当前对加强社会管理创新有各种不同看法，有人认为就是加强社会管理，把外来流动人口管起来，把几亿网民、手机用户管起来，把特殊人群管起来；有人更认为就是加强社会控制。这里要防止进入两个误区：一是把社会管理等同于社会危机管理和社会问题管理；二是把社会管理当作政治控制，不承认社会管理中的市场逻辑和社会自治逻辑。社会管理创新的真实涵义，应当是在深化改革的精神统领下，创建社会管理新格局，还权力以规范，要求国家以法律力量和行政力量给社会一个自治管理秩序，让社会在常态下按照自己日常规范进行自我管理；在非常态情况下，也可以用组织力量自我控制，降低国家运行成本和管理代价。这是中央提出社会管理创新的一个基本理念。所以，加强社会管理创新的实质，就是深化社会体制的改革与建设。
我对社会管理创新有以下十点思考：
第一，我国长期的小农经济，挤压了社会空间，因此今天提倡社会管理创新，首先一个前提是还社会一个空间。中国自秦朝实行郡县制以来2000多年的社会，一直是一家一户的小农经济，只有国与家两极，缺少社会空间，所以儒家历来只提倡忠与孝观念。这与欧洲国家不同，他们在中世纪封建统治下，有农村公社组织，有集体交往的社会空间。所以，资产阶级一起来，就出现市民社会，马克思对市民社会有大量论述。西方市民社会偏重于保护私有产权、人权，成为与公权力相对的私人领域。我国在计划经济体制下，国家公权力实施全能主义治理，统包揽办社会事务，公民全变成“单位人”被管起来。直到改革开放以后，才逐渐生长出社会空间。
第二，不同国家存在不同的社会管理模式。根据政府与社会力量在社会管理中地位与作用的不同，世界上的国家存在三种不同模式：一种是政府主导、社会协助的模式，政府在对社会生活、社会事务、社会关系进行规范、协调和服务，并在提供相关公共产品和服务中处于主导地位，社会组织和社会成员处于协同配合的地位，他治他律比自治自律更重要，强制秩序比自发秩序更普遍，政府是社会服务的主要提供者。我国目前提倡建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理新格局，就属于这种模式。这是比较符合我国国情实际的。第二种是国家与社会、政府与公民对社会合作管理。社会领域三大部门即公权力、社会组织、企业形成各自独立的力量，成为社会管理基本主体，他们是平等的伙伴关系，在社会管理中责任共担，资源共享，彼此之间有分工，又有协作与协商。这是欧美一些国家良政善治者所追求的社会管理模式。第三种是社会主导、政府协助的模式，社会生活中社会自治优于政府管理，自治秩序优于强制秩序，市场机制和社会力量成为社会服务的主要提供者。欧美主要国家早期阶段社会管理大都采用这种模式。二战后进入福利国家时期，政府开始发挥主导地位和作用。但随着近年新公共管理运动的兴起，又逐步转向良政善治者所提倡的那种社会管理模式。这是值得我们关注的世界社会管理潮流。
第三，我国领导人在社会管理统包统揽时期，已经认识到这种模式存在的问题了，但是只有到今天才有条件解决这个问题。毛泽东同志曾经讲到社会管理问题：“社会这个东西，有自己的发展规律，是违背不得的，它老大得很，不管什么主义管它，一概不理。要是违背了它的发展规律，是要受惩罚的。我们把制度和方法，总死死捆在一起。比如，农村实行集体所有制，这是社会主义制度，应当坚持，这是对的。但我们共产党办事很蠢，把老百姓百分之八十都包起来，只让他们自己搞百分之二十，结果是包而办不好。我看要把它倒过去。老百姓百分之八十的事都由他们自己来办，我们只包百分之二十就好办了。”毛主席敏锐地发现计划经济体制下的社会管理问题，提出社会管理有其自身规律，不以社会制度为转移，这是很有见识的。我国社会体制改革大体经历两个阶段。一个阶段从1978年到2004年左右，配合市场经济体制改革，改革劳动制度，实行劳动合同制，形成劳动力市场；并进行收入分配制度与社会保障体制的改革；教育、医疗卫生等社会事业体制的改革；城乡社会管理体制的改革等。另一个阶段是2004年以后，提出落实科学发展观，党的十六届四中全会就建设和谐社会若干重大问题作出决定，明确提出与经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革相配合的“社会体制改革与创新”的任务。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设。从此，社会体制改革与社会建设，作为中国特色社会主义建设“四位一体”总体布局的重要任务，摆到重要议程上来。
第四，我国社会经济转型带来七大变化，成为社会管理创新的新课题。改革开放30多年来，我国社会发生了重大变化，概括起来有以下七个方面：1.由单位人到社会人，社区变了；2.冲破户籍限制，人口流动了，2亿农民工流动大军反映我国大规模就业的不稳定现象；3.就业体制变了，从包分配到自找职业，找关系、背景、后台，成绩好坏与能力强弱变得不确定了；4.住房体制变了，有的成房产主，有的成房奴，有的成买不起住房的愤青；5.社会组织变了，过去靠人民团体，现在要靠民间社会组织了；6.公共舆论空间变了，过去靠主流媒体，现在有新媒体、自媒体，成网络社会了；7.最重要的是社会结构变了，形成三大社会主体——以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；由政企分开形成以企业主为代表、以企业组织为基础的创造财富的企业系统；上世纪90年代开始大量民间组织与非赢利组织涌现，以公民为代表、以社会民间组织为基础的公民社会系统开始产生。各类社会组织从业人员迅速增加，专职人员540万人，兼职人员500多万人，注册志愿者2500多万人。他们在规范行业行为，维护市场秩序中发挥了重要作用。对社会民间组织的认识，从原先的否定、怀疑为主，转变为肯定和支持为主，但偏见依然存在，特别是把社会组织设想为政府的天然对手，这种观念挥之不去。所以目前总体说，我们对社会组织还是制约大于鼓励，有关的法律法规还很不完备。这种现状是不利于社会管理创新的。
第五，目前我国社会管理创新存在的主要问题。1.政府职能转变不到位，各级公共财政投入社会建设偏少，对农村地区投入更少，社会基本公共服务供给严重滞后，明显有失公平；2.民间组织发育不良，公共参与渠道不多，难以在社会管理中发挥作用；3.政府不习惯借助市场机制和社会机制整合社会资源，共同举办社会公益事业和公共服务；4.政府部门与事业单位中介组织不分，政府机构和社区自治组织不分，导致事业单位行政化、自治组织行政化倾向严重，影响社会事业和社会自治健康发展；5.政府社会管理职能重心失衡，重管制轻服务，重审批轻监督，重惩罚轻教化，重形式轻实质，手段单一，政出多门，直接影响社会管理效果；6.政府社会管理方式简单，习惯于采取行政手段和强制方式解决社会矛盾，往往容易激化矛盾；7.政府社会管理法规制度不健全，管理成本过高，效率较低；8.专门的社会管理人才和专业化的社会工作人才严重缺乏。
第六，当前强调社会管理创新的重大意义。首先，社会管理创新本质上是以人为中心的管理。要消除公民生存和发展中面临的各种社会障碍，如社会歧视与社会排斥，为他们提供福利保障、安全保障、平等机会、选择自由，从而增进公民的自由、权利和福利，为每个人的自由全面发展创造条件。其次，有利于实现社会公平正义。社会管理是为解决市场失灵而产生，通过提供各种基本社会公共服务，使市场竞争中的弱势人群、边缘人群和低收入人群得到生存与发展的基本需要。其三，有利于促进社会和谐。政府通过制订和实施社会政策，调节收入分配，实行转移支付，更好地平衡各方利益，减少利益冲突。同时鼓励发展慈善事业，使高收入人群通过慈善捐赠、义工等方式奉献爱心，关心帮助困难群体，有助于增强社会凝聚力，化解社会对立情绪。我们一定要以战略眼光来看待社会管理创新的深远意义，不能只把它看作是应对目前社会矛盾的权宜之计。
第七，社会管理创新的正确努力方向。各地应当从各自实际情况出发，进行积极的探索、实验，但正确努力的方向应当有个统一的遵循准则。提出以下几点供参考：1.社会管理主体：由国家唯一主体向政府、社会组织、企业三元主体协同管理方向努力；2.社会管理方式：从命令与服从单向度的管治行为，转向各个主体之间的协商决策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活动；3.社会管理重点：从行政管制为主转向以提供社会性公共服务为主；4.社会管理手段：从行政手段为主转向综合运用行政手段、法律手段、市场机制、社会自助互助等多种手段；5.社会管理资源：由政府单一主体投入，走向政府、企业、民间组织、社区等多元主体共同承担；6.社会管理秩序：从纯强制性秩序转为强制性秩序与自治自律性秩序并重；7.社会管理的权力配置：从政府集权管理转向给社会放权和为公民增权；8.社会政策制定：从封闭、神秘方式走向公众参与、多方协商和透明化决策。
第八，社会管理创新需要制度、体制的重建。党的十七届二中全会强调政企分离、政资分离、政事分离、政社分离。这四大分离的对象，都是社会空间。分离意味着国家权力的收缩，社会空间的扩大，也意味着政府不再包办社会一切，社会问题由政府、企业、社会组织协商解决，这才叫“社会管理”或“基层自治与政府管理的互动”。这里会产生一个问题，即哪些社会组织合法，哪些是潜在的反对者，哪些是需要依靠的社会对象和群众基础，这需要在实践中按法律秩序进行鉴别。现在的社会组织与原来的群众团体准行政性组织大不相同，所以要把社会组织纳入法律秩序，依法培育成长。而群众团体需要去行政化，真正代表社会民众，不要成为权力依附性组织。要积极培育公民意识与自律精神，从制度层面建构一个妥协与商谈的行为体系。这是社会管理创新的一个重要课题。
此外，需要建立市场经济条件下的利益均衡制度，这是解决社会矛盾和冲突的重要途径。与之相配合需要建立信息获取机制——保证公众知情权，即有阅览卷宗、参与听证等的权利，让公众及时了解事关自身利益的公共事务与公共决策，在第一时间就能保护自身权益；利益凝聚机制——以一定组织形式为载体，把公众中分散的、散射的要求凝聚和提炼出来，达到提供政府决策的层次；诉求表达机制——让公众有利益表达的渠道和环节，如以听证、表意、监督、举报等方式向公众提供表达机会，还要设置相关制度使利益各方通过大众媒体等方式表达各自的利益诉求；施加压力机制——当今利益分化，有了强势与弱势之分，强势群体拥有资源多，为自己争利益的手段也多，而弱势群体必须有特殊的施加压力机制才能保护自己的利益，当然对这种施加压力机制需要法律法治加以规范；利益协商机制——在利益诉求明确基础上，矛盾各方按法律渠道和程序进行对话与谈判协商，公平有效地自行解决利益纠纷，政府无需事事介入，既减少行政精力，又节约社会成本，目前亟需建立和完善的是劳资双方的协商谈判机制；调解与仲裁机制——在矛盾双方无法达成妥协的情况下，第三方的调解和仲裁必不可免，这时民间仲裁组织可以介入做调解工作，如果调解仲裁不成，政府和司法机构就担任最后仲裁角色，这是矛盾终止机制，就像法院的终审判决一样。
第九，社会管理创新需要网络平台、舆论监督，要努力提高领导干部的“媒介素养”，促进官民沟通，凝聚共识。在信息时代，互联网媒体是社会管理创新的舞台和推手。推动网络舆情监测、突发事件应对、公共关系管理乃至微博使用，都成为各级党政官员的必修课。互联网等于给官员头顶安装了“摄像头”，在自上而下的行政管理体制中，引入自下而上的舆论监督，有利于增强政府公信力。各级领导要自觉做党和政府与网民沟通的桥梁。
“稳定压倒一切”的思维，关注的是社会当下的稳定，倾向于采取强制措施，封堵不良信息乃至所有负面议论，往往强行消除网上的杂音。意识形态的思维，强调官民互动，占据舆论的主导权，用信息开放对付似是而非的流言和不负责任的谣言，用细致的思想工作来说服民众，这是社会管理创新的正确思路。统一战线的思维，是积极沟通、团结“新意见阶层”，打破官民之间厚厚的精神之墙，推动体制改革，使党政领导变得更敏感、更体贴、更有人情味，遇事也更有担当。党政领导的“媒介素养”，应当把上述的“稳定”思维与意识形态思维和统一战线的思维很好地结合起来，正确地、建设性地享用大众传播资源，完善自我，参与社会进步；并且正确地、建设性地运用大众传播资源，管理公共事务，推动社会进步，塑造政府形象，实现“韧性稳定”。媒介是治国理政的重要资源，“善待媒体、善用媒体、善管媒体”（李长春同志语）是一种“新闻执政”。加强和创新社会管理，目的就是为了最大限度地激发社会活力，争取最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。
第十，社会管理创新，要切实保障宪法规定的公民民主权利和民主权益，谨防把“依法治国”变成“以法治民”。树立宪法至上的观念，从根本上改变根深蒂固的人治习惯。
作者系《人民日报》原副总编辑、中国社科院研究生院博士生导师
来源:南方日报
