内容提要：党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大领域，而国家民主和社会民主又是我国人民民主领域的两大层次。在党内民主与人民民主的关系中，党内民主是先导，人民民主是主体；而在国家民主和社会民主的关系中，社会民主是基础，国家民主是关键。我国社会主义民主政治建设的实践经验表明，社会主义民主政治发展的根本路径是党内民主示范和带动人民民主，而要实现这一目标，可以考虑从两个不同的维度选择以下两条切实可行的具体路径：一是充分发挥人大的制度平台作用，实现党内民主和人民民主的内外互动；二是尽快启动县级政改进程，促进国家民主和社会民主的上下联动。这样才能从整体上有力推进我国社会主义民主政治的发展。
关键词：党内民主 人民民主 国家民主 社会民主 关系辨析
近些年来，随着我国社会主义民主政治建设的大力推进，关于民主的基础理论问题日渐引起人们的关注。但由于人们对人民民主、国家民主、社会民主以及基层民主等诸多基本概念的理解很不一致，以致于人民民主与社会民主这些不同概念往往被人们混同使用，结果造成理论界对党内民主和人民民主、国家民主和社会民主这样一些基本概念及其相互关系分辨不清，这不仅会影响我们在理论上对于社会主义民主政治的认识继续深化，而且还可能会在实践上影响社会主义民主政治建设的健康发展。有鉴于此，本文试图对这些概念明确加以界定，并厘清它们之间的关系，这无论在学术上还是在实践上都具有重要意义。
一、概念界定
一般说来，民主就是“人民的统治”，即通常我们所说的人民当家作主。民主一词经常被使用于描述国家的政治，但民主的原則也适用于其他有着统治行为存在的领域。1 但具体地来看，这一概念又可以从两个层面上来加以分析：从广义上讲，民主是一种在社会生活各个领域的治理中，以尊重人们的平等权利和多数人的意志、利益为原则的制度和机制。从狭义上讲，在国家治理的过程中，民主又主要表现为“一种国家形式，一种国家形态”，即“少数服从多数的国家”。2 可见，广义民主指的是各种社会形态下社会生活各个领域的民主所具有的基本特征，它适用于国家形态的民主，也适用于非国家形态的民主。而我们现在常说的党内民主、社会民主，都是非国家形态的民主，属于广义民主的范畴。狭义民主则主要是指在阶级社会里，以国家形态所表现的民主的特殊本质。列宁说：民主就是承认少数服从多数的国家，即一个阶级对另一个阶级、一部分居民对另一部分居民有系统地使用暴力的组织。列宁在这里揭示的就是民主与国家在本质上的一致性。
除此而外，如果我们换个角度即从政党内外关系的角度来看，还可以把社会主义民主区分为党内民主和人民民主，这是我国社会主义民主政治建设的两大领域。而对其中的人民民主领域再作进一步划分，又可以区分为国家民主和社会民主两大层次。下面，我们就对这两组概念加以具体的界定和阐释。
１、关于党内民主和人民民主
所谓党内民主即共产党内的民主，是指党员在党内生活中，根据党的章程和特定的程序及形式，参与党的事务的表决和管理。构成党内民主的要素有，所有党员在党章面前一律平等，权利和义务相统一，服从多数和尊重少数相统一，并互相监督和制约。党内民主不能与整个国家的民主制度相抵触，党的各项规章制度必须体现宪法精神，党的组织和个人都要在法律范围内活动。一个内部非常民主的政党执政后，如果不去推动民主政治的发展，可能导致“寡头政治”的出现。中国共产党作为执政党，其中的重要任务和目标就有领导和支持人民当家作主。3而所谓人民民主，则是指在国家政治、经济、文化和社会生活中，全体人民在平等的基础上，通过一定的程序和形式，享有对国家和社会事务的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，其实质是人民当家作主。而人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主制度，就是我国人民民主的制度表现。在我们社会主义国家,人民是国家的主人，同时也是社会的主人。因此，人民民主既包括国家政治生活层面的民主，也包括基层社会生活层面的民主。或者换句话说，人民民主既包括国家民主，同时也包括社会民主。由此看来，我们可以说人民民主包含社会民主，但不能简单地说人民民主就等于是社会民主，这样一来就把国家民主排除在人民民主之外，这显然是不妥当的。
如果我们再深入一步进行分析，可以看到，党内民主和人民民主的主要区别在于以下几个方面：首先，民主的地位不同。党的十六大报告指出：“党内民主是党的生命。”这表明党内民主在党的建设中处于头等重要的地位。而人民民主则体现在我国的国体和政体两方面，我们同样可以说，人民民主是人民共和国的生命。毛泽东同志曾指出，没有广大人民的民主，就没有人民当家作主的国家。这表明人民民主在国家建设中处于关键的地位。其次，民主的主体不同。党内民主的主体是中国共产党全体党员，而人民民主的主体是全体中国人民，其中当然包括中国共产党党员。再次，民主的形态和层面不同。党内民主属于政党层面，是非国家形态的民主，是纯粹的党内政治民主。人民民主则既包括国家层面，是国家形态的民主，是社会主义民主政治的最高形态和根本目标；同时也包括非国家形态的民主，即社会生活领域的民主。因此，它既是国家政治生活领域的国家民主，也包括全体人民享有的经济、文化、社会事务等各个方面的社会民主。最后，民主的适用范围不同。党内民主适用于执政的中国共产党党内政治生活，而人民民主则适用于中华人民共和国的国家政治生活和社会生活。4
2、关于国家民主和社会民主
徐勇曾经提出，当今中国的政治体系呈现出双层结构： 一是上层民主。通常指国家形态的民主，主要由人大和政协制度为支撑，其功能是立法、咨询和协商。由于它是由人民选举出来的代表来代表人民行使国家权力，因此又称之为间接民主;又由于人民代表是由少数先进分子所组成，又可称其为精英民主。二是基层民主。通常指社会形态的民主，主要是群众自治和公民参与为支撑，其功能是利益表达与政治参与。由于它是由广大人民群众直接行使民主权利，因此又称之为直接民主；又由于其行使者是全体具有公民资格的公民，又将其称之为大众民主。5 由此看来，所谓国家民主，则是指国家政治生活领域中的民主，即人民群众参与和管理国家政治生活的权力。具体地说，我国人民行使参与和管理国家的权力，其主要途径就是人民选举自己的代表即人大代表，组成各级人代会，代表人民行使管理国家的权力。因此，发展国家政治生活领域的民主，主要就是充分发挥人大这一制度平台的作用，认真落实和完善人民代表大会制度，实现党内民主与人民民主的有效对接。6 如果绕开人大制度层面的改革，会使我们的基层民主缺乏一个主战场。正因为人民代表大会是我国公民政治参与的主渠道，所以应利用这个主渠道，使人大民主真正运转起来。8 而所谓社会民主，也就是基层民主，是指广大人民群众直接行使民主权利，由人民群众直接参与基层公共事务的管理。基层民主是人民群众直接参与经济、政治和社会管理的一种民主制度和形式。具体来说，在农村，主要是完善村民自治，加强和完善村民自治制度；在城市，主要是健全居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区；在企业，主要是坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度，保障职工合法权益。
二、关系辨析
对上述两组概念明确加以界定之后，还需进一步阐明这些基本概念之间的关系，这对于我们从整体上理解和把握社会主义民主政治的发展，也是十分重要的。
1、党内民主和人民民主：党内民主是先导，人民民主是主体
党内民主具有关键性、决定性和示范性。9 中国共产党在我国政治生活中的核心地位决定了党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，推进人民民主。如果党内民主不发展、不健全，人民民主也会受到制约和破坏。“十年文革”惨痛的经验教训就是明显的例证。党内民主是关键，是人民民主赖以健康发展的领导和推动力量，在政党政治为主导的民主政治格局中，人民民主的实现离不开党内民主。今天，中国共产党正由自己的执政地位和引导作用，通过自身的民主示范，极大地推动着人民民主的发展。
党内民主的发展之所以要走在国家民主和人民民主进步的前面，其原因主要在于：首先，党内民主先于人民民主产生的历史逻辑，表明了前者对后者示范和带动作用的必然性。由于中国共产党及其内部民主制度的建立则先于人民民主国家制度的确立，党内民主是人民民主的政治、思想和组织资源，党内民主架构在人民民主之上的运用和体现使前者具有了制约、影响后者的价值取向、存在形式、运行方式的决定性意义。因此，以其示范和带动人民民主具有必然性。10 如果党内缺乏民主，不能保障党员的主体地位和民主权利，就不能保证人民民主的制度化。正如邓小平指出的那样：“国要有国法，党要有党规党法”，“没有党规党法，国法就很难保障”。11 只有把党内民主建设搞好了，发展国家民主和人民民主才有一个坚实的基础。其次，党在国家政治生活中至关重要的地位和作用，决定了必须把发展党内民主放在郑重考虑的优先位置。在中国，共产党是执政党，是社会主义国家的领导核心，在国家政权机关和社会组织中担负领导工作，执掌着重要权力，这决定了共产党的党内民主对整个国家的民主具有至关重要的影响。邓小平在探索我国民主建设的途径时，充分考虑到了这一政治现实，提出了用党内民主来带动人民民主的独特思路。早在1962年，他就曾经明确指出：这种既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，“首先要从党内造成，我们国家也要造成这样一种局面。但是，如果党内不造成，国家也造不成”。12 他反复强调：如果党内民主生活搞不好，我们就没有资格谈什么社会主义民主、人民民主，更不可能建设好社会主义民主。相反，党内民主生活搞好了，民主制度健全了，就会对全国、全社会范围的民主建设产生极大的影响，起到巨大的推动作用。根据邓小平的论述，党的十三大报告明确提出：“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”最后，建国以来我国政治生活的经验教训也深刻表明，党内民主状况始终是制约人民民主发展的关键因素。从中共执政60年来的实践经验来看，其党内民主对人民民主的发展状况一直具有关键性的作用。所以，党内民主是党的生命，同时也决定着人民民主的过去、现在和将来。
人民民主具有基础性、法定性和广泛性。13 我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。社会主义民主政治的最高形态和根本目标，是实现高度的人民民主。它要求对广大人民实行充分的民主，使人民群众真正成为国家、社会的主义，充分享有各项民主权利。没有人民民主，执政党党内民主的发展程度就会受到制约。人民民主是基础，是党内民主得以充分实现的深厚土壤。胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出，中国共产党“自诞生之日就勇敢地担当起带领中国人民创造幸福生活、实现中华民族伟大复兴的历史使命”。归根结底，实现党内民主，是为了最终胜利地履行中国共产党的历史使命，把我国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。从这个意义上说，党内民主，是人民民主的途径和条件。政治民主化已经成为当今世界的历史性潮流。在民主治国的时代，社会主义国家更是如此，它是人民当家作主的国家，只能实行民主制度。只有在民主制下，“国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。……民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”。14 这就清楚地说明，民主作为国家制度，只有它才是为人民而存在的，人民也只有通过它，而不可能通过别的什么制度，在未来社会实现每一个人的自由而全面的发展。我国是社会主义国家，人民民主不是全民民主，也不是少数人的民主，而是绝大多数人为主体的民主。党内民主的示范和带动作用就是要实现和保障人民在社会主义民主政治中的主体地位。
近些年来我国民主政治建设的实践经验已经充分表明：无论是党内民主或人民民主任何一个领域的单兵独进，都难以实现我国民主政治的持续发展。党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大基石。党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，但其重要性都不可替代。而在我国现有的政治框架下，解决中国的问题关键显然在于执政的中国共产党，因此，共产党党内是否民主直接影响到人民民主能否实现。但这并不意味着，党内民主可以代替和包办人民民主，相反，发展党内民主的目标是实现人民民主，从而才能从整体上实现我国社会主义民主政治的发展。15 由此可见，党内民主和人民民主并不相互替代，也不是相互对立的关系，实际上，党内民主和人民民主都是社会主义民主政治的基本内容，二者是相互影响、相互制约、相互促进、相辅相成的辩证统一关系。党内民主和人民民主的范围虽然不同，但根本目标指向却是一致的。16 其根本原因在于：一方面，我国是一个有着几千年封建专制历史的国家，缺乏民主政治的传统。中国人民正是在中国共产党的领导下，经过长期的艰苦卓绝的斗争，由新民民主主义革命转变为社会主义革命，才终于建立了人民民主专政的社会主义国家，才开始了真正完全意义上的社会主义民主政治的实践。因此，中国的历史和现实决定了中国共产党是人民民主的倡导者、奋斗者和推动者，也决定了中国共产党的领导是人民民主得以健康发展的保证。另一方面，正如党的十五大报告所指出，建设有中国特色社会主义政治，就是在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。因此，在社会主义民主政治建设实践中，党的领导和人民当家作主是内在统一的，党内民主和人民民主都是社会主义民主政治的重要组成部分。所以，中国共产党必须通过积极发展党内民主，加强和改善党的领导，才能更好地领导人民从事社会主义现代化建设，更好地实现广大人民群众的根本利益和长远利益，从而才能真正保证人民群众充分行使当家作主的权利。
总之，党内民主和人民民主统一于社会主义民主政治建设的实践中。近些年来，我们党在推进社会主义民主政治建设的进程中，提出了以党内民主示范和带动人民民主发展路径，基本上已经形成共识。但如何实现这种带动作用，还是一个值得研究和有待解决的问题。我们认为，国家民主在这里的作用就显得特别关键和突出。只有适时启动和推进国家民主进程，充分发挥人大制度平台的作用，才能全面推动和不断深化人民民主，才能从整体上有力地推进我国民主政治的发展。
2、国家民主和社会民主：社会民主是基础，国家民主是关键
如前所述，中国社会主义民主具有双层结构的特点：在国家政权组织层面主要实行“代表制”，即由各级人民代表行使管理国家和社会事务的权力；在与人民日常生活直接相关的基层领域实行直接民主制，由人民直接参与基层公共事务的管理。18 因此，随着我国农村和城市社区基层民主的蓬勃发展，从而为国家政治民主奠定了坚实的基础。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分。没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在我国，广大的乡村、企业和城市社区等与人民群众生产生活直接相联的基层组织和单位，是社会主义制度和人民民主专政国家政权的根基。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是发展社会主义民主，建设社会主义政治文明的基础性工作，是社会主义民主最广泛的实践。因此，基层民主制度建设是我国社会主义民主政治建设的一项重要内容，是社会主义现代化建设的重要保证。在我国社会主义民主建设过程中，从民主主体的范围看，发扬基层民主，保证基层组织和成员直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践；从民主建设的目的和途径看，发扬社会主义民主，是为了让人民群众当家作主，调动人民群众的积极性。而要实现这个目的，除了让人民群众有权选举和监督国家权力机关的代表，参与对国家事务的管理外，更重要的一个途径就是加强基层民主制度建设，让人民群众对基层的公共事务进行管理，并逐步使这种管理规范化、制度化。因此，基层民主制度对国家政治民主的发展，具有十分重要的意义。扩大基层民主，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。随着中国的发展和进步，全国各地城乡基层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道增多，民主的实现形式日益丰富。目前，中国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。
在我国民主政治的建设过程中，国家政治民主的发展，又是基层民主能否深入发展的关键。可以说，没有执政党的大力推进，也不可能有1978年后我国基层民主的迅速发展。从这一意义上说，1978年后的基层民主发展也具有自上而下的社会动员特点。但是，与1978年前的社会动员不同，1978年后的民主动员，更多的是以民主重组社会，化解矛盾，由单向的管制性治理转变为双向的民主化治理，并通过治理体系的转换实现有机的政治整合。19 可见，正是由于国家政治民主的发展，从而为基层社会民主提供了更广阔的空间。因此，以基层民主为基础和重点，以国家民主为保障和延伸，相互之间适应配合，这是近些年来我国基层民主的一条重要经验。而从目前我国民主政治发展的现实状况和内在要求来看，迫切需要通过推动国家民主而实现人民民主。共产党作为执政党，应该逐渐融入到国家政权中去，而国家政权中最根本的是人民代表大会制度，是社会主义国家人民在政治上当家做主的制度平台，我们应该利用这个平台，在这个平台之上团结民主党派，领导人民群众，执掌国家政权，实行对政府和司法机关的领导。20 近些年来我国基层民主建设的实践经验也同样表明，虽然基层民主是我国民主政治建设的基础性工程，但仅仅通过自下而上的基层民主建设还难以有效推动我国民主政治发展，同时还必须启动自上而下的国家民主进程，才能从整体上有力地推进我国民主政治的发展。这是因为，我国基层民主的建设和发展，基本上是在政府主导下进行的。基层民主建设首先是从村民自治开始，虽然已经取得了很大进展，但也遇到了前所未有的困难和障碍，而制约村民自治进一步深化的瓶颈则是乡镇政权机构。在现代社会，基层自治组织的性质、程度、规模是由国家赋予和规定的，要受到国家制度的制约。在强大的国家力量支配之下，作为基层自治组织的民主，其稳固性和防御性往往是脆弱的。村民自治实践中长期存在着的村民自治组织行政化这一顽疾之所以难以治愈，深刻表明基层民主的发展迫切要求同时启动自上而下的国家民主的进程，因此，大力推进人大民主就成为打通党内民主与人民民主的一个关键环节。
三、路径选择
近些年来我国社会主义民主政治建设的实践经验已经充分表明，我国社会主义民主政治发展的总体路径是通过发展党内民主进而示范和带动人民民主，而要实现这一目标，可以考虑从两个不同的维度选择以下两条切实可行的具体路径，从在整体上推进社会主义民主政治的发展进程。
1、横向路径：充分发挥人大制度平台作用，实现党内民主和人民民主的内外互动
党内民主带动人民民主是指引领和垂范作用而言的，并不意味着党内民主高于或优于人民民主。邓小平曾指出：“在全国人民中，共产党员始终只占少数。我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的。”21 社会主义民主政治的最高形态和根本目标，是实现高度的人民民主。并且，党内民主带动人民民主，主要是指为人民民主发展创造条件而言的，并不意味着人民民主完全是消极被动或始终落后的。自改革开放以来我国基层民主政治建设的实践进程来看，正是由于广大农村全面推行村民自治，从而极大地推动了随之兴起的公推直选村党支部书记和公推直选乡镇党委书记等党内基层民主政治的发展。而随着党内基层民主的蓬勃兴起，又有力地带动了基层民主建设的深入发展。那么，如何通过制度化的渠道，使党内民主和人民民主之间真正实现有效对接和良性互动，这还是一个有待于继续探讨和研究的问题，还需要进一步寻找通过党内民主带动人民民主的实现途径和内在机制。从我国国情和民主政治发展的现实状况来看，我们认为，充分发挥人民代表大会的制度平台作用，是一条切实可行的路径选择。因为人大制度是我国的根本政治制度，在表达民意、整合民意，尤其在将民意上升为国家意志，并监督公共权力方面具备无可替代的特有价值。所以，通过落实和完善人民代表大会制度，充分发挥人大的制度平台作用，将有助于党内民主和人民民主的有效对接和内外互动，实现两者的协调发展和共同进步。
2、纵向路径：尽快启动县级政改进程，促进国家民主和社会民主的上下联动
尽管我们强调党内民主对人民民主的示范和带动作用，但中国共产党作为执政党，其带动作用的真正实现，应通过逐渐融入到国家政权之中去发挥作用。同时，近年来我国基层民主建设的实践经验已经充分表明，虽然发展基层民主是我国民主政治建设的基础性工程，但仅仅通过自下而上的基层民主建设，的确还难以有效推动我国民主政治发展，因此，同时还必须加快自上而下的国家民主进程。这是因为，我国基层民主的建设和发展，是在政府主导下进行的, 基本上属于一种“动员式民主和规划式民主”。[23] 自上个世纪80年代以来，我国基层民主建设首先是从村民自治开始，并且已经取得了很大进展，但也遇到了诸多的困难和障碍。其中，制约村民自治进一步深化的瓶颈主要还是乡镇政权机构的操控，而乡镇机构的改革又必然受到更高一级的县级政权的掣肘。因而可以认为，目前我国基层民主发展之所以陷入种种困局，如村民自治实践中长期存在的村民自治组织行政化等诸多顽疾之所以难以治愈，已经深刻表明我国基层民主的发展已经迫切要求国家民主也必须同时跟进。因此，当务之急是要尽快启动县级政改进程，实现国家民主和基层民主之间的上下联动，从而为基层民主的深入发展创造更加广阔的制度空间，这样才能从整体上有力推进我国社会主义民主政治的发展。
1维基百科，自由的百科全书
2郑知：什么是民主，《学习时报》第82期
3刘海涛：党内民主与社会民主是两种民主形式吗？《解放日报》2009年05月04日
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5徐勇：基层民主：社会主义民主的基础性工程，《学习与探索》2009年 期
6任中平：人大制度在实现党内民主带动人民民主中的作用，《云南社会科学》2010年2期
8肖立辉：基层民主的巩固需要哪些条件，《学习时报》2009-08-23
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10王俊拴：党内民主对人民民主的示范和带动作用分析，《政治学研究》2003年第2期
11《邓小平文选》第2卷，第143页，北京：人民出版社，1994.
12《邓小平文选》第1卷，第306页，北京：人民出版社，1994.
14 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第281页
15胡国喜：未来党内民主发展前瞻，《理论参考》2009年 9期
18 19徐勇：社会动员、自主参与与政治整合，《社会科学战线》2009年6期
20 22李良栋：要以扩大党内民主带动人民民主， 《广州日报》2007-10-17
21《邓小平文选》第3卷，第4页，北京：人民出版社，1994.
23汤玉权、刘志鹏：以乡级民主建设为导向的乡镇改革，《学术探索》2006年第6期
(来源于《云南社会科学》2011年2期)
