1949年，中国共产党取得新民主主义革命的胜利，领导人民建立了新中国，如何处理党与国家政权的关系成为无产阶级政党面临的一个新的历史课题。在取得全国政权以前，中国共产党就有了局部执政的实践，并开始了对党政关系的理论和实践探索。用历史的、比较的眼光和视角来探寻党与国家政权关系的规律，可以使我们更好地理解当下党政关系形成的源头和脉络，有利于党政关系的改革与发展。

一、努力实践人民主权的理念

中国共产党建立政权时的最初理念深受苏联影响。采用“苏维埃”作为政权名称，反映了这种影响的深度。苏维埃制度体现了人民当家作主的理想，对人民主权理念的实践体现在当时政权建设和处理党政关系的整个过程中。

1928年，中共六大的《政治决议案》指出，中国共产党目前的主要任务之一是“建立在工人阶级领导之下的苏维埃的工农民主专政”，“就是力争建立工农兵代表会议(苏维埃)的政权，这是引进广大的劳动群众参加管理国事的最好的方式，也就是实行工农民主专政的最好方式”。(《中共中央文件选集》第4册，中共中央党校出版社1983年版，第170页)

从1931年11月中华苏维埃共和国成立到1934年10月中央红军撤离苏区开始长征，毛泽东一直是苏维埃共和国的主要领导者，他认为“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众。他与民众的关系必须保持最高程度的密切，然后才能发挥他的作用”(金冲及：《毛泽东传(1893—1949)》，中共中央文献出版社1996年版，第312页)。毛泽东强调苏维埃政权要特别注意关心群众的切身利益，只要解决和满足了群众的需要，群众就会真正地围绕在苏维埃的周围，热烈地拥护苏维埃。1934年4月，毛泽东撰写题为《乡苏怎样工作》的文章，指出乡苏维埃工作的原则是四“最”，即最能够接近广大群众，最能够发挥群众的积极性与创造性，最能够动员群众行苏维埃任务，并且最能够争取任务完成的速度。由于苏维埃政权具有革命属性，毛泽东认为要取得革命的胜利必须重视广大群众的切身利益和生活问题，“只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争”(《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第136页)。

为了保障苏区人民群众广泛享有民主权利，苏维埃政权给予一切被剥削被压迫的民众以选举权和被选举权，并着力建立市乡代表会议制度。为此，中华苏维埃共和国中央执行委员会制定了一系列文件，对选举权与被选举权、苏维埃代表的产生等作了详细的规定，初步构建了苏维埃政权的民主选举框架。从1931年11月第一次全国苏维埃代表大会到1934年1月第二次全国苏维埃代表大会，短短两年多的时间内，中央苏区先后进行了三次规模较大的民主选举。民主选举制度建立起了人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理的机制，保证了广大民众参与政治。

人民主权的思想在抗战时期和解放战争时期也得到了体现，在1940年的《新民主主义论》中，毛泽东指出中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级乃是决定国家命运的基本势力，其中无产阶级是领导的力量。在1945年的《论联合政府》中，毛泽东进一步提出建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度。在革命即将取得胜利的1949年，毛泽东在《论人民民主专政》中系统地提出了人民民主专政理论，毛泽东对人民在政权中的地位和民主制度进行了说明，他指出：“人民是什么?在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府。”(《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1991年版，第1475页)

二、认真探索适合国情的政权形式

新民主主义革命时期，我们党把马克思主义理论与国情民情相结合，对人民民主政权的形式进行了深入的探索。

抗日战争时期，为了团结一切可以团结的人士参与抗战，毛泽东于1940年3月6日为中共中央起草了《抗日根据地的政权问题》的党内指示，提出在抗日根据地建立一种新的统一战线性质的政权，根据这一政策，抗日民主政权中人员的分配，“共产党员占1/3，非党左派进步分子占1/3，不左不右的中间派占1/3”，即“三三制”原则。

邓小平指出，“三三制”政权的实质是民主问题，其优势在于能够团结大多数力量与日寇、汉奸、亲日派、反动派进行斗争，同时又能体现共产党员与进步势力结合起来的优势。在《党与抗日民主政权》一文中，邓小平认为，“三三制”“不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且也是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式”(《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第8页)。

党在抗战时期建设国家政权的“三三制”思想也对抗战胜利后党如何建设国家政权产生了影响。1945年4月24日，毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上做了《论联合政府》的政治报告，提出了“废止国民党一党专政，建立民主的联合政府”的斗争口号，并提出在打败日本侵略者后，“需要在广泛的民主基础之上，召开国民代表大会，成立包括更广大范围的各党各派和无党无派代表人物在内的同样是联合性质的民主的正式的政府”(《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1996年版，第978页)。

在赢得解放战争胜利之后，中国共产党开始着手团结党内外一切积极力量，建立联合政府。政治协商会议和人民代表会议成为党领导的政权组织形式。1948 年4月30日中央书记处扩大会议通过了《“五一”劳动节口号》，其中第五条明确提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”新中国成立之时，中央人民政府61名委员中非中共人士有31名;6名政府副主席中非中共人士有3名;政务院4名副总理中，非中共人士有2人，15名政务委员中非中共人士有9名;政务院34个部、委、院、署中，担任正职领导的非中共人士有15名。这种政权安排体现了民主党派的地位变化，民主党派成为新中国人民民主专政政权的参与者，和共产党一起担负起了管理国家的责任。

三、强调党以自己的权威性领导政权

在新民民主主义革命时期，党通过一系列制度设计和具体的权力配置实现了党的领导与执政的结合，这些制度安排既鼓励了社会多元利益在政权中的参与，同时又使党在政权中具有权威性，保障了党的领导地位。

1928年，在中共六大上通过的《苏维埃政权组织问题决议案》提出：“当时苏维埃的领导者，应经过党团领导苏维埃。”(《中共中央文件选集》第4册，中央党校出版社1989年版，第248页)1931年，中共苏区中央局成立，这是苏维埃政权贯彻、执行党的方针的领导机关，中央局的成立从实际上加强了党对苏维埃政权的领导。在第二次全苏大会上通过的《苏维埃建设决议案》规定：“苏维埃首先必须坚决拥护无产阶级的政党—共产党—的领导，并与共产主义青年团的密切的联系，用全部力量来执行党所提出的任务，实现党所指出的工作，为党的路线与主张而坚决奋斗。”(《中共中央文件选集》第10册，中共中央党校出版社1991年版，第643页)

抗日战争时期，中央政治局于1942年9月通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定了党委会是当地最高领导机关，并确立党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，应该领导一切其他组织。这些规定明确了党和其他组织的关系，保证了党对政权的集中统一领导。

“三三制”原则实行后，党在政权中不再占有数量上的优势，党内的一些人员也因此担心党如何在政权中保持领导地位。为了保证党的领导地位，毛泽东认为党员质量至关重要，参政的共产党员应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范，“必须使占1/3的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”(《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第742页)。邓小平也认为，“三三制”政权中党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于依靠党的正确主张而得到群众的拥护。从实际效果来看，“三三制”原则保障了各个抗日阶级和党派合法存在的自由权利。同时，共产党对抗日民主政权的领导并没有因政权中党员人数的减少和政府成分多元而削弱，相反，党更加重视党员民主工作的方法。党员不仅会用“硬”办法，而且也会用“软”办法来工作，党员素质和质量的提升使得党的权威性得以加强，最终使党的领导得到了有效实现。

四、适应革命形势变化调整党政关系

客观地看，由于政权所面临的外部环境和政权内部主要矛盾的不断变化，新民主主义革命时期的党和政权关系也处于相应的变化之中。从苏维埃政权的党的一元化领导，到抗日民主政权广泛实行的“三三制”，再到建国之初建立的政治协商为基础的民主联合政府，这种党和政权关系的演变还是比较明显的。

苏维埃政权时期，战争环境迫使政权工作和群众团体工作都要以战争为中心。共产党作为苏区唯一合法的政党，在党和政权的关系上处于完全的领导地位，这对保证党对军队的绝对指挥以及赢得战争胜利都有着重要意义。周恩来在后来总结革命根据地斗争的经验时说:“如果没有坚强的无产阶级政党的领导，即使以乡村为中心，也难免要失败，事实上也是有许多地方失败了的。当时海陆丰的力量比井冈山大，各种条件也比井冈山好，但结果还是失败了，一个重要的原因，就是因为那里的无产阶级领导思想没有展开，由于领导上还带有小资产阶级革命家的气味的缘故。”(《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第178页)同时，由于这时党处在“年幼时期”，在政权形式上也比较简单地照搬了苏联的模式。

抗日战争时期，党需要团结一切抗日的力量。在政权形式上也必须体现这一点。因此和前一时期相比，这时有了更多自己的探索。例如，在抗日革命根据地，受“左倾”思想影响实行关门主义，忽视争取中等资产阶级和开明绅士，不愿意和非党人士进行合作，这些情况阻碍了统一战线的建立，也阻碍了抗日革命根据地民主政治的实行。为了早日取得抗日战争胜利，毛泽东在1939年12月写下了《中国革命和中国共产党》一文，指出:“在抗日战争中，在中国共产党领导的各个抗日根据地内建立起来的抗日民主政权，乃是抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是在无产阶级领导之下的几个革命阶级联合起来的专政。只要是赞成抗日又赞成民主的人们，不问属于何党何派，都有参加这个政权的资格。”(《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第648页)“三三制”原则在此基础上产生，其实质是为了适应抗日民族统一战线的需要，反对党内长期存在的“左倾”关门主义，以实现更加广泛的民主政治。

新中国成立前，共产党和民主党派的合作已经具有深厚基础，共产党是工人阶级的先锋队，各民主党派在1956年改造前是代表资产阶级、小资产阶级及其知识分子利益的政党。二者代表的阶级利益不同，但是后者希望建立独立富强民主的共和国的愿望与共产党建立新民主主义国家的目标有着一定程度的相似性，这也使二者的合作得以可能。特别是在国共两党分裂、内战已成定势的背景下，共产党和民主党派为争取和平而奠定了盟友关系，共产党提出“中共愿同中国人民及一切真正为民主而努力的党派，为真和平真民主奋斗到底”(《周恩来年谱》，中央文献出版社1998年版，第722页)的口号。1947年12月，中共中央指出:“中国新民主主义的革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的。不但如此，这个统一战线还必须是在中国共产党的坚强的领导之下。没有中国共产党的坚强的领导，任何革命统一战线也是不能胜利的。”(《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257页)正是在以上的背景下，成立民主联合政府、实行政治协商会议制度成为了解放战争胜利后党的必然选择。

五、党政关系仍是尚待解决的历史课题

在新民主主义革命时期党政关系变化的过程中，有几条线索贯穿始终，一是坚持党的领导;二是坚持人民主权，确立人民在政权中的地位;三是政权设置与社会结构相适应。党政关系只有适应时代发展的需要，根据社会需求作出相应调整，才能保证政权的稳定与党领导下的各项工作的活力。

武装斗争夺取政权，造就了我们党和政权关系的特殊性，党在建立新政权的过程中发挥了主心骨的作用。其中一个结果如同毛泽东所说：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”(《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页)这表明共产党在新民主主义革命初期已经对党政关系中出现的党政不分、以党代政现象有了清晰的认识。

中国共产党看到了问题所在，并努力改变这种状况。1928年，毛泽东在《井冈山的斗争》一文中说:“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”(《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页)1941年，邓小平写了《党与抗日民主政权》一文，鲜明地提出要反对“以党治国”的错误做法。他认为，“以党治国”是国民党遗毒，“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法”。在处理党和政权关系上，邓小平认为，党对抗日民主政权的正确领导原则是指导与监督政策。“党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”(《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第12页)这篇文章是邓小平在改革开放中提出党政分开思想的来源,也是建国前共产党在正确处理党政关系方面的非常深刻的理论思考。1942年，《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》指出:“党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定，违反党纪的行为，都必须纠正。为了实行‘三三制’，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”该决定还要求，“党对参议会和政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会和政府机关”，“党团必须服从同级党委，但党团的工作作风必须刷新，不是强制党外人士服从”，如果“党团意见未被参议会和政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则”。(《中共中央文件选集》第13 册，中共中央党校出版社1991年版，第431页)

应当承认，这些思考并不说明我们当时已经解决好了党政关系问题，但是对我们今天处理党政关系，无疑仍然有着重要的启示意义。

(作者：中共中央党校党建教研部讲师;中共中央党校党建教研部副教授)