2011年8月，英国伦敦、伯明翰、利物浦、利兹、布里斯托等大城市爆发大规模骚乱。骚乱的导火索是2011年8月4日在伦敦北部的托特纳姆（Tottenham），一名29岁的黑人男性平民马克·达根（Mark Duggan）被伦敦警务人员枪杀。在托特纳姆，聚集了大量的非洲－加勒比、西非、库尔德、土耳其、爱尔兰和葡萄牙后裔的移民，绝大多数居民是低收入家庭，是伦敦失业率和犯罪率最高的地区之一，居民平均寿命比伦敦平均值约低五年。近30年来，区内各族关系紧张，而非洲－加勒比裔同当地警察之间更是长期处于紧张状态。
无独有偶，2005年法国巴黎郊区骚乱的情节与之如出一辙。2005年10月27日，在距离巴黎市区9英里的克利希苏尔瓦地区，为躲避警察的追捕，两名北非裔少年躲进变电所不幸触电身亡。这一意外事故引发了法国自1968年“五月风暴”以来的最大骚乱。北至里尔，南至马赛，东至第戎，法国各大城市的移民青年走上街头，焚烧汽车，砸抢店铺，袭击警察和居民。此次骚乱延续时间超过半个月，规模波及整个法国，近万辆车被焚毁。
不难发现，上述骚乱事件的直接诱因是偶发性的警民冲突，深层原因则是新移民无法融入主流社会。在当今世界，新移民的社会融入是一个普遍性的问题。在城市化、现代化和工业化的过程中，大量农村人口（对于发达国家则是外国移民）涌入城市，他们往往成为城市经济发展中的廉价劳动力。研究者发现，尽管这些（第一代）移民的收入水平、生活质量、经济社会地位与原城市居民有一定差距，但他们通常不会作社会的横向利益比较，而是作自身的纵向利益比较，因此他们通常有比较积极的社会态度。 第一代移民由于有迁出地境况的比较，对于迁入地的社会不公平和歧视往往比较容易接受，一般并不预期与迁入地的居民有完全相同的权利地位。第二代移民则不然，他们缺乏农村生活的体验，他们对于生活满意程度的参照主要是城市居民的生活，一方面，他们具有更强烈的剥夺感，另一方面，他们强烈地要求权利地位的垂直上升。他们当中的大多数人都希望从事轻松、体面的白领工作或自己当老板，而不愿意像父母那样打工。 在这种心理预期下，第二代移民对于不平等缺乏忍耐，在成长过程中往往采取一些比较激烈的对抗性行为，以此直接或间接地表达他们的不满或平等诉求。
一、半城市化道路与地方性公民权
改革开放之前，中国的户籍制度和人民公社制度严格限制了人口流动，基本杜绝了自发的移民现象；改革开放之后，中国的城市化率由1978 年的18 %上升到2010年的47 %，且以每年一个百分点左右的速度增长。随着城市化、工业化、市场化的突飞猛进，企业热衷于招收来自农村的廉价劳动力，农民大规模涌入城市，尤其是1990年代后期以来，中国的城市化日益加速，越来越多的农村人口进城打工，其中年轻人占绝大多数，基本方向是由农村流向城市，从中西部地区流向东部沿海地区。
然而，长期以来形成的城乡二元结构和户籍制度并未因人口流动而打破，农民进城之后，职业改变了，身份却依然不变；他们中的一部分人在城市或郊区长期定居，甚至出生在城市，却始终被定义为“流动人口”而不是“城市新移民”。正因为如此，中国2009年城镇化率是46.59%，但城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。这意味着有13.6%即1.28亿生活在城镇里的人没有真正城市化。显然，这样一个过程不同于我们通常所说的城市化，因为这些来自农村的打工者只是被吸收到了城市的经济系统，却没有被城市社会接纳，无法参与城市公共政治生活。也就是说，城市仅仅把他们当作劳动力、消费者或者一个生产要素，而不是移民或公民，在经济上加以吸纳，在政治上加以排斥。笔者将这样一种城市化模式称为“半城市化”(semi-urbanization)。
户籍制度是中国半城市化道路的制度基础，其本质是一种地方性的公民权(Local Citizenship)。所谓地方性公民权，就是在地方层面而不是国家的框架内进行权利配置与社会排斥(entitlement and exclusion)。这种地方性公民权不同于一般意义上的公民权。在西方国家，公民权通常是在全国范围内统一配置的，这是属于政治共同体完全成员(full member)的一种地位（status），所有拥有这种地位的人由此获得的权利和义务是平等的。
在当代中国，公民权是与户籍紧密联系在一起的。一个公民一旦离开了户籍所在地，而在另一个地方长期居住，就意味着公民权的丧失。在城乡二元结构和缺乏人口流动的前提下，地方性公民权不构成一个问题，而伴随快速城市化和大规模人口流动，地方性公民权的正当性开始遭遇质疑和挑战。
二、新生代农民工与权利意识的上升
在当代中国，同样存在一个庞大的新移民群体。这个群体由两部分人组成：一是所谓的“新生代农民工”，主要是指出生于1980年代以后，从农村地区流出，来到城市工作，暂时居住半年以上，未取得当地户籍的青少年。与父辈相比，他们更加注重情感交流、休闲娱乐、社会交往和自我实现等价值，而不仅仅满足于增加收入、养家糊口，他们不再局限于“经济人”的角色，而渴望融入城市社会。有调查显示，50岁以上的农民工只有15%的人想定居城市，40~50岁的为21%，30~40岁的为37%，20~30岁的为45%，20岁以下的高达61%； 二是农民工随迁子女，其中相当一部分人自幼就来到城市甚至出生在城市。据统计，2010年全国有超过2000万农民工随迁子女。作为城市化的孩子，他们是“回不去的一代”，他们没有务农经历，与乡土社会缺乏文化纽带和情感联系，不再是流动人口而是城市第二代移民。
美国学者裴宜理认为，中国人的权利观念是独特的，不同于西方社会。在英美传统中，权利是自然权利，被认为是由上帝赋予的而不是国家赋予的。而在中国盛行的以“权利”语言构建起来的道义经济式抗议，往往只是针对不受欢迎的低级官员，但这些抗议者极少质疑党和国家及其意识形态的权威。在中国，权利往往被理解为是由国家认可的、旨在增进国家统一和繁荣的手段，而非由自然赋予的旨在对抗国家干预的保护机制。在此情形下，民众对行使自身权利的诉求很可能是对国家权力的强化而不是挑战。
然而，随着80后、90后的成长，裴宜理的这一论断也许正变得不合时宜。2010年，南海本田工人罢工就是一个标志性事件：对于新生代农民工而言，规则意识和权利意识不再是对立的两极，他们不仅懂得运用既定规则（譬如《劳动法》）维护自身权益不受侵害，也开始通过争取新的权利（譬如集体谈判）寻求利益的扩大化。
那么，新生代农民工究竟“新”在哪里？笔者最近在上海进行的问卷调查发现，新生代农民工较之父辈，主要有这样一些特点：
1.就业状况：从生存取向到发展取向
新生代农民工的需求层次正由生存取向向发展取向转变。虽然生存取向的经济动因仍然居于主导地位，有64.2%的受访者将“赚钱养家”作为自己来沪的首要动因，但选择“过城市生活”、“见见世面”、“寻找发展机会”和“为前途考虑”等非经济动因的受访者也多达32.9%，其中“寻找发展机会”占到16%。他们更多地把进城务工看作寻求个人发展的途径，不仅注重工资待遇，而且注重自身技能的提高和权利的实现。新生代农民工在求职时会综合考虑工作环境、单位周边的配套设施、劳动强度、福利保障、管理规范程度等因素。此外，新生代农民工就业的行业分布呈现明显的“两升一降”特征，即在制造业、服务业中的比重呈上升趋势，在建筑业中呈下降趋势。
2.居住情况：从集体生活到私人空间
与父辈农民工主要居住在集体宿舍或生产经营场所不同，只有50.1%的新生代农民工居住在工人宿舍中，有41%的新生代农民工选择与他人合租房屋或是独立租房。相比老一代农民工，新生代农民工更加注重私人空间和个人自由，越来越多的青年农民工选择与他人合租房屋或是独立租房。但限于经济条件，群租是新生代农民工的优先选择。农民工的居住空间将逐步由集体宿舍和生产经营场所转向社区，这一方面意味着农民工居住条件的改善，另一方面也对城市的社区管理和社区服务提出了挑战。
3.身份认同：从外地人到新上海人
在身份认同上，近三分之二（59%）的受访者认为自己是外地人，两成的受访者认为自己既是上海人又是外地人，近两成（19%）的受访者则将自己视为新上海人。也就是说，有大约四成的新生代农民工有较强烈的愿望融入上海。值得注意的是，有81%的受访者不愿意别人将自己视为“外来务工人员”，其中非常不愿意19%，比较不愿意23%，一般不愿意39%。此外，18%的受访者表示非常愿意和上海人交朋友，三分之一（33%）的受访者表示比较愿意和上海人交朋友，一般愿意的占42%，只有8%的受访者不愿意和上海人交朋友。
4.权利意识：从听天由命到积极公民
当权益受到侵害的时候，45%的受访者选择社会法律服务，而不是向老乡亲友求助，这表明新生代农民工已经具备一定的法律意识和维权意识。在对农民工的访谈中，笔者发现：新生代农民工更多地提及“人权”、“自由”、“平等”等词汇，而老一代农民工更多地提及“命运”、“忍”、“没办法”等字眼。当问及个人权利是来自政府的规定、法律的赋予还是与生俱来（天赋）的，大约五成的新生代农民工认为与生俱来的，四分之一左右认为是法律赋予的；而超过七成的老一代农民工认为是政府规定的。显然，新生代农民工的权利意识较之上一代更为强烈、清晰，更接近通常所理解的公民人格。
近年来，新生代农民工在中国农民工群体中所占的比例越来越大。以上海为例，2007年有农民工403万人，其中16~24岁为123.2万人，比上年增长5.2%； 25~34岁为150.5 万人，增长6.7%；35~44岁为102.4万人，增长7.8%；45~54岁为21.3万人，增长0.9%；55岁及以上为5.6万人，下降1.8%。超过三分之二农民工年龄在34岁及以下。在这样一种背景下，中国城市的公民权政治会越来越明朗。
三、公民权：身份政治与阶级政治的交汇点
在中国沿海地区，很多地方已经出现“人口倒挂”的局面，即外来人口的数量超过本地居民的数量。然而，地方政府对于该地区公共物品的提供，却是以户籍人口为依据的，譬如，警力的配备、公务员数量、学校医院等公共设施、公共财政的投入，都是与户籍人口挂钩的。进入城市（包括郊区）就业与生活的农村移民并不能与城镇居民平等享受住房、医疗、子女教育等公共福利，在城市没有选举权和被选举权等政治权利。外来人口在数量上占有优势，在权力结构中却处于绝对的劣势，被排除在城市政治和公共服务体系之外，既缺乏权利资格，也没有福利保障。
农民工进入城市之后实际上面对的是两种不平等：
一是身份政治，核心是制度性歧视，即以户籍制度为基础的教育制度、社会保障制度、就业制度，强化了农民工及其子女在升学、求职、住房等领域的劣势；二是阶级政治，核心是阶级不平等，即主要由家庭背景和市场机遇所造就的社会经济地位差距。作为流动人口，他们遭遇制度性歧视；作为底层阶级，他们在经济—社会结构中处于不利位置。阶级政治和身份政治是理解农民工命运的关键。身份政治在前台运作，阶级政治在后台运作。一个特定群体的命运在很大程度上是由权力结构设定的，国家、市场、社会与家庭是他们命运的主要塑造者：
第一，国家通过制度和政策来塑造他们的命运。国家不仅对有形的资源进行再分配，也在对无形的机会进行再分配。从上山下乡到恢复高考、从文革到改革开放、从计划经济到市场化改革、从统招统分到教育产业化，国家行为对人们命运的影响何其巨大。国家对机会的再分配不是以个体为单位，而是以群体或社会类属（social category）为单位，譬如阶级敌人、流动人口、高收入群体。国家的再分配必须避免制度性歧视，即对特定社会群体的不公正待遇。
第二，市场包括物质市场和地位市场，前者通过产权，后者通过社会流动渠道为我们的行为提供激励，从而影响人们的命运。唐世平指出，在地位市场中，个人为社会地位竞争。和物质市场中的情况相比，地位市场中的竞争是纵向的、零和的，而且地位性商品的供应是内在有限的。 简言之，人们通过物质市场获得财富，通过地位市场获得社会地位和外部承认。
第三，社会通过自由结社、社会运动、公共舆论、社会资本、关系网络来影响人们的命运。这对于一个社会中的弱势群体尤其重要，显而易见，劳工运动、民权运动、妇女运动在很大程度上改变了工人、黑人、女性的地位和命运。
第四，家庭是阶级再生产的一个重要环节，所谓“龙生龙凤生凤，老鼠生儿打地洞”，我们每个个体的人生轨迹都不可避免地受到家庭出身的影响。
在一个健康的社会系统中，这四种力量应当是相对平衡的，在自由与平等、效率与公平、社会流动与阶级再生产之间找到一个均衡点，让社会成员各得其所，从而避免社会的过度僵化或无序。而在农民工身上，我们却看到这四种力量惊人的一致：从国家的角度看，他们是“非市民”，无法在城市获得权利资格和公共服务；从市场的角度看，他们被限制在次级劳动力市场，同工不同酬；从社会的角度看，农民工特别是新生代农民工缺乏社会支持网；从家庭的角度看，他们的经济资本和文化资本都相对匮乏。这四种力量的叠加效应，使农民工面临比常人更大的重力加速度，重重地跌落在城市底层。
这种“市民—农民工”的新二元结构为沿海城市郊区的劳动密集型产业提供了廉价劳动力，保证了产品的价格竞争力，给城市带来了可观的经济红利；但也给城市的社会治安、公共服务带来了巨大压力，劳资冲突、本地人—外地人的矛盾变得尖锐起来，地方政府面临治理困境。
近年来，外来人口开始主动地提出权利诉求，上访、罢工、群体性事件层出不穷，刑事案件也居高不下，这种自下而上的压力，加上中央政府越来越重视“和谐社会”与“民生”，地方政府对外来人口的态度趋于温和。
在不改变户籍制度的前提下，部分城市政府对外来人口的管理模式进行了渐进性的调整，使外来劳动者获得了部分的公民权。不过，到目前为止，地方政府对于外来人口的赋权仍以社会权利为主（譬如社会保险、外来工公寓、劳动就业培训、子女就学），而社会权利是一种消极权利，只能享用，不能用于争取新的权益；而外来人口已经不满足于获取消极权利，我们的研究发现，他们已经逐渐形成了对于积极权利的诉求（譬如政治参与、结社权、集体谈判权）。 而且，目前的管理模式仍然是以户籍制度为基础，将本地人口与外来人口分离开来治理，本地村民通过村民委员会来进行政治参与，外来人口通过“外来人员管理委员会”或“和谐促进会”进行参与，但这些组织仍然是地方政府对外来人口进行管理和控制的机构，而不是基层自治机构。
由于当代中国是一个发展型国家，政府对于经济发展的介入程度非常深，针对企业主的抗争最终会指向政府或需要政府介入（南海本田罢工、富士康事件都是如此），阶级政治和身份政治最终都会在公民权的问题上交汇。公民权通过自由创造机会，通过权利保障利益，通过福利缩小贫富差距，从而降低阶级冲突的显著性，在一定程度上能够弥合劳资冲突、官民冲突，以及居民与移民的矛盾。
对于新生代农民工而言，最稀缺的资源是权利；要真正改善他们的境遇，最有效的途径是赋权或者说培力(empowerment)，因为他们不是弱者(the weak)，而只是处于不利位置的弱势者(the disadvantaged)。向农民工赋权，首先是要赋予他们团结权和结社权，让他们拥有“结社力量”；结社力量的形成会强化农民工的“结构力量”，国家也要通过立法、行政监管等手段来平衡和调节劳资关系，避免劳动力的过度商品化，从制度层面保障农民工在劳动力市场和生产过程中具有讨价还价的能力(bargaining power)。一言以蔽之，所谓的公民权政治，其最终的指向就是让农民工成为有尊严、有权利、有体面收入的“公民劳动者”。这应成为“流动的中国”的理想图景。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
