据2011年5月第六次全国人口普查，昆明市城市人口4116616人，占64%；乡村人口2315596人，占36%。按照全域城镇化规划，未来 10 年昆明将有近 120 万农村人口转变为市民进入城镇生活。 然而，实践中农民进小城镇落户并不积极，这从近年来昆明市县城与乡镇所在地的非农业户籍人员增长不快可以得到证明。这个问题不解决，市委市政府提出的确保到2015年全市城镇化率达到70%以上、2020年达到80％以上的目标，将难以实现。

一、昆明小城镇建设取得的成就

（一）城镇化政策新突破

2008年，昆明市制定并实施“543倍增计划”，即通过实施县城建成区人口5年倍增、GDP总量4年倍增、地方一般预算收入3年倍增，推动工业向园区集中、商铺向市场集中、居住向小区集中、先富起来的农民向城镇集中。2010 年 7 月，中共昆明市委工作会议作出了推进和提升全域城镇化建设的重大部署，要求突出户籍制度改革，按照城镇规划承载能力和“进入主城、适度放宽，进入城镇、全面放开”的原则，进一步放宽城镇居民准入条件和迁移限制，实现农村居民到乡镇“零门槛”落户，构建农村居民转户的绿色通道。同时，对附着在现有户籍上的城市建设、 人口与计划生育、教育卫生、社会保障、劳动就业、社区管理等 城乡差别政策进行调整，逐步缩小城乡差异。

（二）收入大幅提升、享受福利待遇水平得到改善

截至到2011年底昆明市的农民人均纯收入达6900元，实际增长13.1%；城镇居民人均可支配收入达21700元，实际增长超过10%。昆明近郊的农村居民已经享受着与城市几乎持平的公共服务水平，到2011年末全市参加城镇居民基本医疗保险人数为130.18万人。请见表1。

（三）小城镇近期的基础建设明显加快

截至到2011年初昆明市除主城四区和呈贡外的9个县城（安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、寻甸、东川）的建成区总面积总数为346.51平方公里，城镇人均绿地面积为11.5平方米，城镇绿地率为35.43，城镇人均市政道路面积为12.13平方米，城镇居民人均居住面积为23.68平方米，城镇供水率为99.24%，城镇垃圾处理率为80.81%。

（四）昆明远郊小城镇县域财政状况越来越好

自从昆明实行全域城镇化建设以来，远郊区的县域财政状况呈现出逐渐变好的趋势，从远郊的9个县安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、东川、寻甸来看，政府的财政收入、支出都出现增长的趋势，且幅度很大。请见表2。

上表为2011年昆明远郊9个县域地方一般收入支出的统计表，由上表可以看出收入支出同比去年有较大的涨幅，这可以为以后农民进入小城镇提供更多的财政支持。

二、昆明小城镇接纳农民的数量增长不快

自从昆明市户籍改革方案逐步推行以来，农民到小城镇落户显得并不是十分的积极，主要表现在小城镇接纳农民数量增长不快，非农业人口的增长缓慢。

（一） 乡镇一级政府所在地非农业人口增长不快

原先人们认为，农民进城的首要选择是乡镇一级政府所在地的小城镇，这些小城镇多数是嵌入在农村板块中的小城镇，农民落户这些小城镇往往会比落户大一点的城镇来的更容易，而这正是放开小城镇的依据。但通过几年的发展发现，农民落户这些小城镇的速度并不快，所在地的非农业人口增长较慢。请见下表3。

通过表3、图1可以看出在2007-2010年间乡镇一级政府所在地的小镇非

农业人口数增长比列呈现平衡放缓的趋势，总体的增长幅度在5%以下，而汤丹镇出现负向增长，由此可见农民落户乡镇小城的积极性不高。

（二） 昆明北部5县县城的非农业人口增长不快

昆明北部5县包括禄劝、东川、富民、嵩明和寻甸，这5县的地理位置距昆明主城区较远，生活消费等支出较低，与落户昆明主城相比较落户各县县城的农民人数会增加，但实际情况并不乐观。见下表4。

由表4的统计数据来看，可以对昆明北部5县县城所在地的非农业人口数有详细的了解，根据表4的统计数据得出图2，从图2可以看出在2007-2010年间屏山镇、铜都镇、永定镇、嵩阳镇、仁德镇5个县的县城所在地非农业人口数的增长是趋于水平的，尤其在2008-2010年表现的最为突出。由此可见农民对落户小县县城的积极性不高。

（三）整个昆明市北部5县的非农业人口总数变化不大

昆明北部5县在地理位置上很集中，各区户籍政策不会有太大的不同，尤其对农民进城的各项政策措施比较接近，重点表现在非农业人口数量上。见下表5。

由上表5对昆明市北部5县的非农业人口数的统计大体可以看出在2004-2010年间昆明北部5县禄劝、东川、富民、嵩明和寻甸的全县的非农业人口数变化不大，而由统计表5得出的图3可看出2004-2010年的非农业人口数变化的趋势图，图3所显示的5县非农业人口数变化趋于直线，因此可以看出农民进小县城的整体积极性不高。

三、影响农民落户小城镇积极性的几大因素

（一）最重要的是小城镇的就业岗位太少

小城镇的劳动力市场 不发达，小城镇特别是偏远区域小城镇没有工业，商业也不发达，几乎没有新的就业岗位，进城农民根本找不到工作，致使农民进城后没有稳定的工作和收入来源，相比县市和省会城市的就业渠道显得更狭窄，职业教育更显滞后。

在小城镇所能提供的有效就业岗位远远不能满足庞大的进城工作需求，农民落户小城镇没有足够的就业岗位来增加收入，基本的生活需要可能就会成为问题。因此就业岗位不足成为农民进城的最大阻力。

（二）小城镇的基础设施特别教育质量差，没有吸引力

虽然近几年昆明远郊区县的财政状况有很大的好转，但是政府对小城镇的基础建设投入还是不足，地方政府教育经费短缺，小城镇的建设规模缺乏标准化，表现为道路的建设、给排水设施的建设、特别是小城镇的教育质量很差，幼儿园的数量和教学质量都到了需要重点关注的地步，幼儿园的教学设施工具匮乏、陈旧，教学场地没有经过较严格的选取，出现了多而杂乱的现状，幼儿园的设立标准不够规范，规模和布局不够合理，导致幼儿园教育差距加大。道路建设没有做到系统合理，给排水设施落后，小城镇的景观绿化面积少。农民进城为的就是生活条件得到改善，当上述情况出现后，农民对于小城镇的生活向往表现的不够积极。

（三）在大中城市打过工的农民工已不适应小城镇生活

大中城市的交通、娱乐场所、公园、学校、消费购物、人际交往等方面要明显的比小城镇好，在大中城市打过工的农民虽然不是真正的城里人，但在一般的生活方式、生活习惯、对城市规则的熟悉等方面与城里人没有太大的区别，除了对于户籍身份的肯定外，他们其实也是过着城市人的生活，对大中城市的熟悉程度往往比小城镇更高，与小城镇的生活比起来他们更愿意留在大中城市，而想要使这一部分农民工返回到小城镇会很困难。

（四）除了到大城市打工的外，现留农村的农民并不想离开农村

故土情结对于农民进城的积极性也造成一定的影响，农民进城镇不仅要有经济成本的付出，还表现为心理成本的付出。到大城市打工的人群一般为农村青壮年，他们对故土的依恋随着在外时间的长短而发生变化，在外时间越长对回家乡的发展的念头越淡薄，而现留农村的农民多为年纪较大的人群，长时间的农村生活可能会逐渐冲淡他们外出念头，而农村生活的方式与城市有很大区别，城乡生活节奏的差别会在现留人群中形成一道无形的心理障碍，成为他们落户小城镇的负面因素。

（五）小城镇的生活成本增加的问题

现行的户籍改革门槛虽降低很多，但对于农民来说仍然属于高标准，什么都要花钱，表现为小城镇房价的大涨，城镇生活消费高，缺乏足够的经济实力，农民进城的首要住房问题不能得到很好解决，生活成本增加导致人均消费支出大大上升。而当人均消费支出增加的比例大于收入增加的比列时，就会消弱很多向往进城的农民的积极性。请见表6。

由上表可以得出，农民进入小城镇生活消费支出会急剧升高，人均消费突破万元，食品、衣着、居住、医疗、交通通讯和教育为主要消费支出，而这些消费支出方面在城市是一般的标准，如果按照（R=人均收入/人均消费支出）来讲对于刚进入城镇生活的农民来说R越小，支出会显得更多，由此可见加入到城镇化生活需要大大增加生活消费成本。

（六）农民土地不在政府的规划范围内

对于小城镇周边土地的发展利用的潜力较大，政府往往就会把它纳入政府优先规划的范围内，因此出让土地的农民从这部分土地流转中得到的补贴比较理想，但对于更偏远的农民来说土地是他们的主要社会保障，如果农民进城想实现土地流转，而哪些发展位置、利用效能不好的土地就会处于冷却状态且不在政府的规划范围内，很难找到合适的途径来实现流转这一过程。即使能实现这一过程，但这些土地的流转补贴很低，可能会远远少于耕种所带来的收益，从农民眼中这种不划算的买卖会让很多人继续从事传统农业生产，这显然不能提高农民进城的积极性。

四、采取的对策建议

（一）对于农民落户小城镇的就业问题，关键在于创造更多的劳动力岗位

政府要大力发展小城镇的特色经济来创造更多的就业岗位，引进具有一定规格的工业，建设乡镇工贸小区，鼓励小城镇居民自主创业，增加更多融资渠道、金融服务平台，挖掘云南小城镇特色旅游文化产业，特色农业，开展职业技能培训。下图反应了工业的发展使得更多的农业人口进入城市转变为非农业人口，更好的促进了农民进入小城镇。下图是对昆明远郊的9个县安宁、富民、晋宁、宜良、石林、嵩明、禄劝、东川、寻甸的工业占该地区经济总量的比重，和农业人口占该地区总人口的比重的关系走势图。从图中可以看到农业人口所占比例与工业所占比列呈现反向关系。请见图5。

因此工业发展的越好，占经济比重越大，提供的就业岗位就越多，农民进城镇发展的积极性就越高，转变为城镇居民的比例就会大大提升，也就更好的完成全区域的城镇化建设。

（二）解决落户小城镇经济成本增加问题，要农民增收和政府调控同时进行

农民会依据简单的成本—收益分析来衡量自己进城的利弊，小城镇的房价过高，超过预期的支出，虽属于市场行为，但政府还是要发挥有形之手的力量，尽力控制小城镇房价的高涨，单靠产权住房来解决农民进城住房问题不太现实，要落实昆明小城镇廉租房政策，积极构建昆明小城镇住房租赁体系及运行保障，不断的完善租赁体系。还要大力提高农民进城的收益，让农民看到收益是大于成本投入的。

（三）加强小城镇基础建设，重点提高幼儿、中小学和职业教育质量

对农民转户比较关注的子女入学问题要实实在在的解决，鼓励私人办学，要保证小城镇有较好的幼儿园，而中小学和职业教育质量需过硬，尽力缩小与大中城市基础教育的差距。对于幼儿园的设立要标准化、办学的设施条件要标准化，幼儿园的所在位置要经过比较严格的筛选，让更多的职业幼儿教师进入幼儿园教育领域，改变幼儿教师素质参差不齐的现状。中小学教育除了改善教学设施外，更要多注重对中小学生的全面教育。要增加职业教育学校的数量，让更多的人可以接受职业再教育，这也为更好的就业奠定基础。

对于小城镇的基础建设资金来源可依靠国家财政专项资金、政府财政投入、房地产开发企业和银行贷款等方面。

（四）逐步弱化土地的社会保障功能，让土地成为农民进城的推力而非阻力

在农村土地成为农民最主要的社会保障，土地的社会保障功能不断的在加强，要解决农民进城的首要问题是解决好农民的土地问题，逐步的弱化土地的社会保障功能，实行“政府主导与市场运作相结合”的土地流转运作模式，让土地从社会保障的角色中走出来。为此可从如下几个方面来规范土地流转，为想进城的农民铺平第一条道路。主要措施包括政府在垄断土地的收购权和供应权，但要防止土地腐败；坚持公开、公平、公正原则，实行土地买卖。对于土地的流转重要的是加强整个过程的可监督性，保证过程的透明、公开，切实维护好农民的利益，让土地成为农民进城的强大推力而非阻力。

参考文献

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