2012年11月16日，北京大学宪法与行政法研究中心与本刊联合在京举办了“改革共识论坛”。到会者近百人，就中国改革面临的深层次问题，以及如何达成改革共识进行了广泛的探讨。
胡锦涛在十八大报告中强调：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”与会者关注的一个重点，正是党与法的关系，即中国共产党的权力与宪法和法律之间的关系。
受篇幅所限，本刊先摘要介绍与会者关于如何处理党和法的关系的见解。其他方面的内容，本刊将以各种方式陆续介绍给读者。
一、党必须“在宪法和法律的范围内活动”
现年96岁高龄的李锐是十八大列席代表，他介绍了自己在小组会上的发言，其中第一部分是他在今年4月5日本刊召开的政治体制改革座谈会上的发言内容（详见本刊今年第5期）。他说：“从中央到地方党组织，必须在宪法和法律许可规定的范围内活动。各级党委不得干预司法。现在由党内的机构，政法委统管国家的公、检、法执法机关，同‘依法治国’的方针相抵触，其弊端日益突显，应当尽快废止各级党组织的政法委。”
何方先生认为,我们一再强调,包括中国共产党在内的一切组织、机关都应该在宪法和法律范围内活动，但是并没有真正做到，有宪法而无宪政。他说：“一切机关在宪法和法律范围内不能只是一句空话，必须要做到。”宪法明文规定公民有言论、出版自由。有关新闻出版的管理部门，也应该在宪法的范围内活动，其权力要受到限制。只有这样，人们的宪法意识才能不断提高，宪政才能逐渐实现。
本刊社长杜导正因事未能到会，但特意托人代他发言。他认为，只有坚持依法治国的方针，党的执政方式完全依照宪法和法律来进行，走宪政的路，才能不断推进政治体制改革。他说，现在看来，政治体制改革是改革开放向前推进的重要保障；而执政党依宪执政，把宪法赋予人民的权利落实到位，政治才能清明，社会才能和谐。
不少发言者肯定了这次十八大加强中纪委力量的举措，对反腐前景表示乐观。中国社会科学院法学所刑法研究室主任刘仁文研究员则认为：“纪委本身也应该在法律范围内活动。凭什么把一个人抓起来、关起来，时间没有限制、地点没有限制？纪委就不会腐败吗？就我了解的情况而言，纪委工作人员不是神，所以这个东西要纳入到法治轨道，如果反腐败有特殊需要，可在相关法律中对这类案件的证据、期限、时效做一个特殊规定，但不能在法律之外做强化,以免得此失彼。我希望把政治的透明化和阳光化纳入法治轨道。”
中国人民大学资深教授高放先生也认为：“反腐败，现在说加强力度、加强纪委人选，这是皮毛”。
中国社会科学院荣誉学部委员资中筠先生说，如果要说改革的切入点，最重要的是建立法治。有了健全的法治，其他事，政府能不管就少管，社会自然会有活力，自我调节。我同意刚才有人说的，党内纪委实行“双规”的做法不是现代国家的法治。纪委谁来监督呢？没有公众舆论的监督，没有透明度，没有权力的制衡，腐败是不可能治理的。
党必须在宪法和法律的范围内活动，中共中央文件、中国共产党章程及中华人民共和国宪法中多有表述。但在实际生活中，党员和党组织目中无法，党的权力高于宪法和法律的现象仍然普遍存在。高放先生说到自己亲身经历的一件事。
1981年，高放先生回福建老家参加中学建校100周年大典时，被请去福建省委党校讲课。福建省委党校校长告诉他一个真实的故事：福建沙县县委举行干部政治常识测验，宣传部部长出了一道题目：什么是我们国家的最高权力机关？标准答案是全国人民代表大会。可这个标准答案送到县委书记那儿，县委书记说：“不对，我们国家最高权力机关是中共中央政治局常委，怎么能说是全国人民代表大会呢？”这个县委书记到福建省委党校学习时在学习班上说，“我们党内干部政治水平太低，居然说国家最高权力机关是全国人民代表大会”。党校校长是福建省委常委，把宪法拿出来给县委书记看，“《宪法》上写着我们最高国家权力机关是全国人民代表大会，你怎么能说是中共中央政治局？”这个县委书记不服气，回答党校校长：“你从本本出发，我从实际出发。”
确实，“党必须在宪法和法律的范围内活动”并没有得到切实有效的贯彻，这种情况不仅存在于1981年。这也是参会者的共识之一。
二、关键在于解决好“党的领导”问题
北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院院长高全喜教授认为,中国最核心的问题是党和国家的关系问题。十八大报告中谈了党要依照法律和宪法管理自己,但问题在于，假如一些党的组织、党的领导个人违背了法律，僭越了法律，这怎么办？把政治问题转化成法律问题这一块，应该列入政治体制改革的日程中。仅仅把这个基本原则放在党章中是不够的，应该把党和国家关系的问题具体转化为一系列制度。党的领导要转化成实实在在的具体法律制度。我们希望把这一条也转化为具体的法律制度，有了法律制度就可以有程序，在这个制度中可以有规则，可以在规则中有不同的利益交锋、观点辩论，形成统一的一套制度实施方式，今后，在党和宪法的关系上，这是可以有所作为的空间。
全国人大法工委研究室原主任高锴先生说，十八大提到要高举中国特色社会主义旗帜，我们更应该高举宪法的旗帜。宪法是治国安邦的总章程，是每个人要遵守的，而且宪法的规定比较具体，经济、政治和文化的根本方针都有规定，而且是合法的。社会主义道路则有些说不清楚，需要解释。高锴先生高度肯定八二宪法：“先不说实行得怎么样，从其规定来看：第一，确定了主权在民的思想，国家的权力归人民，而且人民代表大会制度规定了人民可以通过人民代表大会参加。第二，规定了权力制衡制度，宪法明确规定了人大行使立法权，国务院是行政机关，司法独立。第三，宪法上规定了每个人自由的权利。所以台湾的李敖在大陆演讲，拿着宪法摇着说‘这是世界上最好的宪法’”。
高锴先生说，八二宪法制定的历史背景，是一大批老干部从监狱回到北京，在1979年十一届三中全会上他们公开提出来反对“两个凡是”。就在这个会上，邓小平讲以后要建立法治，法治不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。而后过半年不到，党中央提出修改宪法。修改宪法委员会的委员有103人，25个中央政治局委员全都参加了，还有书记处书记。25个政治局委员，除了一个人比较年轻以外，其他统统是德高望重、经过长期考验的，而且在文化大革命中遭受很多苦难的人。我们参加一些会，看到他们慷慨激昂，声泪俱下，一定要总结这个文革是怎么发生的，今后要防止，要依法治国。
这个法律经过两年时间，开过几百次座谈会、研讨会，还搞了四个月的全民讨论。宪法修改委员会103人开了五次全体会议，五次全体会议里有三次一条一条地研究，开会的时间一共是25天。开完以后，领导还让我们把所有材料送给吕叔湘等语言学家审核，要求他们把关，要一个字不能差，一个字都不能有差错，不要让人家误解或者曲解。当时我感觉所有有关宪法修改都是真心诚意的，确确实实每天都在苦心修改，政治局专门开了几次会，对怎么改进行讨论，非常认真。问题是没有落实。但没有落实这个法律，不代表它不重要，我们应该高举宪法的旗帜。当时中共中央十分重视这次宪法的修改，党的政治局委员和书记处成员全体参加了修改委员会。这个宪法体现了人民意志和中国共产党的正确主张，中共中央的意见已经充分反映在这个宪法中。宪法的规定，就是党对人民的承诺。
从宪法的第1条到第130多条，没有“共产党领导”这五个字，从头到尾找不到。有些人说宪法别的不要看，就看序言，序言就讲“党的领导”。其实，序言的内容是讲中国共产党领导了新民主主义革命，只是历史叙述。里面有一段“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”，这是对未来的期望。序言不是法律规定，而且序言里没有写“共产党必须领导”。我的看法是，要高举宪法旗帜，这是我们改革的最好旗帜。宪法定的，最合理，最合乎人心，最符合党心，参加宪法制订的老一辈革命家，除了万里等极个别的还在世，其他都去世了，但我相信他们是代表党心的。这个主张，最容易团结体制内外的人一起努力。
著名法学家郭道晖先生认为，这次十八大报告有一部分提得不错，比如政治体制改革里提到“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，充分发挥其作用。但最关键的问题是，怎样规范党和人大的关系。（详见本期《规范执政党与人大的关系》一文）
党领导人大，七五宪法的提法是：中国共产党领导下的人民代表大会制度。到了八二宪法，把“中国共产党领导下”的定语删去了，这就摆正了党权和国权的关系，因为共产党不能凌驾于人大之上，党权不能凌驾于国权之上。十六大提出要规范党委和人大的关系，讲了这么多年，到现在还没有一个规则或者法律来规范。党的领导是政治领导，可以提出方案，通过人大变为人民的意志与法律，但党不能直接指挥人大。这个问题到现在没有解决。另外还有一个新的创造，所有地方党委的“第一把手”同时兼任人大的“第一把手”。作为党的“第一把手”，在我们国家实际上掌握了国家权力，他应该是被监督的对象，结果变成人大的“第一把手”，等于是自己监督自己，这在法理逻辑上是不成立的。目前人大在成员结构上，有些地方百分之七八十以上是党员或者官员，与我们在延安时期中共党员只占三分之一大不一样。另外，人大能否监督执政党？过去是不能的，共产党不是人大选举产生的就不能监督，人大没有理由来监督。但我们党实际上掌握了所有国家权力，它应该是被监督的对象，特别是制定的政策和法律假如违反了宪法和法律，根据宪法规定，任何政党的违宪行为必须追究。我们制定了人大常委监督法，这个监督法搞了快十年才搞出来，可到现在没有看到能够实现真正监督，执政党的违宪行为问题尚未得到解决。
郭道晖先生说：“法学界、法律界比较关心十八大个一个词：法治思维。假如我们把过去依法治国的观念上升到法治思维，这在概念上有一个进步，因为法治思维涵盖更广、更深。现在一些党政干部习惯的思维是党治、人治、专政、专制等，这些观念在80年代、90年代已经有所改变，但现在又有所倒退。”
高放先生说，十八大报告里面讲，要改善党的领导方式和执政方式，但究竟怎么改善？作为研究社会主义60多年的老学者，我认为改善党的领导方式是实现党政分开，把苏联模式的党主立宪改变为中国特色的民主立宪。要实现民主宪政，主要是改革我们党和国家的领导，改变党的领导方式和执政方式。执行党政分开并不是取消党的领导，要把党对国家政权的领导由从上而下的直接领导改变为从中深入的间接领导。也就是说，党把精英治国人才推荐给选民、推荐当人大代表，让他们差额选择最好的、最适当的人担任人大领导，或者担任政府总理、担任省长等。党不应该作为政权机关做出决定让他去执行。
著名法学家、中国政法大学原校长江平先生指出了司法改革领域存在的五点分歧。到底是司法独立还是司法服从党的领导？党的领导原则是下级服从上级，全党服从中央，在这样的思想领导下，法院丧失了自己的独立，完全由行政领导来决定，这是一个大危险。此外，世界上各国都明确规定了法院只服从法律，我国的宪法也是这样写的。但后来又说“三个至上”，增加了党的利益至上和人民利益至上。党的利益怎么确定？当然又是各级党委政法委来决定，他们又考虑稳定压倒一切，在这种情况下稳定变成党的利益里至高无上的原则，这是用人治代替法治的又一个趋向。人民利益至上是很难具体掌握的，原告是人民，被告也是人民，法院怎么决定哪一个人民的利益更至上？而且，人民利益至上容易走向民粹主义。（江平先生关于司法改革的见解，详见本期《司法改革应向世界主流看齐》一文）
中国政法大学法学院副院长何兵支持江平先生的观点：“说党的事业至上，但党的事业又分为党的中央事业、党的地方事业，党的长期事业和党的短期事业，容易造成预料之外的结果：有的地方党的地方事业凌驾于党的中央事业，党的短期事业凌驾于党的长期事业，甚至领导人个人的事业凌驾于法律之上。这是一个根本问题。”他认为，可以达成的共识的第一条，就是恢复社会主义法治，这点没有任何疑义，无论是“左”还是“右”。
著名法学家、中国政法大学原校长陈光中认为，现在讲改革开放，从政治体制改革——推进民主、法治、宪政的角度来说，关键是要改革我们党的领导体制。也就是说，我们党是执政党，实现了从打天下到治天下的转变后，党的领导体制若不认真加以改革，那我们的政治体制改革很难取得有效进步。党的政治体制、领导体制自身不足在于“一把手”的权力太大，很难受制约。民主集中在实际上是集中有余、民主不足，最后集中到“一把手”，从地方各级“一把手”到中央“一把手”。“一把手”决定一个单位甚至决定全国的命运，至少在一定程度上使我们改革开放制度化很难推进。
本次论坛到会者近百人，既有李锐、何方、高放、杜光、郭道晖、江平、陈光中、资中筠、宋以敏、高锴等八十岁以上的老先生，也有年轻一辈的学者：陈有西、党国英、丁东、邓康延、高全喜、何兵、何迪、胡星斗、姜明安、贾康、雷颐、李盛平、李伟东、李轩、李勇、廖可斌、刘澎、刘剑文、刘仁文、米鹤都、任剑涛、沈文璟、孙大午、铁木尔、童大焕、王军、王占阳、魏宏、魏汝久、吴革、吴稼祥、吴伟、谢丽华、谢小庆、徐炳、徐灿、杨鹏、余晖、章立凡、张木生、展江、张千帆、郑振源、仲大军、祝华新等。未到会但提交了论文的有陈敏、陶然、朱维究等。此外，北京大学宪法与行政法研究中心的工作人员，新京报、南方周末、21世纪经济报道、《财经》杂志、腾迅网、网易、财经网等媒体的记者参加了会议。论坛由北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任张千帆和本刊总编辑吴思主持。本刊编辑部徐庆全、张晓鸥、黄钟、洪振快参加了会议。
附：有关党必须“在宪法和法律的范围内活动”的表述
党必须“在宪法和法律的范围内活动”，最早是在1981年6月27日中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中明确提出来的。《决议》说：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”《决议》还说：“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”；“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘文化大革命’的混乱局面在任何范围内重演。”
1949年以后，中国共产党一再要求党员要带头遵守国家宪法和法律。比如，1954年，刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上要求：“中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”1956年，邓小平在党的八大上作《关于修改党的章程的报告》中强调指出：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”
然而，九大、十大通过的党章，却将八大党章中的这一条规定删除了。文革结束后，十一大通过的党章，对八大党章的规定有所恢复，它要求党员必须“遵守党纪国法”，但还没有达到八大党章中要求“每一个党员严格地遵守党章和国家的法律”的力度。直到1982年的党的十二大，才在《决议》的基础上，明确将“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一重大原则写入新党章。同时，1982年颁布的新宪法也强调了这一原则，宪法序言说：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法总纲规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
胡耀邦在十二大报告中指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”。1987年的十三大报告重申:“党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动”。1992年的十四大通过的党章再次确定了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。今年11月8日胡锦涛所作的十八大报告，再次宣告：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”
