒绝：“成立商团于法无据，碍难照准，至维护地方治安可由地方警团负责” [40]。
第五，协助催缴欠费，维持团体运转。交费是会员法定义务，也是团体正常运作的关键。但由于各种原因，会员欠费时常发生，而团体除催缴、警告外别无良策，往往求助于政府，以求利用政府力量收取欠费。政府为保证工商团体的正常运转，从而更好地控制工商业，也乐于为之。1946年12月河北省商联会理事长赵遇和呈请省府，声称商联会成立筹备费开支300余万元（法币），除社会处补助部分外，尚有200余万元的亏空，由保定商会垫支，成立大会公决由38个单位均摊。但三个月已过，仍有三河县、安次县等21家商会未交。另外，由于多家单位未交会费，加上参加全国商联会的费用，致使商联会亏损500余万元，业务无法开展。特呈请令各县长转饬各商会速缴筹备费和会费，并开列交费清单。对上述呈文，省府训令各县市特饬商会克日筹缴。经催缴，安次、昌黎、唐山、抚宁、定县五县市交清欠费，其他各县市仍未交纳[41]。为此，1947年5月，商联会再次请求转令各县政府负责催缴，但由于战事和很多地区已被解放，催缴未有结果。
第六，直接训令干预市场。解放战争时期，国民政府对经济的干预加强，采取一系列管制市场的措施，政府直接训令商会、同业公会进行某些经济活动。1947年7月，解放军攻占青沧两县，直逼津门，天津市社会局转发保定绥靖公署训令，命商会速屯储煤粮，并不准天津市区原存煤外运[42]。同年9月，为加制东北防寒军服，又转发北平行辕训令，命津商会转行有关同业公会，除非行辕核准，严禁山绵羊皮、狗皮等7种毛皮出口[43]。一般而言，工商团体性质上属于人民团体，不是政府部门，政府不能训令，只能指令。前述直接训令商会事宜，为战争期间特殊情况，是政府行政控制的特例。
四、结论
通过上述考察，我们大致可以得出以下结论：
第一，政府对工商团体的法制建设十分重视，经过数次调整，已形成以《非常时期人民团体法》、《工业会法》、《商会法》、《商业同业公会法》及其实施细则为基础，辅之以有关立法解释和《章程准则》的较为完善的法律体系。当然，该法律体系尚有需要完善之处，如理监事的任期和连任问题，《工业会法》和《商会法》规定即有矛盾，尚待完善和统一。除法律体系外，法律制度也臻于完善。各种团体的任务、宗旨、性质、会员、组织、会议、清算、会计等均有明确规定，使之具备了较强的可操作性。完善的法律体系为工商团体的发展提供了必要的法律环境，民国期间工商团体发展迅猛，法制健全为其根本。
第二，政府十分重视工商团体这一社会资源，其对工商团体的行政控制主要通过指导和监督来实现。其指导和监督主要手段是检核报备材料，涉及会员名册、职员名册、章程、人民团体总报告表、会员大会有关决议、办事规章、经费的支出和收入等团体活动的各个方面。另外，敦促成立工商团体、回复提案以及催缴欠费也是行政控制的重要手段。但与检核报备材料相比，后几项行政控制手段不单纯是管理，也有为社团服务，保证其权利正当实施以及维持正常运转之功能。但对企图扩张权利从而有损政府权力的提案，断然予以拒绝。另外尚须注意的是，在行政控制中，工商团体并非完全处于被动状态，他们往往借助于政府权力实现其目的，二者之间实际上形成了一种互动，正是在这种互动中，工商团体才得以发挥其应有的作用。
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[10]河北省档案馆馆藏档案：《商会章程准则》，622-1-306（622为全宗号，1为目录号，306为卷号）
[11] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）.106.
[12] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）.357.
[13]河北省档案馆馆藏档案：《商会章程准则》，622-1-306
[14] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）98,104.
[15] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）.364.
[16] 河北省档案馆馆藏档案：丰润县商会档案，622-1-383
[17] 河北省档案馆馆藏档案：社会部36年10月23日就中方公司在廊坊所设收花处应否加入当地同业公会”的解释，622-1-307.
[18] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）389.
[19] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）358-359.
[20] 河北省档案馆馆藏档案：《商会章程准则》第16条，622-1-306.
[21] 河北省档案馆馆藏档案：《保定图书教育用品商业同业公会章程》第31条，622-1-330；《石门市旅栈商业同业公会章程》第31条，622-1-353。
[22] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）359，363.
[23] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）：《津商会创办之职工消费合作社章程》37，42.
[24]《天津商会档案汇编》（1945-1950）：《民国商会联合会成立大会决议案处理情形简明表》156-248.
[25] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）：《社会局转发社会部收复区人民团体举行总登记并津商会速提供实施意见训令》.7.
[26] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）：89.
[27] 河北省档案馆馆藏档案：622-1-344；622-1-306.
[28][29][30] 河北省档案馆馆藏档案：622-1-384.
[31] 河北省档案馆馆藏档案：622-1-383.
[32] 河北省档案馆馆藏档案：622-1-330.
[33][34] 河北省档案馆馆藏档案：622-1-298.
[35]《天津商会档案汇编》（1945-1950）：448.
[36][37][38]河北省档案馆馆藏档案：622-1-298.
[39][40][41]河北省档案馆馆藏档案：622-1-298.
[42] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）：1257.
[43] 《天津商会档案汇编》（1945-1950）：1258.
