【摘要】抗战时期，中共按照"三三制"原则建立抗日根据地民主政权，自觉地克服苏维埃时期形成的党政不分、以党代政的弊端，党政关系呈现新的面貌，显著提升了党的领导水平和执政能力。从党政关系角度审视"三三制"政权运行的经验，对探索共产党科学执政、民主执政和依法执政具有重要的理论与现实意义。

抗日战争时期，中共在敌后各抗日根据地普遍推行民选制度，按照"三三制"原则调整政权结构，使党政关系运作模式发生深刻变化，妥善处理了党政关系问题，提高了我党的领导水平和执政能力。

党政关系中存在的问题

无产阶级政党取得政权以后，如何处理党政关系，是国际共运中长期存在的问题。列宁提出："党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。"①列宁的执政党与政权职能分开的思想是社会主义国家政治改革的源头，但是他并没有对党通过何种方式实现对政权的领导这一重大问题作出回答。

在土地革命战争时期，中共对苏维埃政权的领导存在党政不分、以党代政的现象。党内对苏维埃的工作有两种错误倾向，"或者是我们党的负责同志，直接下命令给苏维埃"，"或者是党根本不理苏维埃的工作"。②这导致"群众遇事要问党，政府解决了似乎靠不住"，"党在家长制个人包办的作风下，问党必须问书记才放心。这种风气直到现在还未完全改正。"③苏维埃和群众团体的作用没有充分发挥，尽管中共中央试图改变这种局面，但是收效甚微。

执政党包揽本属于议会和政府的职能，弊端甚多。首先，不利于发挥议会和政府的独特机能，降低了政权机关在人民面前的威信。其次，会使党委陷于日常事务，疏忽党的政治领导，导致党在政治上的迟钝与麻痹。另外，在工作方式上会滋生长官意志和命令主义的倾向，使得"党的政策不能变为广大人民的主张，人民看到的只是'公家'加到自己身上的负担。县委、参议会、县政府、以至群众团体的负责人，在人民眼里多变成了'公家人'，不再是与他们血肉相关的'自家人'"。④

"三三制"结构下对党政关系的探索

中共在"三三制"政权架构下，对党政关系进行了有益探索，总结了宝贵的执政经验。

党政职能分开，党不能直接命令政权。政党和政权在性质、构成和职能方面是两种不同的组织，两者并非隶属关系，党没有命令或取代政权的法理依据。董必武认为："党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。"⑤

提高党的质量，争取指导和监督政权。"三三制"政权保障了各个抗日阶级和党派合法存在的自由权利，但政权由各个阶级党派的代表组成，他们利益诉求不同、政治立场不同，必然存在政治上的斗争。

党的领导人清醒地认识到，"三三制"政权实际上是几个革命阶级联合专政的政权组织形式，必然会产生政权中何者居于优势地位问题。共产党必须要掌握政权中的优势，即争取对政权的领导。党对政权的领导，正确的原则是指导与监督，使党的正确主张能够通过政权得到贯彻落实。党把自己的政策主张变成政府的法令和施政方针，要遵循法定程序。"党的决定要通过党以工作人员或人民的资格(有时也可以是党员资格)，在工作人员中人民中得到多数同意。未能得到多数时，那只怪自己技术不好或者主张上还有毛病，只好自己检证，下次再来……党委不能强迫各级民意机构服从自己，党员党团不能用非民主手段，使政权中非党干部服从自己"。⑥党只有命令政府中党团组织和党员的权力，没有命令政府的权力，只能以党的名义向政府提出建议。

"三三制"政权结构提高了党的创造力和战斗力。实践证明，中共对抗日民主政权的领导，并没有因政权中党员人数的减少而受到削弱，相反因质量的提高而不断取得优势，从而更加有效地实现了党的领导。

通过民主选举获得政治优势。党对"三三制"政权的领导，充分体现了政权的民主实质。党通过民主政治的斗争实践，取得在政权中的优势地位。邓小平指出："我们共产党人是不怕民主政治斗争的，因为我党的主张是正确的，只有那些不相信我党的主张是正确的右倾机会主义者，只有那些投机分子、官僚腐化分子、贪污分子，才惧怕民主政治斗争，惧怕把党的面貌放在群众面前。"⑦

民主政治斗争的主要形式是选举。共产党非常重视并擅长运用选举的方式赢取政治优势。《陕甘宁边区各级参议会选举条例》用通俗的语言面向村夫农妇宣讲选举的意义和投票时的注意事项。第二十条规定：各抗日政党、抗日群众团体可提出候选名单及竞选政纲进行竞选运动，在不妨碍选举秩序下，不得加以干涉或阻止。正文后补充道，"竞争的意思，各党派各团体想自己提的候选人当选，都向选民宣布，要求选举他的人。竞选的好处就是摆出许多货色(候选人)叫人民选择，可以提高人民对政治的认识及兴味，可以促起政治的改进，可以将民主更加发扬。怎样竞法?拿什么东西来竞?不是靠枪靠势力，而是靠自己的主张。比如某乡选举乡议会，那里有国民党有共产党，共产党要想自己的人当选，于是共产党的该乡支部，就提出竞选政纲，说我们共产党主张在本乡如何如何，要我党的人当选了，一定能做到。同时向人民介绍我党提的候选人的能力与品质。当然国民党或其他党派、团体，都也提出人和政纲来，都撂在人民面前，叫人民选择。"⑧抗日民主根据地的选举活动就是通过这种生动活泼的民主实践，把民意支持转化为政治优势。

通过党团实现党对政权的领导。中共在抗日民主政权中的县级别以上民意机关和行政机关内设立党团组织。

1940年11月，中共山东分局总结党领导抗日民主政权工作时，认为党团工作是党实现对政权机关领导的桥梁，党团领导方式决定着党对政权工作领导的成效。领导党团的主要方式是："第一，党团代表党的政策，贯彻党的政策路线于政权组织中去实现;第二，党团在代表与贯彻党的政策和路线于政权组织中去实现时，是依靠党的政策路线的正确与党员个人的模范作用去说服非党人士，使之乐于接受党与实行党的政策与路线;第三，党团在贯彻实行党的政策与路线时，一定要善于运用教育与斗争的方式，以求实行"。⑨

党要实现对政权的领导，必须规范党的领导机关与党团的关系。首先，党团要服从党的领导，把党的主张合法地变成政府的主张并付诸实施。其次，党团要指导在政权机关中工作的党员，让他们定期向同级党的领导机关部报告党团的工作，促进党对政权的有效领导。再次，党团还要"善于在政治原则下，团结共事的非党干部，让他们充分理解、乐于接受、赞助和执行我们的政策主张，大大发挥自己的工作积极性，并经过他们去达到团结各阶级各抗日党派，团结大多数之目的。"⑩

结论

中共在"三三制"政权架构下自觉调整自己的领导方式与执政方式，正确处理党的领导与政权民主施政的关系，充分保证了边区政权的民主行政，有效克服了苏区政权中党政不分或以党代政的现象，形成了崭新的党政关系格局。

新中国成立后我们没能很好地处理党政关系问题，给党和国家政治生活带来许多不良影响。改革开放初期，邓小平同志就曾经多次提出要解决党和国家领导制度中存在的决党政不分或以党代政的问题，并将它列入政治体制改革的重要内容。时至今日，处理好党与国家政权的关系仍是中国政治体制改革的关键所在。总结党在领导抗日民主政权的实践中积累了正确处理党政关系的宝贵经验，对我们探索党和国家领导制度的改革，提高党的领导水平和执政水平，推进中国特色的社会主义政治文明建设具有重要的借鉴价值。

来源: 《人民论坛》2012年12月下