作者之一简介：赫金博瑟姆，麻省理工学院博士，通晓日语和汉语，专长是东亚国际关系与安全，中、日、韩国内和外交政策专家，关注的领域是军事和安全问题，发表了多篇有关亚洲军事与政治的论文。2002年再波士顿学院政治学系做访问研究员；2000年在美国军备部（情报处），1996-1999年在上海复旦大学做访问学者。
（原文提要： 在中国，旨在增加农民收入及推动城市化进程的土地改革可能会使城市里日益增长的危机更加恶化。如果城市的法制和社会改革步伐跟不上，日益庞大的穷人阶级和少数特权阶级－－政治官员和商界及社会精英的牢固联盟之间的冲突将会激化，并将产生类似于拉美国家的许多社会和政治灾难）
过去20年里大范围的自由市场改革带来中国总体经济的快速增长。然而自从1978年以来农村政策因受相互冲突的影响而呈现分裂：政府意识到市场改革加深了农民的困境，但它拒绝给予农民工合法的城市身份。但今天，中国的领导人在深化农村土地改革。改革者鼓励生产力低下的农民卖掉他们的土地、离开农村到蓬勃发展的城市去打工，促进工业的健康发展，希望这样能促使土地合并成大规模、高效率的农场。
正如卡尔·波拉尼（Karl Polanyi）1944年的《大转变》所预料的那样，这个过程进展并不顺利。虽然波拉尼描述的是18世纪英格兰圈地运动及其带来的社会、经济和政治危机，但在中国当今的转型中也发生了很多同样的问题，包括贫富差距的拉大、期望值的提高和农村地区发生的冲突与暴力等。
然而当前农村的危机只不过是城市中孕育的更深更令人忧虑的危机的前兆。新富和权贵住着有围墙和保安的别墅和现代公寓大厦，享受着和农村穷人和城市中生活无着者有着天壤之别的财富、权力和权利。后者包括住在临时窝棚里的上千万农民工、越来越多的城市失业者以及为了给房地产开发让地而被迫迁出市中区的低收入居民。日益严重的危机不仅存在与基础设施和收入等城市生活之中，随着上千万的农民希望在城市长期居住，它还是一场对身份和权利的斗争。这些“城市权利”包括对法律地位及其伴生的享受就业、教育、保健服务、保险和社会福利的权利。
上述第二种危机的结果必然导致更大范围和更激励的对立冲突。中国轰轰烈烈的改革过程产生了新的、更加自由的法律和社会制度。农民工变成了享有同样权利的城市居民，允许社会团体组织和表达他们的利益诉求，所有这些都将提高政府有效治理的能力并最大限度降低对社会稳定和经济发展的长期威胁。
但也可能出现其他结果。国家可能禁止自由制度创新并滑向“现代版”的专制合作主义，政治领袖可能把社会能量引向极端民族主义――这就是有人所警告的“自上而下的革命”。或者，中国可能染上“拉美病”――两极分化的城市社会、加剧的城市冲突和落空的经济承诺。实际上，尽管做出积极努力使政府更加关心公民需求和适应环境变化，社会分化和冲突的增长速度很有可能导致的是最后一种结果。
农村的苦难
中国农村地区正处于深深的危机中，收入增长缓慢，农民的税费负担沉重、地方政府人员臃肿、债台高筑，无力为农民家庭提供必要的服务。这些因素再加上地方官员猖獗的腐败，引发了农民越来越多的组织、抗议和暴力。这些危机并不是新产生的，但它发展到了新的规模和程度。在2004年的一项调查中，73%的被调查者认为农业、农民和农村这“三农问题”是中国所面临的最紧迫的挑战。再加上其他如腐败等问题，农村动荡的严重程度使得半数以上的被调查者认为在未来的5到10年内系统性危机的发生是“可能”或“很有可能的”。
小规模、低效率的农业和乡镇企业的相对衰落使城乡收入差距拉大了。目前农村平均年收入仅为317美元，城乡收入差距从八十年代的1.8:1上升到了2003年的3:1。从2000年到2002年，农村家庭绝对收入下降了42%，根据政府2004年7月的报告，2003年生活在官方定的每年75美元的贫困线以下的农民人数上升了800,000万，是自从1978年经济改革以来第一年出现农村绝对贫困人数的上升。农民在得到更少服务的同时却承担了不成比例的过高税收负担：根据国务院发展研究中心的研究发现，城乡收入差距骤升至5:1，如果把权利、服务和税收都包括在内，差距达到6:1。
毫不奇怪，有组织的农民抗议是越来越多。抗议行为包括逃税、拦阻公路铁路以攻击或绑架官员甚至进行成千上万人的暴动。即便如此，农民抗议的性质和政府的反应使单单的农村冲突不大可能威胁到政权的稳定。
过去几年里北京高度重视农村问题，并采取行动来解决这些问题。特别是，中央政府通过打击地方乱收费并进行费改税以增强其透明度，在减轻农民负担上取得了短期成效。它还把更多的国家税收留给了地方政府。中央政府对农民不满的发泄提供了更多的安全阀，严惩地方官员的虐待行为、向农民解释政策、给钱以平息抗议者，还允许进行村民选举（尽管它同时把大部分税收和财政权力收归较高一级的镇政府，而镇政府不是经选举的）。
然而这些措施也使中国公民强烈地意识到他们拥有“合法权利”。农村居民在他们的抗议中越来越多地提出这些“权利”――未来中国政治可能的重大发展。并且，尽管政府成功地分散、镇压或调解了潜在的农村威胁，领导人并不认为那些措施是对“三农问题”的长期、真正解决。
“大圈地”
中国很多关键决策人物和社会科学家认为农村危机要得到根本解决取决于更激进的措施：土地改革、工业化和城市化的结合。有中国学者认为“太多的人口和太少的土地限制了生产规模，因而是农民增收的最大障碍”，大农场和农民向城市的迁移不仅能够解决农村问题，还有利于城市化进程，“大量流动工人能提供廉价劳动力，从而有助于提高中国工业的国际竞争力”。也有学者认为北京应该鼓励加快农民流动人口向城市中心区的迁移，提议中国应该在未来30年内再发展100个五百万人口以上的城市，无论是通过建设新城市还是扩张已有的城市。
已经是大规模的从乡村向城市的迁移还在加快进行中。这其中部分是由非法征占土地和把农田变成工业和娱乐用地所引起的。2003年11月国土资源部报告了168,000多宗非法征占土地案件，是上一年全年的两倍。根据国家统计局的数据，从1996年到2003年中国失去了6,700,000公顷耕地，为从1986年到1995年流失的1,900,000公顷地的3倍半之多。土地流失的趋势还在加速，在2003年一年就失去了2,530,000公顷，达总耕地面积的2%。根据官方统计，每有一亩土地（约0.07公顷）变成非农用地，就有一个至一个半农民失去土地。从1987年以来，有三千四百万农民或者完全失去了土地，或者只剩下不到0.3亩，并且新一轮的土地迁移浪潮也表明了那种加速趋势。
2004年政府在限制耕地变成非农用地上取得了一定的成功，但在中央政府提高农民收入的努力之下，农村土地使用期限的一场持续的、合法的并且更大规模的变化即将到来。2003年生效的“农村土地承包法”是一个里程碑，是向那个方向发展的一次最新努力。在原来1978年家庭责任制度下，土地所有权归村集体，而使用权由村领导分配到户。土地使用期限没有保障，村领导经常“再调整”土地，这些限制了土地改良、农户间的土地使用权转让以及商业规模农业的发展。RCLC规定农民和村之间要订书面合同，规定土地使用期限为30年。它还清楚地规定了农民的土地转让权。并且，为了使潜在的购买者相信他们的土地使用权是受尊重的，除非是极端情况（例如自然灾害），新法律禁止土地“再调整”。中央政府似乎承担起了责任并将继续强化土地立法。实际上，政府还应该加快放宽抵押规则并推动以家庭为基础的使用期限制度向以个人为基础的制度发展，两个措施将极大地加快土地使用权的转让。
如果成功的话，土地改革将加快中国的大规模迁移。但非法征占和土地改革的影响不仅限于更快的迁移速度，“流动人口”的构成也将受到影响。以前挤上火车涌进城市的人中有很多人是为了追求较高的收入并且实际上也给家庭增加了收入，因为他们的妻子、丈夫或父母仍然留守家乡耕种土地。今天，越来越多的人拖家带口的进城，在他们身后没有土地或家庭作退路，前面的路又没有保障。
中国最有名的商业和经济学杂志《财经》把近来地方官员和房地产开发商勾结侵占农村和城市土地的浪潮称为“圈地运动”，有意把它和18世纪英格兰加快城市化并且以动荡和暴力为特征的过程联系起来。不保证把流动人口农村改革吸收为城市社区合法、生产性的成员，农村改革是不完全的。
将来更大的危机
中国加快城市化的过程在解决了一些社会和政治问题的同时也带来另一些可能更严重的问题。耕种小块土地的贫困农民成为一个问题，他们干着危险工作而没有什么权利和社会保障安全网，成为贫困流动的农民工。中国的城市规模已经很吓人了：有166座一百万以上人口的城市（美国是9个）和5亿官方认可的（就是说不包括流动人口）城市居民。城市人口增长率已经达到每年2.5%（印度是0.8%），政府估计在2004年到2020年间将有3亿人口迁入城镇。由于多数中国流动工人还保留着他们在家乡当地的农民身份，他们得不到城市服务、社会保障和有效的法律保护。这种状况将会恶化，除非失地农民工――无论是被非法征占还是通过土地使用权的合法交易――的下一代获得允许他们完全加入城市社会的权利和待遇。
没有城市户口的农民工不能进入正规的劳动力市场。他们即使找到了工作，但劳动法所赋予的权利也经常被剥夺。他们的工资被经年累月的拖欠。政府估计中国有一亿农民工总共被拖欠了120亿美元的工资。法定的安全条件也通常达不到。根据《中国青年报》，光在深圳及其周边的珠三角地区，每年的工伤事故就夺去了工人30,000根手指。那种伤残的标准给付是每根手指60美元，但很多雇主拒绝做任何补偿。据官方统计，将近70%的农民工没有任何形式的保险。多数人住在城市边缘的临时搭建的窝棚里，常常在没有任何通知和极少或没有补偿的情况下，整个临近地区就被清除或拆除。
这种不确定的漂浮状态对跟着迁移的孩子和其他虚弱的被赡养人造成了很大的影响。目前，流动人口中包括估计的3百万14岁以下的儿童。据政府2004年的一个报告，流动的孕妇及其孩子的死亡率是全国平均水平的1.4-3.6倍。8-14岁的孩子中有15%没有上学。多数是缴纳高额学费（通常在100美元以上）进入临时的、不够标准的私人学校。伴随经济负担的压力――并承载着整个家庭未来的希望――导致很多学生自杀甚至谋杀。虽然和农民工相关的问题在一定时间内还不明显，失地趋势的加剧以及举家迁移户数的不断上升使家属的特定问题即使在性质上没有变化，也在数量上更加凸显。而且，由于乡村能享受的服务很少，当中国城市的底层阶级看到新富们每天享受的待遇时，他们对社会公正的感觉更敏感。
改革的障碍
尽管有很多讨论和法规，但实际进展却很有限，日益上升的权利意识与行动并实现这些权利的能力之间的差距却在上升。最明显的问题是钱的问题，或正如一群中国学者在一本新书《中国城市发展报告》中所说“谁为中国城市化买单”的问题。学者的答案很简单：由城市工业买单。但和流动经济最相关的建筑业都拒绝支付已有的到期债务，更别说承担额外成本。由于地方政府得益于建筑业，官员从建筑开发中赚取政绩――更别说普遍的行贿和腐败――当局有强烈动机纵容违法行为。
对农民工的歧视是有利于并方便于那些已经在城市中获得了权利者的。强烈的本地身份优越感和对农村来的“外地人”（专指流动农民工的词）偏见巩固了物质利益。东部文明人常常对西方客人解释说外地人素质低，他们与国内农民工之间的共同之处不如与外国人的多。
鉴于敌对的利益和文化，显然旨在减轻农民工困境的措施通常遭到反对。尽管北京市官员近来要求公立学校接收农民工的孩子入学并取消对他们收取的歧视性学费，很多学校以名额有限为由排斥农民工，而实际上北京市教育局的调查表明还有35000个空位。流动农民工甚至在死亡上也受歧视。近来在卢洲发生的煤气管道爆炸事故中有几个人丧生。城市居民家庭得到的补偿是17,000美元，而农民工家庭仅得到5,000美元。尽管他们在城市里工作和死亡，流动工人仍然被规为农民。一名官员以“乡下的生活费用低”为辩护理由。
何去何从：自由化，专制合作主义，或狄更斯？
宽泛地说，城乡分裂危机在未来15年内可能导致3种结果：自由化、专制合作主义，或陷入混乱与动荡。出现哪种结果还难说，但可以说中国至少在向第一条路探索，尽管社会变化的步伐和克服利益集团阻扰的困难很有可能导致第三种下场。
向自由化方向的发展将是村级选举制度至少向镇级延伸和膨胀的结果。土地改革可能会取得成就，但前提是必须有相容的城市同步配套改革，即保护新迁入城市者及第二代移民并允许他们在除了建筑业和清扫大街之外的岗位就业。在城区，户籍制度（已经在修订中）应该取消，公共服务应向在特定地区生活和工作的所有人开放。应该树立维权意识，并采取措施实现这些权利。最后，无论是什么身份地位，都应被允许组织不受国家直接控制的维权团体。
在很多这些方面都已经有所进展，村级民主――虽然还不完善――正在使村级政府更加负责。从全国来说，法制建设的进展，特别是“权利和责任”文化的培育已经在大面积的展开。虽然万里长征才刚刚开始，政府似乎准备支持建立一个利益协调的司法制度作为地方政治改革的一部分而不仅仅是为了管理司法。中央在努力控制省级和市级政府的斗争中对“法制”的强调有助于增强法律意识。农民也在做出反应。
在城市，国家即使不鼓励，至少也容忍了一些新设的独立社会组织。这些团体利用了政府近来提倡的财产和消费者保护“权利”观念。除了控诉房地产开发商的渎职和腐败之外，他们还拒绝政府的合作企图，弘扬其成员的共同身份意识。Read警告说这些团体是否能维持其目前的自主权还有待观察，但它们表明这种创造性的专门利益协调组织可能成为更长久的社会和政治制度的基础。然而，鉴于其性质，这些新社团凸显了中国穷人和富人之间在收入和社会权利之间的鸿沟――在农民工的窝棚区，那种开放的组织和抗议是不允许的。在为房地产开发让路而被迫迁出市中区的城市穷人中也没有成功的建立这种组织。尽管如此，所有这些还是使自由化大大进展了。
不幸的是，社会和政治的其他可能结果也是明显的。有的学者认为中国远不是变得更加自由，而是朝着相反方向发展，包括国家控制的等级组织的加强；以行政而非司法机制来解决社会冲突。
实际上，这描述了当今中国的大部分特征，但中国政治的所有这些特征在逐渐消失，而不是在加强。私人企业比国有企业增长更快。新的自治组织迅速发展，以致国家不能有效的与其合作或镇压它们。媒体变得更活泼，独立和商业化，对报道内容的限制越来越少。法律体系变得更强有力。军队因规模的削减和职业化，它越来越远离社会经济职能。中国正在摆脱专制合作主义，而不是在朝着它前进。
但也有第三种可能：“拉美化”的中国――如果政府不能建立能有效解决中国新社会危机的制度。社会变迁的速度和社会冲突的爆炸性增长可能超出了政府的应对能力。政客可能与商界和社会精英勾结起来。长期贫穷的穷人阶级可能与少数特权阶级进行经常性的经济代价沉重的低水平斗争。对中国许多学者和政府官员来说，如果社会趋势得不到尽快扭转，拉美式社会和政治问题在中国的出现将不可避免。
尽管在向着更加适应而灵活的未来发展，在中期内螺旋式下降的失败是有可能的。一些指标已经表明了这一结果。2003年“社会动乱”或“聚众闹事”的次数上升了14.4%，全国达到了58,000起。参与的人数上升了6.6%，总共达到三百万人。在城市，“流动人口”占到全部犯罪的80%。无数城市地区的证据表明，中国要避免拉美化，所要努力的不仅仅是减轻农民工最坏境遇的局部措施，而要给予农民工完全的居民身份。
改革的迫切性
中国领导人正在密切关注农村危机和城乡生活质量之间日益加大的鸿沟。他们对这些问题提出的解决方案――为推动大规模迁移和加快城市化进程的土地改革――有可能加快第二种危机的到来，即农民工家庭为争取权利待遇而与牢固的城市利益进行斗争。这些城市利益本身是就强大的力量，包括市政府官员、房地产开发商和建筑业的联盟，以及城市新富阶级和现有的城市贫民和失业者阶层。然而许多流动农民工已经习惯了村领导的选举产生，并希望得到政府新的保护，他们迁入城市后带来了新的“权利意识”。如果忽视他们对公平待遇和享受保险及医疗保健的希望将给政府带来危险。
中国尽管正在努力解决困难，但他们对即将到来的城市社会的挑战却显得束手无策。中国的体制没有非凡的力量，也没有在个别地方进行经济和政治实验然后将成功经验推广到全国的惯例。正如波拉尼所讨论的英格兰历史那样，自由化的过渡措施完全有可能变成永久性的制度。但随着政府计划提倡中国农村地区的市场“圈地”，以及在今后二十年里几亿农民迁入城市，北京面临的形势十分紧迫而严峻。
（本文翻译：黄念，中国社会科学院研究生院研究生；校对：郑秉文，中国社会科学院拉美所研究员）
