鸦片战争以后，中国保密形势空前严峻。一是保密技术严重落后。在中日甲午战争及随后的马关谈判中，中国往返密电全部为日方破译，而中方对此毫无察觉；二是传统保密制度不能适应新形势的需要。如在甲午战争前夕，日本间谍机关在华活动多年，几乎窃取了中国海军的全部情报。而清廷不但不能严守军事机密，甚至纵容一些日本间谍活动；三是新闻自由的冲击。一些重要公文，地方尚未接到正式文件，报纸上已经全文登载。其中大部分属于可以公开的政务文件，但也有一些属于机密外交文件，公开后给政府外交工作带来极大被动。

面对危机，中国有识之士提出了加强涉外情报保密工作、改革传统保密制度、平衡新闻自由与保密权等主张。清政府一面改进保密技术，一面积极建立健全保密法制。一是建立电报保密制度，定期修订密码本，颁布《泄漏电报处分章程》，确立泄露电报责任追究制度；二是颁布《钦定大清刑律》，设立专章“泄漏机务罪”，确立泄露国家秘密罪及其责任追究制度；三是颁布《惩治泄漏军事机密章程》，建立泄露军事机密责任追究制度；四是颁布《报章应守规则》（1906年）、《大清报律》（1908年）及《钦定大清报律》（1910年）等新闻法规，初步建立新闻保密审查制度，禁止报纸登载国家秘密事项。

北洋时期，基本沿用前清保密法制，如《暂行新刑律》“泄漏机务罪”基本沿用《钦定大清刑律》有关内容，《报纸条例》“禁载”部分也基本沿用《钦定大清报律》有关内容。但同时，个别地方有所进步，如应报界的要求，陆军部颁布了《报纸应守军事秘密范围条款》，首次对所谓“军事秘密”的具体范围作出规定，使“禁载”有章可循。其内容共有13项：（1）战时军队编制、驻扎地及出发时间；（2）战时后方勤务计划；（3）整旅计划及准备；（4）要塞地域内兵备以及防御设施；（5）国防及作战计划；（6）战斗动态；（7）战时军械、军需运输及存储地点；（8）尚在交涉中的军事外交事项；（9）军队中的异常变动；（10）军队裁并及调遣计划；（11）军械购置及制造；（12）未公开宣布的重要军官的任免、调遣；（13）其他经陆军部禁止登载的内容。

国民政府时期，日本在东北、华北和华东军事侵略活动逐步升级，直至发动全面侵华战争。国民政府为加强保密工作，先后建立中统和军统机构，专门负责情报和保密工作。抗战爆发之初，国民政府迅即侦破黄濬案，一举铲除藏身行政院内部的日本间谍网，取得对外情报保密斗争的重大胜利。在保密法制建设方面，国民政府也取得较大进展。一是改革刑法典关于泄密罪的规定。在体例上，仿照西方刑法，将“泄露机务罪”有关规定，分别并入第二章外患罪和第四章渎职罪；在内容上，区分战时与和平时期，区分国防秘密、军事秘密和其他秘密，量刑总体上有所减轻，没有死刑。此外，立法院还陆续颁布《陆海空军刑法》、《危害民国紧急治罪法》、《军机防护法》、《惩治汉奸条例》等多个刑事法规，司法院也发布多个司法解释，对泄密罪的定罪量刑作出更加具体的规定；二是完善军事机密保护法制。国民政府除了颁布刑事法规惩治泄露军事机密者以外，还为防止重要机密文件失落，于1947年颁布《防止各部队失落重要机密文件办法》，就军队内部密件的保管、传达以及紧急情况下的处理方法等作出具体规定；三是建立战时新闻保密检查制度。抗战爆发后，国民政府设立战时新闻检查局，颁布《战时新闻禁载标准》、《战时新闻违检惩罚办法》等，对外交、军事、政治、经济等方面禁载事项作出明确规定；四是完善内部保密制度。北洋时期内部保密规定比较零散，多为公文管理规定中的个别条文，至国民政府时期有较大进步，如考选委员会1944年颁布《机密文件管理办法》、军事委员会1947年颁布《防止各部队失落重要机密文件办法》等。中统和军统也有较为完备的内部保密管理规定，如对新加入人员实行背景审查、经常性开展保密教育、设置内部督察制度、严肃违纪查处等。

纵观晚清民国时期的保密法制，有这样几个特点：第一，在法律体系上，以刑事立法为主，一些单行法如《惩治泄漏军事机密章程》、《军机防护法》等也是作为刑事特别法存在。多数保密法规属于因事立法、临时立法或者内部立法，针对性强，但系统性和权威性欠缺。在内容上，主要强调以刑事手段惩治泄密行为，关于保密管理方面的规定相对薄弱。在制度设计上，有一定的进步，如对军事秘密的范围，晚清规定比较简略，北洋和国民政府时期逐渐明确。

第二，在指导思想上，将涉外情报保密工作放在前所未有的重要地位，将作为一个国家主权核心内容的国防外交列为重点保密对象，将泄密罪定性为危害国家安全性质犯罪（外患罪），不再以皇权或者皇帝个人为中心，体现出初步的信息主权意识；在保护方式上，开始将新闻自由与保密问题联系起来考察，划定新闻禁载范围，在一定程度上改变了传统社会主要以人的意志定密、无需顾及公开的状况，体系出一定程度的政府信息公开意识；在对泄密罪的惩治上，根据具体情节，规定刑事责任和行政责任，并引进西方诉讼制度，赋予犯罪嫌疑人辩护的权利，改变此前以刑罚为主的惩治方式，体现出一定的人权和法治意识。这些都是值得肯定的；

第三，从法律与社会的关系来说，晚清民国保密法制基本上是在战争环境中成长起来的，也主要是为战争服务的，在维护国家秘密安全、保障战争顺利进行方面发挥了积极作用。但另一方面，又有着迁就战争以致损害人权的一面。晚清和民国政府均利用保密制度打击革命活动，钳制文化发展，为其反动统治服务。如袁世凯时期以保密为名迫害新闻媒体，造成新闻业的重大衰退，全国报纸由500多家下降到百余家。国民政府时期也大肆扩充新闻禁载范围。1943年《战时新闻禁载标准》所列禁载事项达66条之多。这给保密法制的发展蒙上阴影。

此外，就保密工作而言，理应形成系统的定密、保密和解密制度。但在晚清特别是民国保密法制中，不约而同的将保密立法的重点放在新闻法上，频繁出台禁载事项规定，使本应是信息传播主体的新闻记者和新闻媒体成为信息保密主体。这不但偏离了新闻法制的初衷，也影响了保密法制的成长，既损害了新闻自由，也不利于国家秘密的保护。

张群，单位为中国社会科学院法学研究所。