［内容提要］2011年7月，美国提出构筑以阿富汗为枢纽，将南亚、中亚与西亚连接起来，以实现“能源南下”、“商品北上”的“新丝绸之路”计划。这表明，美国的阿富汗战略发生转变，从注重北约的作用并奉行军事第一、经济第二，过渡为倚重地区国家并以经济社会发展为重点。这一转变既是迫于美国面临国内经济增长乏力、民众厌战情绪上升的压力，也是阿富汗局势及美全球战略调整、战略重心东移的客观需要。“新丝绸之路”计划目前尚在探讨阶段，其实施将面临许多不确定因素及地区局势动荡的挑战。
［关键词］“新丝绸之路”计划 美国 阿富汗 印度 巴基斯坦
2011年7月，美国国务卿希拉里•克林顿在印度参加第二次美印战略对话期间第一次明确提出“新丝绸之路”计划。随后，该计划被紧锣密鼓地摆上国际议事日程。2011年9月联合国大会期间召开的“‘新丝绸之路’部长会议”、11月的阿富汗问题伊斯坦布尔会议、12月的阿富汗问题波恩会议，以及2012年5月的美国芝加哥北约峰会，其中的一项重要议题就是“新丝绸之路”计划，可见美国对“新丝绸之路”计划的重视程度。那么，美国抛出“新丝绸之路”计划的背景是什么？“新丝绸之路”计划的最终目标是什么？美国推动该计划将面临哪些挑战？本文将围绕以上三个问题，对美国的“新丝绸之路”计划进行梳理与分析。
一、美国抛出“新丝绸之路”计划的背景
出台“新丝绸之路”计划是美国对阿富汗战略转型的重要标志，表明美国对阿战略已从注重北约的作用并奉行军事第一、经济第二，过渡为倚重地区国家并以经济社会发展为重点。美国“新丝绸之路”计划的提出既有美国国内因素的推动，也是阿富汗局势及美国全球战略重心转移的客观要求。从美国国内背景看，美国经济复苏前景堪忧，民众厌战情绪上升，代价高昂的反恐战争难以为继，奥巴马政府面临巨大压力。具体论之，则可分为三方面。首先是维持高额战争开销对于美国经济复苏产生极大的消极作用，久拖未决的阿富汗战争让美国财政难以为继。2011年3月美国国会研究机构(CRS)报告指出，自“9•11”以来，美国在军事行动中共投入1．283万亿美元，其中4444亿美元用于对阿富汗的军事行动，约占美国全部战争开支的35%；2012财年针对阿富汗的军事行动约需要1137亿美元。沃森国际问题研究所2011年6月发布的报告则认为，按2011年的美元定值计算，美国联邦政府在阿战中已支出的战争费用在2．3万亿－2．6万亿美元之间，远远高于官方数字。如果加上美国为退伍军人承担的费用、未来作战的可能开销以及退伍军人及其家人的社会成本，这一数字将高达3．7万亿－4．4万亿美元。
其次是民众厌战情绪和反战呼声上升。在2001年10月美国发动反恐战争之初，民意调查显示有88%的美国民众认为美国出兵阿富汗是正确的选择。至2011年5月，仍有58%的人认为美国的反恐战争并不是一个错误。但皮尤研究中心2011年6月21日公布的民调结果显示，56%的受访者希望美国尽快从阿富汗撤军，只有39%的人支持美军继续驻扎阿富汗直至阿境内安全形势稳定。民众厌战情绪上升的主要原因，除美国国内经济增长乏力和就业状况不佳以外，美军死伤人数逐年增加也是一个重要因素。据五角大楼统计，自阿富汗战争开始至2012年5月10日，共有1845名美军士兵在阿富汗阵亡，如果包括与阿富汗战争相关的其他地区的阵亡士兵，则达1959人。
第三是奥巴马面临换届选举的压力。为尽快摆脱阿富汗战争泥潭，奥巴马于2011年6月22日正式宣布从阿富汗撤军的“三步走”安排，紧接着于7月就抛出“新丝绸之路”计划，谋划“后撤军时代”的阿富汗及地区秩序安排，一来为彰显其在安全议题方面的政绩，二来也为兑现其当初的撤军承诺，以利于其谋求竞选连任。
从阿富汗局势看，安全与社会环境不容乐观，反美主义盛行，北约联军内部出现矛盾。2001年“9•11事件”后，美出兵阿富汗，发动了针对“基地”组织的反恐战争。美希望通过武力摧毁“基地”组织，削弱塔利班势力，建立阿民主政权。然而十年后，尽管反恐取得了一定成效，但并没有有效解决阿富汗问题，阿重建之路仍然困难重重。经济上，经过多年战乱，阿富汗以农牧业为主的经济遭到严重破坏，目前已经沦为世界上最不发达的国家之一。据国际货币基金组织(IMF)2011年4月发布的数据，2010年阿国内生产总值只有156亿美元，在184个成员中排名第108位，人均GDP只有517美元，位列第169。战乱导致阿富汗国内生产、生活物资匮乏，有600多万人流亡国外，沦为难民。
美国虽投入一定资源用于阿富汗经济重建与人道主义项目，但与反恐战争的军事投入相比反差巨大。美国在阿富汗的战争支出，有近94%(4162亿美元)用于直接军事行动，而通过美国国际开发署提供给阿富汗的援助只有251亿美元，约为全部费用的6%左右。这给阿富汗及整个地区的民众留下了美国“只反恐不顾民生”的负面形象。
安全上，阿富汗目前形势仍不乐观。2010年12月15日，国际红十字会在新闻发布会上称，塔利班政权被推翻9年后，阿富汗安全形势出现了最糟糕的状况。据联合国报告显示，由于阿富汗南部和东南部冲突加剧，2011年上半年阿富汗平民的死亡人数达到1462人，同比上升了15%，其中大部分平民死于塔利班与北约联军的交战和美军空袭，阿富汗政府及民众与北约的矛盾增加。卡尔扎伊政府对北约随意发动空袭强烈不满，而民众也越来越将北约视为“麻烦制造者”而不是“问题解决者”。与此同时，北约联军内部矛盾上升。十年反恐战争经济代价巨大，巨额耗费已经使许多北约成员国视阿富汗为包袱，一些北约成员国在阿富汗问题上的立场出现变化。
以上因素促使美国从单纯注重军事战略、依靠自身和少数北约成员，转变为军事战略与经济战略并重，并开始借助地区国家的力量实施其“非军事战略”。美国倡议的“新丝绸之路”计划，就是这种战略转变的关键一步。
美国全球战略调整、战略重心转移是其提出“新丝绸之路”计划的另一个重要背景。自“9•11”以来，美国的战略重心基本上集中于伊拉克战争和阿富汗反恐战争，因此在某种程度上忽视了东亚与东南亚地区。在美国忙于反恐的十年里，亚太地区悄然崛起为世界上最具活力的地区。在经济与政治两个层面，世界力量中心从西方转移至东方。为了应对国际格局的新变化，美国开始逐步将战略重心从伊拉克和阿富汗转移到经济上充满活力的亚太地区。有学者甚至认为，推出“新丝绸之路”计划是美国体面退出阿富汗的战略选择。
二、美国实施“新丝绸之路”计划的目标诉求
“新丝绸之路”计划的主旨有三。第一，在美国全球战略调整的大背景下，保证“后撤军时代”的阿富汗稳定。美国已经逐步认识到，与短期和不固定的经济与军事援助相比，阿富汗更需要拥有自身“造血”功能以获得经济的可持续发展。美国希望通过“从援助到贸易的转变”，促进阿富汗经济社会的内在发展。美国国务卿希拉里明确表示，阿富汗需要一个不依赖国际援助的可持续性经济。
第二，推动地区国家间合作，改善地区安全现状。美国将阿富汗的未来系于地区内国家甚至跨地区国家之间的合作。美国构筑“新丝绸之路”，意即通过“经贸与过境”组成的经济链条，使整个地区形成一个经济利益共同体，从而达到利用经济利益影响地区国家间政治关系的目的。“新丝绸之路”为地区国家尤其是印度、巴基斯坦与阿富汗三个主要国家之间的合作与彼此关系的改善与发展提供了一个新平台。有印度学者指出，“经济利益将有助于确保地区内国家在发展的过程中成为利益相关方，而不是成为新地缘政治博弈的掮客”。印度与巴基斯坦是美国实施“新丝绸之路”计划的两个关键国家。美国在阿富汗的成功取决于印巴关系的改善，而“新丝绸之路”计划既为印巴两国的合作提供了一个新架构，也为美国“管理”两国之间的危机提供了另一种更加巧妙的途径。
第三，主导地区发展进程，保持并强化美国对该地区的影响，弱化俄罗斯和中国的影响。美国一方面希望体面地从阿富汗撤出，另一方面又不想放弃在阿富汗以及中亚甚至西亚地区的利益，希望通过调整对阿富汗战略，即从“重军事轻经济”调整为以经济社会发展为主，发挥美国在地区发展进程中的主导作用，从而保持并加强其对南亚以及中亚地区的影响，并弱化俄罗斯的影响。阿富汗曾是俄罗斯的传统影响范围，尽管美国反恐战争期间俄罗斯在阿富汗的作用与影响被削弱，但俄仍对阿富汗保持持续关注，并积极参与阿富汗重建进程。可以说，美国实施“新丝绸之路”计划，短期内有求于俄罗斯的参与和支持，但从长远看，可以削弱中亚和西亚国家与俄罗斯的政治与经济联系，从而达到削弱俄罗斯对其传统地区影响的目标。此外，“新丝绸之路”计划的最终目标是在中国的西部、西南部和南部构筑一条由美国主导的经济与能源通道，这可以一定程度上限制中国对这一地区(中亚、南亚和东南亚)的影响力，尤其是限制中国对这些地区的地缘经济影响。而且，美国的计划还可以分化上海合作组织的凝聚力，逐渐强化美国在这一地区的主导权。
三、美国实施“新丝绸之路”计划面临的挑战
“新丝绸之路”计划目前尚处于探讨阶段，美国要实施该计划将面临诸多现实障碍。首先，巴基斯坦的合作意愿不强。“新丝绸之路”计划所涉及的国家能否如美国所愿切实合作，是美国“新丝绸之路”计划最大的不确定因素，其中最大的挑战来自巴基斯坦。在巴基斯坦与美国、印度和阿富汗关系的未来走向存在诸多不确定性的前提下，其合作意愿大打折扣。巴基斯坦曾拒绝参加在德国波恩举行的阿富汗问题国际会议以“抵制”美国的“新丝绸之路”计划。作为美国反恐战争的非北约盟友，巴基斯坦与美国在阿富汗问题上存在较大分歧，两国的基本战略目标并不相同。巴基斯坦对美国无人机空袭事件感到愤怒，在美国中断了军事援助的背景下，两国关系降到近年来的最低点。而且，在巴基斯坦国内有一种认知，那就是美国是一个不可信赖的国家。因此，当美国提出“新丝绸之路”计划时，巴基斯坦不得不从更长期的利益来考虑美国计划的深层意图。巴基斯坦官员认为，俄罗斯与中国是地区稳定、和平与发展的重要因子，美国的“新丝绸之路”计划从长期看与中国的地缘经济利益和俄罗斯的地缘政治利益相冲突，因此巴基斯坦并不赞成美国的倡议。
巴基斯坦的这种立场也源于美国“新丝绸之路”计划对印度的借重。巴基斯坦认为，美国希望印度在“新丝绸之路”计划中发挥“中心作用”，这实际上是美国通过该计划帮助印度提升对阿富汗甚至整个地区的影响，从而压缩了巴基斯坦的战略纵深。
巴基斯坦赞成通过现存的地区合作机制，如四国机制(俄罗斯、阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦)和上海合作组织来达到重建阿富汗的目标。迄今，俄、阿、巴、塔四国已经举行了两届峰会(2009年和2010年)，此外还举行了四国外长、经济部长以及禁毒部门领导人会议。巴基斯坦认为，俄罗斯主导的四国机制功能性强，直接针对阿富汗重建、禁毒、能源和交通等项目建设，对于解决目前的阿富汗问题有更积极的建设性作用。
其次，印度能否发挥“中心作用”？尽管美国将印度的经济发展与市场潜力视为“新丝绸之路”网络充满活力的关键，同时也希望借印度世俗的民主原则影响宗教主义盛行的中亚，但自希拉里抛出该计划以来，印度国内对此反响并不强烈。
美国只是有限度地支持印度在阿富汗的战略目标，是导致印度对美国“新丝绸之路”计划“淡定”的主因。印度在阿富汗的目标有三：一是巩固和加强与阿现政府的战略关系，使阿成为制约巴基斯坦的重要盟友；二是通过阿富汗打开通向中亚的门户，获取印度所需的矿产和油气战略资源；三是防止阿出现塔利班主导的亲巴政府，并防止阿与西亚穆斯林国家结成“反印同盟”。然而，美国自2009年底提出阿富汗新战略以来，支持阿富汗政府与塔利班和谈，尤其是将塔利班分成“好的”塔利班和“坏的”塔利班，这令印度十分不安。此外，巴基斯坦在和谈中发挥“最佳中间人”的作用也是印度不愿看到的。美国虽在一定程度上“默许”印度扩大与阿富汗的政治、经济与安全合作(印阿于2011年10月签订“战略伙伴协议”)，但从总体看，美国并不寻求让新德里在阿富汗政治进程中充当调解人，认为“美国—巴基斯坦—阿富汗”三边对话框架仍是解决阿富汗问题的主要渠道。
此外，美国为推动“新丝绸之路”计划，必然要对印度和巴基斯坦施加一定的压力，要求印巴两国加速全面对话进程，以推进印巴之间的和解。然而印度对于美国的努力态度谨慎，尤其是在美国与巴基斯坦结成反恐联盟的背景下，印度极力排斥美国斡旋克什米尔问题。更重要的是，印度战略界不希望美国把巴基斯坦置于与印度相同的战略位置上，甚至利用巴基斯坦制衡印度。
目前，印度积极参与“北南走廊”项目。该项目在某种程度上讲是美国“新丝绸之路”计划的替代方案，最早由俄罗斯、印度和伊朗三国于2000年9月发起，曾一度被束之高阁。后来，中国和中亚所有国家加入，该项目因而发展为14国倡议。在2012年1月举行的“北南走廊”14国专家会议中，印度态度积极，表示将承担伊朗境内的铁路与公路建设。
第三，印巴全面对话进程存在变数。如前文所述，印度与巴基斯坦是美国实施“新丝绸之路”计划的两个关键国家，美国在“后撤军时代”阿富汗的成功将取决于印巴关系的改善。然而“新丝绸之路”计划面临的最大挑战之一，就是印巴关系存在巨大的不确定性。
印巴自2004年2月开启全面对话进程，2008年11月26日发生孟买恐怖袭击事件后，两国之间的和平进程中断。2011年2月，两国原则同意建立一套建设性对话机制，以解决两国间所有悬而未决的问题，随后决定重启全面对话进程。然而，两国在涉及彼此核心关切的议题上并无实质进展。印度坚持应优先解决与其国内安全相关的议题，要求巴基斯坦政府对巴境内的恐怖主义采取实际行动，切实阻止针对印度的恐怖活动；而巴基斯坦认为应优先解决与领土有关的议题，如克什米尔问题、锡亚琴问题和爵士湾问题。由于彼此关切的侧重点与对话目标的轻重缓急各不相同，两国在对话中关于核心利益的诉求难以达成共识。而在印巴关系脆弱的大背景下，两国既有对话成果难以转化为实际行动，一些已经达成的协议并没有落实。可以说，印巴所表达的对话意愿很难在短期内改变长期以来两国战略上的互不信任状态。更重要的是，短期内建立起来的信任非常脆弱，经不起任何风吹草动，印巴和平进程往往是“前进一小步、后退一大步”。
第四，俄罗斯的角色定位。显然，俄罗斯对美国“新丝绸之路”计划的立场取决于俄美关系的发展状况。在反恐问题上，俄罗斯支持美国在阿富汗的行动，但从地缘政治角度出发，俄不希望美国对这一地区建立排他性影响，尤其对美国在中亚地区影响的加深有疑虑。在阿富汗问题上，俄罗斯一方面把美国视为俄主要地缘政治对手，希望美国长期陷在阿富汗；另一方面希望与美国密切合作，通过给美国提供帮助，换得美国对俄罗斯重要利益上的让步。
在美国提出撤军时间表的情况下，俄罗斯的合作愿意明显上升。毕竟，在目前形势下，与美国驻军阿富汗形成的军事压力相比，俄罗斯更愿意接受“新丝绸之路”计划带给美国的“经济影响力”。然而，从长期看，俄与美国是合作还是竞争存在变数。俄希望在中亚和西亚地区发挥影响力，不会欢迎美国主导“新丝绸之路”计划。早在2002年俄罗斯就与阿富汗发表联合声明表示，未来的阿富汗应是一个“和平、统一、中立、繁荣、与邻国和睦相处的国家”。为此，俄罗斯已经从两方面做准备：一是国内准备，使社会在心理和政策上支持俄罗斯重返阿富汗；二是加强与阿富汗的双边联系，直接影响阿富汗的发展。因此，在俄罗斯力图加强在阿富汗的战略存在并增强在阿富汗问题上的影响力的背景下，俄罗斯对美国“新丝绸之路”计划的立场存在不确定性。
第五，地区安全形势以及现存的人为障碍。“新丝绸之路”计划是一个针对阿富汗以及中亚和南亚的综合战略，其目标是为了实现安全和经济的可持续发展，实施的途径是重建连接欧洲、印度次大陆和东南亚的贸易与能源走廊，计划的重点是国际社会的投资与合作。然而，阿富汗及整个南亚地区的安全形势仍是美国实施“新丝绸之路”计划的重大挑战。反恐战争历经十年后，南亚仍是全球恐怖活动最猖獗的地区，这种形势对如何展开基础设施建设，如何打消国际社会对地区投资与合作的疑虑，确实是美国推动该计划必须面对的问题之一。有学者就指出，在美国和北约减少在阿富汗驻军的情况下，一个极有可能出现的局面就是伊斯兰激进主义在整个地区的又一次勃兴；阿富汗的持续动荡妨碍了经济活动，令私人和公共投资者丧失了信心。他们对阿富汗塔利班再一次掌控喀布尔的担心也越来越大。
实施“新丝绸之路”计划不仅需要建设新的基础设施，包括道路、桥梁、铁路以及油气管线等，还需要减少贸易过境中存在的障碍。有机构认为，尽管阿富汗以及地区内的基础设施落后，但现存的基础设施仍能支持过境贸易的极大增长，总部设在日内瓦的国际公路运输联盟(IRU)就认为，通向阿富汗的公路网络有足够的能力应对货物运输的扩展，但如何减少并根除过境贸易中来自于机制、官僚和政治层面的障碍，是美国构筑“新丝绸之路”的又一挑战。在这一层面，最主要的障碍来自各国政府的高关税，边境地区相关机构和官员的腐败等。据亚洲发展银行对来往于阿富汗的卡车司机的调查，其中90%的人认为边境上的官僚是过境贸易的最大障碍，只有5%的人认为安全威胁或落后的基础设施是主要障碍。
“新丝绸之路”计划的具体实施步骤还不明确，但实现“能源南下”、“商品北上”是这一计划的主旨。为此，美国将推动相关国家的基础设施建设，包括公路、铁路、电网以及油气管线等。目前，美国已经提出30－40个与此计划相关的项目。同时，通过外交努力打消各种疑虑，增加相关各方合作的信心，可能是美国后续工作的重中之重。
