《史记》曾这样记载：“十年，伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”这段文字所说的“十年”、“十一年”，为秦武公十年、十一年(分别为公元前688年、公元前687年)“邽、冀”、“杜、郑”，系四个地名，分别为今天甘肃省天水市的清水县、甘谷县和陕西省西安市的东南一带和渭南市的华县。“初县之”，指开始在那里设县而治。这是我国信史中有关设县而治的最早记录。

这样看来，自从秦武公十年(公元前688年)设县以来，中国县制的发展已经历了整整2700周年。按照吕思勉先生的说法，县制是我国“国体”的一个重要发展阶段，他把我国“国体”分为三个阶段，即部落时代、封建时代和郡县时代。显然，先生心目中的“国体”，与今天我们所谓“国体”的概念有所不同。顺着先生的这种思路，在历史的递进中似乎还可划分出一种“政体”来，那便是自治时代。当我们这样将县制置于中国“国体”发展的“大历史”中考量的时候，既可发现县制的贡献，也可发现县制的不足，并籍此生发县制改革的思路。

每一种“国体”的出现，从其源头看是偶然的，但从其过程看又是必然的。如果把部落制作为人类大型的有组织生活的源头，那么，封建制就是对部落制的一种超越。因为部落制基本上是血缘本位的，而封建制在血缘统治前提下，不排除、有时甚至还保护不同地域的人群在分封地的生活和交往。而郡县制又是对分封制的超越，它打破了皇亲国戚间公设于制度上的裙带关系，在一定程度上克服了“一人得道，鸡犬升天”的制度模式，而把地方政权的管理委托给德才兼备的异姓人家料理。正是这种管理方式，打破了“龙生龙、凤生凤、老鼠生儿会打洞”的地方政权世袭机制。特别值得一提的是，也是这种管理模式，才迫使当权者不得不思忖如何选拔优秀人才，以管理地方的问题。

在这种思考和渴望中，肇始于先秦的“农战取仕制”、风靡于两汉的“察举制”以及兴于隋唐、盛于宋元、衰于明清的“科举制”，都在不同时代提供了源源不断的人才，以管理地方事务和中央各部门事务。这种制度，无论中国固有的分封制，还是中世纪时期在欧洲盛行的世袭制，都不可同日而论。它们代表着彼时人类有组织生活的明显进步。特别是科举考试制，不仅在古代中国发挥了源源不断地提供管理人才的作用，而且在“东学西渐”中被接引到西方，成为西方文官制度的重要灵感之一。如今一些西方文官制度的专家谈到该制度时还不忘说：“你们(中国)是我们的先生，我们是你们的学生。”这也怕是孙中山先生为何把考试权作为和立法、司法、行政、监察并列的政体五大权力之缘由所在吧！

但不得不指出的是，在中国历史上，县制一经产生，便和中央集权的皇权专制主义紧密挂钩。县官直接受命于皇权，同时也俯首听命于皇权。所以，以县为主要单位的地方要员们，举手投足只对上，不对下，直接向皇帝负责，不向芸芸众生负责——哪怕他是七品芝麻官！因此，县官只要想方设法能博得上级或九五之尊的笑逐颜开，就足以活灵灵、洒脱脱地做一位“好官”。至于地方民众是否满意，即便不能说其在所不问，至少也可说位居其次。

特别值得一提的是，作为县制肇始地的秦国，在先秦诸国中更强调“中央集权”，削弱地方分权；而秦统一中国后的秦代，则奠定了我国中央集权的大一统王朝。自兹而后，我国就如谭嗣同所言：“两千年来之政，秦政也。”也如毛泽东所言：“百代多行秦政制。”恰恰是这种情形，使县制在发挥了国家统一、政令畅通、历史沿革相续、文化薪火相传等重要历史作用的同时，也带来了无穷无尽的问题。特别是它对地方积极性、主动性的遏制，或者地方一旦坐大，觊觎皇权宝座而引发的“合久必分、分久必合”这类“周期率”问题，更是困扰一个大国可持续发展的根本原因之一。

正是基于对县制不足的这种反思，有些学者强调要彻底否定郡县制，建立全新的地方管理机构。对此，我只部分地赞同，但对彻底废除郡县制(事实上，郡的称谓和体制早已废除)持保留意见。

之所以在形式上必须保留县制的管理模式，一是在我国现有的地方建制中，县制已然是地方政治制度最重要的内容。这是因为县制乃是我国最重要的基层政权。尽管在县之下尚有乡，但无论从文化传统而言，还是从上下联动的关键性而言，作为基层政权的县，比作为基层政权的乡都显重要。二是在中国历史上，县制已然存在至少2700年，形成我国地方治理的重要文化传统，也在我国中央和地方关系的变迁沿革中产生了无数的经验和教训。放弃县制形式而在地方治理中再起炉灶、另辟蹊径，除了经济上的得不偿失、文化上的推倒重来之外，在政治上、思想上也很难叫人一时适应。

然而，县制改革要不要？我看还是必要的。我国台湾的民主化进程，就是首先由县级政府的直选而一步步推进的。

倘若我国县制能朝着这样的方向改革、前行，那么，至少2700年历程的古老县制将会在民治时代再度焕发其勃勃生机，为我国更大、更复杂的组织化交往行为提供全新的管理手段。促使我国作为大国不仅尽快地融入世界体系，而且成为新世界体系建设的主导性参与者。