【摘要】在当代中国政治制度设计中,人大和政协是同时存在互为补充的。政协拥有宪法所赋予的重要地位,具有政治协商、民主监督、参政议政三大职能。其中,政协的民主监督职能是十分重要的,是体现政治关系的有组织的政治监督。地方政协应该勇于探索如何对省、市委进行民主监督;加强对国民经济、社会发展计划的监督;与地方人大的刚性监督加强互动并互为补充;并加强制度建设,构建监督载体,提升民主监督的效果。

【关键词】政协；地方政协；民主监督

政协的民主监督“寓于”政治协商和参政议政之中，政治协商和参政议政的过程，也就是政协民主监督的过程，政协的民主监督是全方位、全过程的；政协的民主监督应该创造更多的新形式。

政协的民主监督是有广泛基础的社会监督

在当代中国政治制度设计中，人大和政协是同时存在互为补充的，即我国坚决实行非两院制的人民代表大会制度以及与这个结构同时存在的政治协商会议，这种设计既能克服两院制相互牵扯、效率低下的弊端，又能避免一院制下缺乏监督和代表性不广泛的短处。从这个意义上来说，我国的人民政协制度起到了一些其他国家两院制或一院制代议制度所不能起到的作用。

当代中国民主，本质上是一种协商民主。政治协商是协商民主的重要内容。协商民主较之政治协商，主体进一步扩大了，除民主党派外，还将有较多的团体依法参加国家公共事务的协商，协商民主较之政治协商渠道更为多样和丰富。协商民主是对西方代议民主制度的超越。从这个意义上思考问题，政协的民主监督就决不是可有可无的了。另一方面，政协的民主监督不是一般的舆论监督，而是体现政治关系的有组织的高层政治监督，是有广泛基础的社会监督。政协与人大平行开会，政协与同级党委、同级政府平行进行政治协商等等，都证明了政协地位的重要。另外，我们还不能因为现行制度在运行中存在着颇多问题而在理念层面上和制度层面上轻视或忽视政协的地位及其民主监督职能。

李瑞环同志担任全国政协主席时曾经说过：“政协就是政协，不是人大，不是政府，也不同于具体工作部门。”这话实际上是在强调要准确地把握政协的性质，从而准确地把握政协的主要职能。

政协章程修正案明确规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这一规定引伸出政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能，完整表述了人民政协的性质和特点。

在学习章程时，我们注意到，章程把“三大职能”合并在一起加以表达，并且增写了参政议政的具体内容，这就深化了民主监督的内涵，拓宽了民主监督的空间，也就是说，政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能是有机的统一体，彼此互相关连，互相支撑，缺一不可。三大职能有紧密的内在联系，其内涵与外延是相通的，三者同样可以通过提案、建议案、调查研究报告或其它形式向执政党和国家机关提出意见和建议。从这里我们可以得到两点启示：其一，政协的民主监督“寓于”政治协商和参政议政之中，换句话说，政治协商和参政议政的过程，也就是政协民主监督的过程，政协的民主监督是全方位、全过程的；其二，政协的民主监督应该创造更多的新形式。近些年来，各地政协在实践中创造了一些行之有效的新形式，如通过召开研讨会、组织调研报告、进行专题讨论及时向党和政府反映各种问题，提出各种建议等等，都增添了政协民主监督的新活力。

地方政协发挥民主监督职能的重点

政协民主监督的内容很广泛，涵盖不同的层面，现在应该把重点放在哪里？说“寓民主监督于政治协商、参政议政之中”，这决不意味着，这两项职能可以取代民主监督。民主监督是一项独立的专项职能。一般说来，从参政议政角度看，它包括对国家宪法、法律、法规实施状况的监督；对党和政府重大方针政策贯彻执行情况的监督；对国家机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉的监督等等。从各党派的政治关系来看，主要是对执政党和各级政府的政策方针和工作进行监督，同时也包括对人民政协自身各政党各参加单位的互相监督。但是不同层级的政协在具体实施这些监督内容时是有差别的。

那么，当前地方政协发挥民主监督职能应该注意哪些问题呢？我认为有四点需要考虑：

第一，地方政协应该探索如何对省市委进行民主监督。协商民主政治需要政治权威来主导，这是常识。中国共产党的领导核心作用是中国协商民主政治发展的重要政治基础，因此，监督执政党是政协义不容辞的责任。想当初，有人主张取消民主党派，毛泽东不同意，他提出的最主要的理由就是共产党需要监督，以后周恩来、邓小平都多次说过类似的话，政协是各民主党派监督共产党的主要组织形式。人们讲政协的民主监督不同于人大的监督，主要是就权力而言的，更多地是针对政府的，其实对执政党来说，监督她的，也许主要应是政协而不是人大，人大的法定职责主要是监督政府。在地方政协，我认为首选目标应该是监督省市委“总揽全局协调各方”是否到位，以及预防性地防止“总揽”变成“包揽”，“协调”变成“取代”的情况发生，在这个层面上进行这种监督，应该努力探索，走出新路来。至于在意见表达、政策建议和制度设计层面上建立党派交流机制和相互监督机制却不应该是很困难的。政协可以抓住机遇，适时地向市委进言。这种进言，可以是组织的，也可以是个人的。

第二，地方政协应加强对国民经济、社会发展计划的监督，尤其是要提高对财政预算及其实施情况的监督力度。从表面上看，这类监督是存在的，而事实上尚有待加强。我想，当前省市级政协监督的重点应该放在防止权力腐败上，同时应该把重点放在对政府及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉的监督上，尤其要特别关注财政预算及其实施情况。

第三，地方政协的软性民主监督应同地方人大的刚性权力监督加强互动并互为补充，发扬我国监督体制的制度性优势。在我国政治体制设计中，人大和政协同时存在，这是我国基本政治制度的一个特点和优点，这种设计有利于最充分地行使人民当家作主，发扬社会主义民主。所以政协同人大要加强联系，共同监督。

第四，地方政协要加强制度建设，构建监督载体，提升民主监督的效果。政协的民主监督，体现出协商政治的特征，政协民主监督的目的和核心作用是保持中国共产党领导和国家政权的生机与活力，这种监督本质上是预防性的监督和建设性的监督，以保证社会的持续稳定发展。在这方面，有许多事情可做，比如：在地方立法方面，适当发挥作用，可以尝试建立某种机构与人大相关委员会进行沟通和联系，传递政协所联系的群体的意见和要求；在拓宽公民参与社会政治过程的渠道方面，可以确立政协负责人接待日，开通政协信息网，开设政协信箱等；在发挥政协委员作用方面，要动员更多的委员参与，有计划地、定期或不定期地组织政协委员视察，组织委员就人民群众关心的热点问题进行讨论和研究并及时向党和政府进言，还可以更多地培养、推荐特邀监督员发挥监督作用，提高监督效果，等等。