虽然从理论上来讲，政协的民主监督可以发挥非常重要的作用，但是在实践中，政协的民主监督作用并没有得到有效发挥。一个重要的原因在于，政协的民主监督缺乏法律保障。为了充分发挥政协的民主监督作用，我们有必要研究政协组织地位的法制化问题。
一、政协民主监督作用的实际效果
众多学者的研究已经表明，政协民主监督作用的发挥存在着障碍。主要表现为以下两个方面。
1．一些政协委员实施民主监督行为的积极性不高
要想发挥政协委员的民主监督作用，应当保证政协委员的权利。政协委员的权利至少应包括知情权、建议权和言论免责权。[1]遗憾的是，政协委员的这三项权利在当前没有得到有效的保护。由于缺乏权利保护，导致一些政协委员思想认识出现偏差，认为民主监督这种“软监督”作用不大，因而缺乏热情，责任心不强。这反映在两种情绪上。一种是不敢监督、怕监督。之所以出现这种思想情绪，有两个方面的原因。一是怕得罪人，怕打击报复；二是由于掌握的情报和信息有限，怕在实施监督行为时，掌握不住分寸，犯错误。另一种是不愿监督。认为与其“说了白说”，说了得罪人，倒不如装糊涂。正是这两种情绪的存在，使一些政协组织和委员疏于履行政协章程和相关法律中明确规定的职责，将政协委员的头衔仅看作一种荣誉性的职位，抑制了自身积极性、主动性功能的发挥，反映在民主监督上，其履行的频度、效度受到较大的影响。[2]在缺乏权利保障的情形下，希望政协委员能够冒着遭受打击报复的危险实施监督行为，是不现实的。
2．政协委员的民主监督难以落实
由于政协委员的民主监督是没有强制约束力的政治监督，这就导致政协委员的监督能否发挥作用，取决于被监督者的配合程度。在实践中，认为政协民主监督是“操闲心”、“找茬子”的不乏其人；有的党政领导看似开明，常常表态愿意听取各方面的意见，但实际上只喜欢听顺耳之言、赞扬之语，听不进逆耳之言、批评之语，至于给提意见者穿小鞋、搞打击报复之事也屡见不鲜，少数党政领导干部以权谋私、损公肥私、假公济私的行径一旦被揭发，便会大打出手，压制和践踏民主；有的职能部门对政协的性质、地位和作用不甚了了，认为政协在“四大家”里只不过是随声附和、摆设而己，正是由于这些认识和行为的存在，政协委员的意见、报告、提案等送交有关部门后常常石沉大海，政协委员的视察、调研遭冷遇甚至拒绝，政协委员的民主监督难以落实。[3]正因为如此，在实践中，政协委员的民主监督工作往往是借助于“老领导的余威”、“新书记的开明”、“主席的个人魅力”等开展的。
我们对湖北省某省属重点大学思想政治教育专业二年级的49名大学生和法学专业三年级的66名大学生的问卷调查表明，对政协应当非常熟悉的思想政治教育专业和法学专业的大学生对政协、政协组织以及政协的民主监督的性质和内容的了解，存在比较严重的不足，这表明政协组织的民主监督作用没有达到预期的目标。
（1）学生对政协的领导人不太熟悉。调查结果表明，少数学生对现任全国政协主席不熟悉。法学专业的学生有12人选错了现任全国政协主席，占总人数的18%。其中，有7人选择的是全国人大常委会委员长吴邦国，有5人选择的是前任全国政协主席李瑞环。
（2）大部分学生对政协的性质模糊。法学专业只有21人选择正确，知道政协是一个爱国统一战线组织，占总人数的31.8%；思治教育专业只有12人选择正确，占24.5%。法学专业中有25人、思想政治教育教育专业中有20人认为政协是一个国家协商机关，法学专业中有6人、思想政治教育专业中有9人认为政协是一个国家监督机关。更令人不可思议的是，法学专业和思想政治教育专业各有1人认为政协是一个国家权力机关。
（3）大部分学生对政协的民主监督的性质不清楚。法学专业只有21人选择正确，知道政协的民主监督是没有强制约束力的政治监督，占总人数的31.8%；思想政治教育专业只有19人选择正确，占38.8%。法学专业中有12人认为政协的民主监督是有强制约束力的政治监督，6人认为政协的民主监督是有强制约束力的国家机关的监督。思想政治教育专业中有2人认为政协的民主监督是有强制约束力的政治监督，2人认为政协的民主监督是有强制约束力的国家机关的监督，8人认为政协的民主监督是没有强制约束力的国家机关监督。
（4）大部分学生对政协的民主监督的内容不了解。法学专业只有17人选择正确，知道政协的民主监督包括以下内容：监督国家宪法、法律和法规的实施；监督重大方针政策的贯彻执行；监督国家机关及其工作人员的工作；监督参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况，占总人数的25.8%。思想政治教育专业只有11人选择正确，占22.4%。
（5）多数学生认为政协的民主监督作用不大。虽然思想政治教育专业有22人认为政协的民主监督作用大，另有4人认为政协的民主监督作用非常大，共占总人数的53%；但是，也有19人认为政协的民主监督作用小，4人认为政协的民主监督基本上没有用，共占总人数的47%。法学专业的学生对政协的民主监督作用的判断则比较悲观，只有13人认为政协的民主监督作用大，另有3人认为政协的民主监督作用非常大，共占总人数的24%；有34人认为政协的民主监督作用小，16人认为政协的民主监督基本上没有用，达到总人数的76%。
二、加强政协民主监督要求政协组织法制化
为了加强政协的民主监督，近年来有许多学者和实务工作者提出，应当出台法律，用法律确立政协的地位。笔者认为，为了充分发挥政协民主监督的作用，非常有必要将政协组织法制化。
1．实现依法治国战略的需要
正确解决政协的法律地位问题，是实施党的依法治国基本方略的需要。依法治国，首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，要解决的是国家政治和社会生活中带全局性、长期性、根本性的问题。关乎国家根本制度和国家政治生活中的最重要的原则应当由宪法来规定。在我国政治体制中，党的领导地位是宪法确立的，宪法也明确规定人大是我国的权力机关，政府是国家权力机关的执行机关。唯独政协的政治地位未被宪法载明，却仅仅依靠惯例和文件、政策来维持。这同党的依法治国方略和人民群众日益增长的法律意识是不相称的。依法治国，要求党把关于国家和社会重大事务的主张，通过宪法的程序，上升为国家的意志，成为法律，从而实现党的主张与人民意志的统一。长期以来，党关于政协的主张具体体现为政协章程，由于政协章程并不具有法律约束力和规范性，这就导致政协活动表面的宏大和轰轰烈烈与实际效果不能成正比；政协讨论研究议题的宏大和内涵的充实与法律定位不能成正比；政协委员参政议政的热情也与参政议政的效果不能成正比；至于政协的民主监督更是难以找到有效途径。倘若我们能够把政协章程上升为法律，复原为《政协组织法》，则必能看到另一番景象。[4]
2．完善和落实宪法规定的需要
1982年宪法明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年的宪法修正案，又加上了这样一句话：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这表明，国家已经承认多党合作和政治协商制度是基本政治制度。为了落实该制度，我们就有必要在宪法中对负责多党合作和政治协商的基本平台——政协的组织、职权等问题作出原则性规定。遗憾的是，宪法认定政协只是一个统一战线组织，而不是落实多党合作和政治协商制度的国家机关，所以，没有对政协的组织和职权等问题作出原则性规定。需要指出的是，在建设法治国家的大背景下，不管我们是将政协仅仅定位于一个统一战线组织，还是定位于统一战线组织和国家机关的双重身份，我们都必须在宪法中对政协的组织和职权等问题作出原则性规定，以完善宪法。
由于宪法是国家的根本大法，只能对国家的基本政治、经济和文化等制度作出抽象的规定，还需要有具体的法律规定来将宪法中的抽象规定具体化，宪法当中的规定才能落到实处，否则将沦为一纸空文。因此，国家需要制定规范政协活动的法律。
3．充分发挥政协民主监督作用的需要
实践已经充分证明，政协的民主监督由于缺乏法律依据，没有强制性的约束力，效果不是很明显。在依法治国的大背景下，要想将政协的没有强制约束力的“软监督”变成有强制约束力的“硬监督”，就必须制定法律，将政协的地位法制化，对政协的民主监督行为用法律加以规范。
这里需要特别指出的是，在依法治国的大背景下，虽然政协组织地位法制化是将强制约束力赋予政协民主监督的唯一途径，但是，法律对政协的法律地位定位不同，政协的民主监督的强制约束力就会不同。例如，如果我们出台的法律依然将政协的性质定位为爱国统一战线组织，而不是将其定位为国家机关，并赋予其一定的权力，政协的民主监督的强制约束力就不是很强。反之，如果法律将政协的地位定性为国家机关，并授予其一定的权力，将其改变成国家政治监督机关或者上议院，政协的民主监督的强制约束力就会增强。
三、政协组织法制化具有可行性
将政协组织的地位法制化具有理论和实践基础。
1．理论上具有可行性
政协地位的法制化只不过是将社会主义民主法制化而已，这在理论上是没有障碍的。政协是具有广泛代表性的统一战线组织，是共产党领导的多党合作和政治协商的一个重要机构，是我国政治体制的组成部分，在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中发挥着不可取代的重要作用。政协具有广泛的组织代表性和政治包容性、鲜明的党派合作性和民主协商性。政协工作的主题就是团结和民主。中国共产党第十六次代表大会报告指出，发展社会主义民主政治最根本的就是要把坚持共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来。社会主义民主政治的本质要求就是人民当家作主。在我们国家，实现社会主义民主政治有两种重要方式，一种是人民通过选举投票来行使自己的权力，另一种是人民在选举投票以前可以在内部就有关问题进行充分的协商，尽可能地对一些共通性的问题取得一致意见。这两种形式是互相补充、互相配合、相辅相成的。有这两种形式就可以使我们的社会主义民主更加充分和完善，也使人民能够真正行使他们当家作主的权力。[5]
政协法制化会不会削弱党的领导。有人认为，政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，其法制化会强化党派之间的竞争，削弱党的领导，甚至为其他党派执政提供法律条件。这种担心是不必要的。在当代中国，建设中国特色社会主义民主政治的基本规律是：在民主政治实践中，把共产党领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导和人民民主专政是中国政治发展和政治体制改革的基础和总方针。政治体制改革的目的就是为了贯彻、落实、巩固、发展和完善这两大基本政治原则。所谓“改革”就是改革那些不适合党的领导和人民民主专政原则的政治体制中的政治关系和制度。中央反复强调要通过加强和完善法制来改进党的领导方式，把党的路线、方针、政策经过法定程序上升到国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守法律。党领导国家的活动必须限制在宪法和法律范围之内，把党的领导与法律权威统一起来，使党的领导真正获得法律的权威形式，党的政治权威发展为法理性权威，使党的执政地位更加巩固。具体在推进政协法制建设中，可以使党关于多党合作和政治协商的理论和政策上升为法律意志，进一步确立并不断巩固发展共产党领导、多党派合作的亲密关系，进一步明确民主党派参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策和法律法规的制定及执行的政治权利和法律程序，充分体现我国民主政治的广泛性、包容性和真实性，使中国共产党的执政地位更为巩固。[6]
2．实践上具有可行性
（1）政协已经国家机关化，可以用法律加以规范
国家法律把政协全国委员会与全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院并列，规定为应当每日升挂国旗的机构；政协与人大每年同时开会，合称“两会”，党和国家最高领导人悉数出席，与委员和代表一起讨论国家大政方针，成为举世瞩目的中国政坛大事；在外交场合，全国政协与外国议会的上议院或参议院是互相访问和互相接待的对象；从中央到地方都有“四套班子”之称，把各级政协视为与党委、人大、政府平行的机构；从中央到地方的各级政协领导人均被列入“党政主要负责人”之列，全国政协主席、副主席是国家领导人，地方政协主席、副主席则是地方领导人；在人事编制上，政协与党委、人大、政府完全一样，其机关工作人员是正规的国家干部，四个机关人员可以相互调动，在配备干部和干部调动时，特别考虑级别相当；政协委员定期下基层检查、视察工作，当地行政机关有义务接待并作适当汇报，与人大代表下基层检查、视察的情形没有什么两样；《中国人民政治协商会议章程》及《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《全国政协委员视察简则》等规范，已经超出团体章程的范围，涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题，形同法律、法规。[7]
（2）已经出台了一些规范性文件，对政协行为进行规范
1982年通过的《中华人民共和国宪法》序言指出:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”1993年通过的《中华人民共和国宪法修正案》在序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。除此之外，在我国法律性文件中涉及政协的有《国旗法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《公务员法》等。虽然目前关于政协的法律表述只体现在宪法序言及散见于其他法律性文件中的零星规定，但需要强调的是，在对我国立法具有指导作用的党的重要政策性文件中，对政协的规定却越来越详细、具体。其中既有党的全国代表大会报告对政协的总体论述，又有《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强政协工作的意见》等纲领性文件对政协的具体论述。各级政府部门也制定了支持政协履行职能的大量规章制度，政协自身经过半个多世纪的探索和实践，《章程》经过多次修订日趋完善，制度化、规范化、程序化取得了长足进展，为政协的法制化建设积累了丰富的制度资源。[8]
四、加强民主监督的政协组织法制化路径
在论述了政协法制化的必要性和可行性后，紧跟着需要回答的问题是，如何将政协法制化？学者和实务工作者对政协法制化的路径选择并不完全一样。笔者认为，存在两类四种不同的观点。
一类是维持政协的爱国统一战线组织的性质和“政治协商、民主监督、参政议政”职能基础上的法制化。这种观点认为，随着我国经济社会的发展，政协章程应复名为“政协组织法”为好。政协的职能已由政治协商发展为“政治协商、民主监督、参政议政”。政协组织已遍及全国，政协工作已涉及到社会的方方面面以及政府的职能部门，而作为政协章程，其涉及面是非常有限的，已不能确保政协工作的有效实施。因此，根据新形势发展的要求，应当重新研究制定政协组织法，进一步明确政协的功能定位，组织机构和委员的权利、义务等，以确保政协这一民主形式的健康发展。[9]
另外一类是承认政协组织已经是一个国家机关的事实，主张将政协转变为一个国家机关。
有人将其定性为国家协商机关。这种观点认为，从实践层面看政协在我国政治体制和国家政治生活中处于政治协商地位，是一种协商性国家机关，可称为国家协商机关。正确解决政协法律地位问题，是实施党的依法治国基本方略的需要，是发展社会主义民主政治的需要，是政协履行职能的需要。法律应当赋予政协以政治协商、民主监督、参政议政的地位与职权，明确规定政协是国家协商机关。[10]
有的将其定性为国家监督机关。这种观点认为，权力需要制约，且需要依靠权力来制约，这是一条基本规律。根据这条规律，可以认真考虑赋予政协一定程度的相对于国家机关的实体权力而言的政治权力，使之成为对拥有实体权力的主体行为予以程序上的建议、监察、督促、评价的规范力量，从而培育出一种适应我国国情的、体现权力制约规律需要的新模式，使政协的民主监督职能得以强化。[11]
还有的将其定性为国家上议院。这种观点认为，为了充分发挥政协的包括民主监督在内的职能的作用，有必要将政协变为上议院。
对于以上观点，笔者认为，采用“授予监督权将政协变成监督机关”这种观点可能要更妥当一些，既能改变政协的民主监督职能难以发挥作用的现状，又适合我国当前的国情。
其一，采用“维持原有性质和职能的法制化”和“明确规定政协为国家协商机关”这两种观点，并不能有效地解决政协的民主监督缺乏强制性约束力的问题。虽然采用这两种观点，可以赋予政协的民主监督强制性约束力，但是，这种强制性约束力来源于国家法律，当被监督人违反法律的规定时，政协组织可以依法要求权力机关采取法律措施，强制被监督人履行法律规定的义务，也就是说，强制性约束力体现为事后的责任追究上，政协组织自身并没有拥有事先的强制性约束力。这个事实将阻碍政协的民主监督发挥作用。
其二，采用“将政协变成上议院”的观点，虽然可以有效地解决政协的民主监督缺乏强制性约束力的问题，但不适合中国当前的国情。1987年4月16日，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会时指出：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”[12]
其三，当我们授予监督权，将政协变成监督机关时，政协自身就可以拥有事先的强制性约束力，从而增强政协的民主监督的威慑力，增强政协民主监督的强制约束力。仅仅将政协的性质定位为一个类似于上议院的国家机关，而不是将其定位为上议院，符合我党曾经对政协的定位认识。1956年12月24日，中共中央批准的中央统战部起草的《关于加强政协地方委员会工作的意见》指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似‘上议院’的作用。”
注释：
[1][4][7][10] 林祥庚《人民政协法律地位问题的探析》，载于《科学社会主义》2008年第4期。
[2][3][11] 宁小银《人民政协民主监督存在的问题及对策》，载于《株洲工学院学报》2003年第4期。
[5] 刘嗣元、程建锋《人民政协的若干理论问题研究》，载于《行政与法》2004年第11期。
[6][8][9] 杨勇《关于人民政协法制化问题的探讨》，载于《中国政协理论研究》2009年第1期。
[12]《邓小平文选》第3卷第220页。
（作者单位：西南政法大学经济法学院，湖北大学政法与公共管理学院）
