【摘要】“运动型”治理的逻辑根源在于对中国传统治理模式的依赖、对自上而下行政运行体制的遵循以及将短期政绩作为政府治理目标的错位, 最终表现出治理效果不明显、公共权力异化、政府公信力下降等弊端。“可持续型”治理作为一种替代性的治理模式, 遵循既定的制度、规则和程序, 涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念。实现“运动型”治理向“可持续型”治理转变, 确保公共治理绩效的可持续改进, 是转型期中国公共治理模式嬗变的路径与方向。
【关键词】运动型治理; 可持续型治理; 路径转换
随着中国改革开放的逐步深入和传统社会向现代社会的全面转型,各种利益矛盾和社会冲突不断涌现并积聚。传统的“运动型”治理已经无法对复杂多变、日益专业化的公共事务作出快速反应和有效处置, 在理论上逐渐出现了“公共治理范式危机”,在实践中亦无法形成一套公共治理的长效机制。“可持续型”治理作为一种全新的治理模式, 在理论上将实现公共治理理念与范式的转换, 在实践中将增强政府对公共事务的治理能力和公共服务的供给能力, 并在此基础上真正推动中国公共治理模式的嬗变与创新。
一、“运动型”治理的逻辑根源与主要弊端
( 一)“运动型”治理是政府公共事务治理的传统模式
从名称上来看,“运动型”治理称谓繁多。从经济建设领域到刑事 (行政) 执法领域, 再到社会治理领域, 各种口号式、运动式的“突击检查”、“行业整顿”、“集中整治”、“统一行动”、“严打”等“专项治理”行动层出不穷。
从过程上来看,“运动型”治理的大体程序如下[1]: 首先, 有重大社会问题发生, 引起有关部门和领导的高度重视; 然后, 上级领导作出重要指示,下级主管部门召开紧急会议, 出台“从重、从严、从快”处理特定事件的专门文件, 部署专项整治行动; 进而, 政府相关职能部门联合在一起, 在全行业、全系统、全地区范围内进行声势浩大的政治动员, 掀起一场轰轰烈烈的行政检查和行政处罚行动, 雷厉风行地对不法行为进行集中清剿; 同时, 为了确保治理的成效, 上级领导以督导、检查或验收者的身份对下级主管部门的治理成果进行验收; 最后, 开会总结表彰, 撰写成果报告, 向全社会公布“专项治理”的一系列数字, 宣布整治取得丰硕成果。
从本质上来看, 尽管“运动型”治理可能在短时间内取得显著成效, 但它是一种“无规则可循或有规则不循的非常态化管理, 而且在一定程度上同政府的行为随意, 政府的一些官员办事因人而异有一定的相关性”[2]。当这种针对特定事件, 集中大量人力、财力、物力, 在特定时间、空间进行飓风式大检查、大整顿的治理方式较为普遍时, 我们不得不承认“运动型”治理俨然已成为政府治理公共事务的常见模式。
(二)“运动型”治理的逻辑根源
1. 从传统的社会治理路径来看,遗传下来的体制框架使中国公共治理产生了严重的“路径依赖”。建国以后,中国公共治理的制度供给严重匮乏,国家不得不采取高度控制的集权模式, 政府治理手段和治理行为带有相当的随意性。“运动型”治理在响亮口号的鼓舞与广泛社会动员力量的支持下, 以极大的力度对社会治理中的突出问题进行控制和打压, 以取得暂时的管理成效。改革开放以来, 中国的法制建设得以加强, 公共治理的制度供给不足态势极大改观。但是,“运动型”治理的思维逻辑仍然根深蒂固,政府的治理行为并没有随法制建设的改善而完全走向规范化, 对具体的社会问题仍然倾向于采取“运动型”治理模式。中国的公共治理陷入了“突击解决- 迅速见效- 问题反弹- 再突击解决- 再反弹”的恶性循环之中。
2.从现行的体制逻辑来看,“运动型”治理是积极落实上级领导指示与命令的应然表现。在中国社会的现代化转型过程中, 公共治理模式实际上是沿着人治向政策之治、再向法治转变的路径不断演化。尽管中国正努力构建一个法治社会, 但是公共治理模式没有完全实现从政策之治向法治的转换, 在实践过程中仍带有强烈的人治色彩。“运动型”治理的动力机制来自上级领导对某一社会问题的高度重视。如果说建国后的一段时期内是因为治理机制缺乏以及规章制度不健全导致公共治理失范的话, 那么在转型期, 虽然治理机制不断优化,规章制度不断完善, 但是执行权威不能够坚持规范, 造成治理的混乱和失效。公共治理无法对经济发展和社会变化所带来的各种冲突予以有效地回应, 只能在“无所作为”和“运动式”整治两极之间徘徊, 期望的社会和谐也只是治理过程中短暂的一瞬, 难以持续。
3. 从政府行为的动机选择来看,“运动型”治理意味着政府将短期的“政绩”目标作为其行为的出发点。众所周知, 公共治理机制不能建立在过于功利性的基础之上, 必须超越公共部门自身的私利。一旦制度建立在功利性的基础之上, 那么随着官员个人利益的凸显与变化, 公共治理机制必然是多变的、脆弱的, 并且是令人难以接受的。在“运动型”治理过程中,部分政府官员往往倾向于强加某种秩序, 发布种种指令; 力求树立在传媒中的形象, 搞象征性的政治, 大张旗鼓地宣传其治理“政绩”, 把政府工作中更为实际的要素放到一边[3]。以功利性为出发点的公共治理运作模式必将陷入“合法性危机”, 更无法达到公众期望的善治状态。
(三)“运动型”治理的主要弊端
“运动型”治理依赖政府强制性的公共权力, 通过特殊手段取得阶段性成果、获得令人拍手称快的“治理政绩”, 满足了政府治理公共事务的一时需要。但是, 由于这种“运动型”治理缺乏稳定的制度基础, 不存在有效的治理结构, 由此凸显出诸多弊端:
1“.运动型”治理不仅行政成本高, 而且大多治标不治本, 治理效果差。在“运动型”治理框架内, 政府往往“头痛医头、脚痛医脚”, 事先缺乏全面、科学的研究与规划, 盲目调动人力、物力、财力, 必然造成行政资源的极大浪费, 行政成本高昂[4]。政府对某一特定问题的过度关注往往以牺牲日常事务的管理为代价, 暴露了职能部门日常管理工作的“不作为”, 使得特定公共问题久拖不决, 特定问题看似解决, 但只是一时之效。周期性、阶段性的“运动型”治理强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”策略框架下的博弈行为, 对违法者的威慑效用递减, 降低了公共治理的整体效益。“淮河治污”就是“运动型”治理失效的典型。运动式治理中的高效运转、协手联动, 由于并没有形成日常的制度规范, 在运动过后就变成了推三阻四, 低效低能, 结果 10 年治淮, 成效不彰[5]。
2“.运动型”治理容易滋生官僚主义作风, 强化权力寻租行为。“运动型”治理动辄把问题“上升到政治高度”, 由此助长了公共治理的随意性、形式化和政治化, 使得治理手段缺乏必要的合理性与合法性, 法律沦为公共治理的工具, 而不是约束政府行为的规范。治理的随意性意味着公共权力缺乏法律的规制与社会的监督, 关于利益再分配的治理政策频繁变化,为权力寻租提供了适宜的温床。公共权力不但没有实现为公民提供公共服务的目的, 反而让部分公共治理主体将其部门化、个人化。一个显著的例子就是对“网吧”的“运动型”治理,其背后隐藏着巨大的寻租空间。部分执法部门疏于执法、怠于履行职责,对问题避重就轻, 甚至为违规经营者架起“保护伞”。一旦发生重特大事故便进行“地毯式”检查, 不论合法还是非法经营, 一律“全行业停业整顿”。而整治运动的期限一过, 非法经营仍旧相当普遍。
3“.运动型”治理容易违背法治原则, 危害个人权利。“运动型”治理的临时性、运动性、反复性特点与法治的稳定性、规范性、确定性要求背道而驰。“运动型”治理是一种事前疏于管理、事后矫枉过正的治理方式[6], 它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范, 使得法律制度变成了可松、可紧、可宽、可严、可硬、可软的橡皮泥。
在政府管理实践中,“运动型”治理不但难以维护公共秩序、增进公共利益, 而且时常法外行事, 侵犯公民个人合法权利。这方面最为明显的例子莫过于“严打”。在政策运行过程中, 有些部门对“严打”政策目标定位模糊,将其作为纯粹的政治性任务来抓, 使法律变得过于随意, 更有甚者竟突破法定刑限度, 不仅对严打范围内的犯罪分子施以重刑, 而且就连一般刑事犯罪在严打期间也常常从重处罚, 实行“水涨船高”; 把衡量严打成效的标准界定为“抓得多, 判得重”[7]。案件审理重效率轻程序, 办案质量下降, 公正性不足, 个人的正当权利难以得到有效保障。
4“.运动型”治理将对自发秩序与一般规则产生严重破坏。哈耶克认为,社会秩序分为“自生自发的秩序”和“人造的秩序”。导向自生自发秩序的协调与和谐, 必定涉及到一般性规则的问题, 如果要达到社会的自我协调,那么社会秩序的参与者就必须共用某些规则并严格遵循这些行为规则。相反,“人造的秩序”则是一种命令与服从的等级关系, 在这种关系中, 命令详尽地规定了每个成员的具体活动[8]。“运动型”治理试图通过行政权力构建某种强制性秩序, 但却破坏了自发形成的社会秩序、政治秩序和市场秩序。强制性秩序无法成为约束个人行为的规范, 反而为违法者提供了一种强烈的心理暗示: 平时的违法行为不会受到惩罚,“运动型”治理期间只要采取游击策略, 便可逃避惩罚, 由此导致社会秩序极度扭曲; 强制性秩序也无法成为政府官员恪尽职守的规范, 反而为部分官员逃避公共责任提供了借口: 平时可以怠于履责, 关键时刻只要来个“集中打击”、“轰轰烈烈的大会战”就可以制造出“规模效应”、“眼球效应”, 取得不俗的“政绩”, 由此导致政治秩序严重失范; 强制性秩序更无法成为市场规范运行的制度性基础,对市场秩序的极左或极右整治显示出这样一种奇怪现象: 问题发生之前, 是“政府最小化”状态, 政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之, 无所作为; 问题发生之后, 是“政府最大化”状态, 政府几乎耗费所有的资源去应对某一问题, 整个市场规则为此停摆, 政府与市场为此都付出了太多的代价[9]。
5“.运动型”治理将会削弱政府的公信力。政府合法性的来源之一是其强烈的公共责任意识, 而这种公共责任又带有明显的时间维度, 即构建公共事务治理的“全天候”长效机制, 从而保持经济的持续发展和社会的长期稳定。一旦政府以“运动型”治理作为其实现公共责任的逻辑出发点, 单纯依靠行政强制力对公共事务采取应急之策, 那么就不能不让普通公民生疑: 既然一抓就灵, 为何平时不抓?倘若对违法现象“露头就打”, 何以会“养鼠成患”? 这种疑问容易使公民怀疑政府是否有纯洁的行为动机与足够的治理能力, 久而久之, 它给人们带来的不是对法律的信任, 而是蔑视; 不是对权力的警惕, 而是崇拜; 不是对政府的爱戴, 而是恐惧[10], 最终将破坏公众对政府治理的信任和支持,破坏公共管理者的社会动员能力。
二、“可持续型”治理的具体内涵与根本特征
关于政府治理模式的选择, 学者提出了不同的观点。例如, 实现“运动型治理”向“常规式治理”、“制度化治理”、“一般性治理”、“常态管理”、“日常管理”、“长效管理”、“精确管理”、“正规化管理”、“规律性治理”的转变, 等等。这些理念具有一定的科学性, 但是概括程度不够, 有的只是换个说法而已, 并没有为政府治理实践变革提供一个全新的理论视角, 反而给人一种内涵模糊的印象。
“可持续型”治理作为政府治理思维和行动的替代路径, 是我们重新思考有效的政府治理新模式的催化剂; 它是遵循一系列制度、规则和程序的结果, 是对政府治理时间维度的深刻诠释, 是一种“前瞻式”的治理态度、治理思维和治理路径; 在概念上涵盖了制度治理、依法治理、参与治理和长效治理等理念; 它提供了一种可供选择的未来视角, 激励公共管理者实现从内在管理理念到外在管理行为的全方位变革。
“可持续型”治理与“运动型”治理的根本差异主要体现在以下几个方面:
(一)公共治理的逻辑基础不同
“运动型”治理以政策、口号作为政府治理行动形式合法性的基础, 而政策、口号带有强烈的意志性, 只具有短期的适用性, 甚至不同时期会出现反复和自相矛盾。因此, 政府不能仅仅依靠政策和口号进行公共治理,而是要制定并遵循具有确定性、普遍性与权威性的制度、规则, 并以这些制度、规则作为公共治理的基础。“可持续型”治理就是以制度、规则作为政府治理行动实质合法性的基础, 政府治理机制的运行遵循法律制度、社会制度、伦理制度和市场制度的规范。更重要地, 以制度、规则为基础的“可持续型”治理可以防止政府管理行为的随意和混乱, 确保“政府所采取的每一特定强制行动的正当性, 必须源出于一般性规则”[11], 最终实现政策治理向制度治理的路径转换。
(二)公共治理的逻辑依据不同
“运动型”治理囿于传统的行政观念, 强调行政权力的工具价值和目的理性; 强调行政体系的纵向管理职能, 强调行政主体与行政相对人之间的管理和服从关系; 强调行政行为的“权力”要素, 强调行政行为的单向性、强制性[12], 强调公共治理的“权力行政”价值, 最终导致“权力”迅速膨胀,“法律”日益萎缩。法律的严肃性、强制性和威慑性降低, 其代价则是国家秩序和社会秩序的扭曲、依法行政和以法治国的弱化。“可持续型”治理则将法治作为行政权力运行的前提、作为政府治理实践的原则, 强调行政权力的价值理性; 强调行政主体与行政相对人之间的服务和需求关系; 强调法律不但规范公民的行为, 更制约政府的行为; 强调公共治理的“权利行政”价值, 从而纠正了“运动型”治理对行政权力的错误理解, 最终实现权力治理向依法治理的路径转换。
(三)公共治理的逻辑方式不同
“运动型”治理是以政府为单一中心的治理模式, 往往从政府管理者的角度出发思考问题, 表现出“由内而外”的特点, 缺乏对公民需求的有效回应。而现代治理理论则认为, 公共治理并不是政府的专利, 治理机制的有效性不完全取决于政府的权威和制裁, 公共秩序的建立是相互影响的行为者积极互动的结果。“可持续型”治理秉持这一理念, 强调公共治理中公共和私人机构的共同参与, 强调多元治理主体在公共管理过程中的参与、互动与合作, 强调各行为主体在变化不定的环境中对公民需求作出有效反应的行为能力, 表现出“由外而内”的特点, 最终将实现单一中心治理向多元参与治理的路径转换。
(四)公共治理的逻辑着眼点不同
“运动型”治理着重公共治理的产出数量, 在产出既定的情况下, 治理必须投入大、费时短、见效快, 从而迅速打造“政绩工程”。“可持续型”治理在重视公共治理产出数量的同时, 更重视产出的质量, 认为公共治理是一个集中解决现实问题并满足社会需要的持续互动过程, 它不是一种简单的活动, 更不是一种机械的运动。在这一过程中, 治理是前瞻性的思考、战略性的规划、持久性的行动、系统性的改进, 最终实现低效治理向长效治理的路径转换。
三、实现“可持续型”治理的路径转换与机制创新
在急剧变革的社会转型期, 政府要想对全天候发生着的、日益专业复杂的公共事务作出积极回应与有效治理, 就必须重新思考治理模式的有效性; 在公共事务治理过程中, 政府要想以有效的机制提供优质的公共服务,真正满足社会公众的多元需求, 就必须转换治理模式, 提高治理能力, 保证公共治理的可持续性。
(一)从成本与收益的角度看,“可持续型”治理是中国公共治理的优化选择
有效的公共治理模式能够保证公共秩序和集体行动的规范。“运动型” 治理过分强调政策、权力在公共治理中的作用, 试图通过政府单中心治理构建行政强制性秩序, 尽管能够获得短期的、甚至是“巨大”的收益, 但这种收益往往具有不可持续性, 长期来看必将造成集体行动的失范和社会心理的异化。“可持续型”治理则拒绝眼前利益和机会主义, 通过完善治理机制和制度规则, 构建公共治理行为自我约束、自我规范的基础。一个拥有适宜的制度和政策的政府, 能够以相对低廉的成本维持充分的法律和秩序, 以促进经济发展[13], 走出公共治理低效率和高成本的困境, 增强公众对政府的信任和期待, 创造持续繁荣的未来。
(二) 从价值取向与行为导向的角度看,“可持续型”治理模式强调公共服务的优化与公共责任的承担
“运动型”治理描绘了部分公共管理者服务自我、为( 替) 民做主的权力本位型公共治理的景象。然而,“在民主政治环境下, 公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任, 我们的工作才显得崇高神圣”[14]。政府合法性的来源是其高度的公共责任意识、以人为本的服务理念、积极有效的社会回应。公共治理模式要“激励人们去做那些有长久效益的事情, 而不是仅仅做那些立竿见影的事情”[15]。与“运动型”治理相反,“可持续型”治理坚持这样的价值取向与行为导向:公共管理者不是统治、控制、管理社会的主体, 而是服务社会、服务民众的主体; 公共管理者的服务意识与责任行为是公共治理过程中的必需品;必须实现以人为本的权利本位型公共治理。
(三) 从实践操作的角度看,“可持续型”治理需要科学有效的治理机制予以保障
1.公共治理要摆脱对传统路径的依赖, 就必须构建科学有效的治理机制。首先, 明确政府在公共事务治理过程中的重要角色, 进一步转变政府职能, 推进行政体制改革, 实现政府治理行为的法治化、规范化。关键在于建立具体而有效的法律、制度保障机制, 使政府治理遵循各类法律、制度、规则的约束, 让政府的职能、政府的权力、政府的规模、政府的行为等都受到法律的严格约束, 有效遏止有法不依、侵害公民权利等政府失范行为。其次, 对公共事务的处理必须有详细的计划、规划、方案, 公共政策的变化始终要围绕“公共利益最大化”的目标, 杜绝“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象。再次, 政府行为过程必须公开和透明, 接受公众的质询、监督和评价, 既增强社会公众对政府管理和决策的参与、监督意识,又强化政府在公共事务中的责任意识。
2.建立并完善政府治理绩效的科学评价机制, 强化公共部门以社会和谐发展为目的的长效治理行为, 弱化以追求政绩为目的的短期投机行为。现有的政绩评价机制重视对显性政绩和数据报表等方面的考核, 缺乏对政绩成本的定量评价; 重视上对下的绩效评估以及官方自我评估, 缺乏下对上的绩效评估以及民间第三方评估。政绩评价机制的缺陷使得公共部门往往追求效率等短期政绩目标, 忽略了对合理运用公共权力以实现其他有价值的公共目标的追求。由此可见, 要保证“可持续型”治理机制的有效运行, 就必须建立并完善政府绩效考核指标体系, 实现定性考核与定量考核相结合、经济性指标与社会性指标相结合、官方评价与民间评价相结合, 从而对公共部门的治理绩效作出客观、全面的评价。
目前, 中国公共治理模式正按照全面、协调、可持续的发展目标进行根本性的变革, 在治理的逻辑思维上更富有前瞻性, 在治理实践中更为科学理性。在一个全球化和不确定因素均日益增加的时代里,“运动型”治理不但成本高昂, 而且效益低下; 它寻求对社会的有效控制却失去了和谐; 它寻求强制性的社会秩序却陷入了混乱;它显示了行政权力的强大却降低了治理过程中的创造性与多方参与; 它在被动应对公共事务的同时, 削弱了公共组织的适应能力。而“可持续型”治理则主动回应了上述问题, 实现了治理理念和治理模式的优化, 必将推动公共治理能力的进一步提升与公共治理绩效的可持续改进。
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