今年是“十二五”时期承前启后的一年，进一步做好农业和农村经济工作，巩固和发展农业和农村经济好形势，对于实现全年经济工作目标具有重要意义。巩固和发展农业和农村经济好形势，需要密切关注、准确把握农业和农村经济运行的新动向，并提出应对措施。
外部环境更加深刻地影响农业和农村经济运行
随着“三化同步”不断推进和农产品贸易开放度不断提升，外部经济波动向农业和农村经济传导的渠道日益多元化，农业和农村发展受外部环境的影响更为深刻。
从国内看，当前和今后一个时期，我国经济增速逐步放缓，物价涨幅趋于下降，这将对农业和农村经济产生深刻影响。首先，经济增长放缓抑制农产品需求特别是工业用农产品需求，物价涨幅回落意味着农产品价格上涨有限。今年4月，稻谷、小麦、玉米三种粮食价格上涨5.8%，增速下降7.5个百分点；猪肉价格呈下跌趋势。5月，食品价格同比上涨6.4%，增幅下降5.3个百分点。农产品价格上涨乏力，柴油等主要农资价格却持续在高位运行，对农业生产效益和农民收入影响明显。其次，劳动密集型中小企业经营困难，影响农民外出务工的稳定性和工资增长的持续性。农民工就业最集中的制造业、建筑业，都是此轮经济波动中受影响较大的行业。据国家统计局监测，一季度全国外出务工农民16371万人，同比增长3.4%，增幅与去年全年增幅持平；月平均工资为2173元，增长16.6%，增幅比去年全年增幅下降4.6个百分点。
从国际看，主要发达国家经济复苏缓慢。世界贸易组织预测，今年全球贸易额仅增长5％，远低于2010年13.8％的增幅；世界生产总值增长2.1％，比2011年下降0.3个百分点。受此影响，今年1—5月，我国劳动密集的服装、纺织、机电产品出口额分别增长2.5%、1.4%、9.9%，增速分别同比下降20.6、30.1、21个百分点，对农民工就业和增收带来不利影响。
从农产品贸易看，目前国际农产品价格大幅下跌，增加了农产品进口的复杂性。5月，大宗农产品国际市场价格普遍低于国内。受此影响，今年以来我国农产品进口大幅增加。1—4月，农产品进口352亿美元，增长28%；贸易逆差157亿美元，扩大83%。总体上看，进口依存度上升的现象呈现从经济作物向粮食作物、从种植业产品向畜牧业产品蔓延的趋势。下一阶段，全球气候和政治局势的不确定还将深刻影响农产品价格走势，为我国农产品进口增添很多变数。
面对国内国际复杂形势，要保持今年农业和农村经济健康稳定发展，必须密切关注农业和农村发展的一些重要问题，包括农产品供给、农民收入、农村改革等，理顺体制机制，强化政策支撑，增强抵御风险能力。
着力保障主要农产品供给
加强农产品供给调控，保障农产品供给，需要把握好四个平衡，即供需总量平衡、粮食和主要农产品结构平衡、自给和进出口平衡、主要农产品产销平衡。其中，关键是总量平衡。保持供需总量平衡，主要难在需求增长迅速。近几年，受人口绝对增长、消费结构变化、农民市民化以及粮食能源化等因素影响，主要农产品特别是粮食需求急剧增长，超过了供给增速，粮食以外的大宗农产品无论进口品种还是进口规模都在不断增加。我国是农产品消费大国，主要农产品都存在巨量需求，要全面保障主要农产品供给，需要抓好以下几个方面。
立足于优势产区。推动农业产业向优势产区聚集，发挥比较优势，提高作物单产，降低农作物争地的压力。粮食生产应更多依靠主产省、主产县，充分调动农民和地方政府的积极性。在加强基础设施建设、严格土地用途管制的同时，加大中央财政转移支付，让主产区政府发展粮食不吃亏；逐步提高粮食价格，加大重大技术专项补贴，让农民种粮增收。对菜篮子产品优势产区，宜粮则粮、宜菜则菜、宜果则果。通过提高这些地区菜篮子产品产量，降低粮食主产区发展菜篮子产品的压力。
加快培育新型经营主体。农民老龄化、农村空心化对我国农业生产的影响日益凸显。解决将来谁来种地的问题，关键是培育种养大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业和各类社会化服务组织。应将新增或新设农业补贴和财政奖补资金向新型经营主体倾斜，把涉农建设项目优先委托其承担，同时设立鼓励土地适度规模经营的专项资金，帮助其尽快发展壮大，成为农业生产经营的中坚力量。
加强科技支撑。科技创新应着力抓种业，加快培育一批突破性新品种，培育一批育繁推一体化大型骨干企业。基础研究应有长期打算，着力在农业生物基因调控及分子育种、农田资源高效利用等的重大基础理论和方法方面进行突破。科技推广应公益性和经营性并重。科技人才培养应加强本土学生定向培养，加快培育农业农村紧缺实用人才。
更加关注进出口。随着国内农产品需求的增长，进口规模持续扩大趋势不可逆转。关键是评估好主要农产品特别是粮食自给情况，结合品种结构平衡战略目标，及时调整产业保护政策，确保主要农产品自给率维持在安全水平。同时，加大海外农业投资力度，建立稳定的进口渠道。
完善农产品价格调控机制。主要是加强菜篮子产品价格调控，防止大起大落。完善菜篮子产品生产区域布局，鼓励大城市周边发展设施农业和规模养殖，实现本地生产、本地消费。强化菜篮子产品产销信息监测预警，引导生产者合理调整生产结构。发展鲜活农产品设施化生产，调节鲜活农产品供应档期。发展农超对接、合作社门市直营、定点配送等模式，促进产销衔接。对菜篮子产品重点品种进行差价补贴，并及时对城市低收入群体发放价格临时补贴。
延续和巩固城乡收入差距缩小趋势
这两年我国农民收入增速持续超过城镇居民收入增速，城乡收入差距由2009年的3.33∶1缩小到2011年的3.13∶1。城乡收入差距缩小，一方面是由于宏观经济形势较好，农产品价格和农民工工资呈上涨态势；另一方面是由于不少地方出台了一系列富农政策，推动了农民收入加快增长。今后5到10年，如果富农政策跟得上，就能延续和巩固城乡收入差距缩小趋势。从地方经验看，出台富农政策应把握以下几点。
明确增收目标和规划。应把农民增收上升为国家战略，明确5年或10年内农民增收目标，制定相应规划，整合各部门政策，形成政策合力，广开增收渠道。同时，鼓励地方制定农民增收目标和规划，根据当地实际出台政策措施。
结合区域优势确定增收重点。沿海发达地区应更加注重挖掘财产性收入、转移性收入的增长潜力。中西部地区应更加注重挖掘农业内部增收潜力，同时吸引沿海地区产业转移，鼓励农民自主创业，增加农民工资性收入。国家出台强农惠农政策，应继续向中西部地区倾斜，帮助中西部培育产业基础。
注意寻找农民增收突破口。注重改善城乡在产品和劳动力、土地等要素上的交换关系，让农民平等参与市场交换。对于家庭经营收入，应着眼于提高农业劳动生产率推动适度规模经营，稳步提高农产品价格。对于工资性收入，应借助产业转移趋势，引导农民工在家乡创业，带动当地就业。对于财产性收入，应尽快推动农村产权制度改革，增加土地流转收益、征地补偿收益和农民股份分红收入。对于转移性收入，应当加大财政补贴力度。同时，继续提高农业补贴标准，探索针对农村低收入群体的差异化政策。
深化农村土地和金融制度改革创新
目前，我国农业经营兼业化、副业化、粗放化问题日益突出。解决好这一问题，需要发展多种形式的适度规模经营，加快培育新型经营主体，深化农村土地制度和金融制度改革创新。
深化农村土地制度改革创新。一是解决好“三权”分离问题。在确保农村土地集体所有的前提下，实行所有权、承包权、经营权分离。明确所有权，坚持农村土地集体所有。稳定承包权，让农民获得土地资本收益。土地承包关系长久不变，意味着承包权始终属于集体经济组织内的农户。应强化承包权的继承、抵押、转租、转让、互换等功能，使农民能够充分享有对土地的占有、使用、收益和处分权益。流转经营权，引导农业集约化、规模化经营，提高土地资源利用效率。二是解决好设施农用地问题。随着农业生产经营规模扩大，农业设施不断增加，设施农用地需求逐渐增多。目前一些地方以保护耕地为由，限制种养大户、合作社利用耕地建设畜禽舍、农机具仓库、晾晒场等设施，也有一些地方以发展设施农业为名乱占耕地。应认真落实相关规定，解决好设施农用地问题，同时防止乱占耕地。三是解决好工商资本租地问题。对于工商企业到农村租地，应因势利导、兴利除弊，坚持以下四条原则：坚持家庭承包制，充分尊重农民的土地承包经营权；坚持土地流转自愿，不允许强行流转；坚持建立健全企业和农民的利益联结机制，使企业与农民形成利益共同体；坚持依法依规经营，不改变土地的农业用途。四是解决好承包经营权抵押问题。土地是农民最重要的财产，以土地承包经营权做抵押申请贷款，如果配套制度比较完善，风险是可控的。比如，要求农户只能用部分土地作抵押，以保证一旦难以偿还贷款，剩余土地依然能保障农户基本生活。五是解决好承包经营权退出问题。应坚持农民自愿原则，不能强行收回农民土地，同时设定退出条件，要求退出农民有稳定的非农收入来源。
深化农村金融制度改革创新。当前，应着力解决种养大户、农民专业合作社和中小型龙头企业贷款难问题。一是加快创新农村金融组织。尽快出台关于农村资金互助组织的指导意见，赋予其合法地位，引导其健康发展。二是规范发展民间金融。抓紧修订贷款通则，扩大贷款主体范围，允许非金融机构类企业法人、个人等从事放贷，弥补正规金融不足。三是完善农村金融扶持政策。加强对金融机构服务县域情况的考核评价。进一步强化针对小微型金融机构和涉农贷款的定向补贴、税收优惠政策，完善符合农村银行业金融机构和业务特点的差别化监管政策。四是完善农业保险制度。从品种看，目前农牧渔业中只有渔业还没有中央财政保费补贴。中央1号文件提出扶持发展渔业互助保险，今后应对渔业保险给予保费补贴。从保障水平看，现在各保险品种保额普遍偏低。应尽快建立财政支持的巨灾风险防范机制，支持和鼓励保险公司提高保额，帮助农民灾后恢复生产。
（作者单位：农业部产业政策与法规司）
