不管是从应然层面还是从实然层面，从善政走向善治都可以说是各国社会治理的未来趋势。在一国从善政迈向善治的过程中，政府至少应该并且能够扮演三个角色，即“同辈中的长者”、“培育者”以及“改革者”。第一个角色要求政府既要放下身段，与其他治理主体开展合作共治，也要能够挑起治理与善治的“大梁”。第二个角色则要求政府利用自身资源，以一个服务者的姿态，努力培育合作伙伴，从而为有效合作共治奠定基础。第三个角色要求政府尤其是发展中国家政府通过及时的自我变革，实现自身的内部结构优化，提升自身的治理能力。

不管是从应然层面还是从实然层面而言，从善政走向善治可以说是各国社会治理的未来趋势。根据一些学者的看法，善治实际上是国家权力向社会和公民的回归过程。并且，治理与善治理论主张“多中心”，强调“从管理到治理”、“从善政向善治”的转向具有非常强烈的“去国家化”或“国家回退”色彩，要求国家将更多的事务交给新市民社会或者与其进行合作共治，而最极端的口号要属“没有政府的治理”了。那么，这些主张是否意味着国家或政府在实现善治过程中就无所作为了呢?答案当然是否定的。

善治强调国家或政府还权于民，但并非表示政府就不用保留必要的权力和权威。善治虽然强调缩减国家职能范围，但“它们一方面削弱国家力量的强度，另一方面又产生对另一类国家力量的需要，而这些国家力量过去不是很弱就是并不存在”[1]。也就是说，治理与善治的提出并未降低国家或政府的作用，而是主张对国家进行重新设计与建构，使政府的权力结构进行重构。尤其是对于发展中国家而言，实现治理的过程更加离不开国家或政府的作用。

在治理与善治这个综合系统中，政府应该扮演什么角色呢?库伊曼和范·弗利埃特做了如下的概括：构建、解构与协调、施加影响和规定取向以及整合与管理。[2]登哈特夫妇的回答更详细些，他们指出，“第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色……第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部，特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。……第三，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公民的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护”[3]。可见，政府至少可以在三方面扮演关键角色，即与法律标准或政治标准有关的角色，与经济市场考虑相关的角色以及与民主社会标准相关的角色。综合国内外研究成果，我们可以发现，在一国从善政迈向善治的过程中，政府至少应该并且能够扮演三个角色，即“同辈中的长者”、“培育者”以及“改革者”。

一

在由善政迈向善治的过程中，政府要能真正有所作为，首先就需要对其自身在治理网络中的角色进行重新定位，也就是权力结构重塑以及现代国家的重新设计与建构。在许多学者看来，政府在治理网络之中的正确定位应该是“同辈中的长者”。正如杰索普所言，国家不再是最高权威，而是变成了多元治理主体网络中的成员之一，并且随着网络合作伙伴以及其他经济政治治理模式的扩大，政府机构最好也不过是“同辈中的长者”。[4]政府的这个新角色定位，至少包含两层意思：第一层含义在于政府需要放下身段，把自身与其他治理主体的关系定义为“同辈”关系，与其他主体开展合作共治;另一层含义在于政府在放下身段的同时，也不能全然“甩包袱”，承担起“长者”的角色，并在治理网络中挑起“大梁”。

对于政府而言，尤其是后发现代化国家的政府来说，要实现从原来那种“家长”或“管家”角色转变为“同辈”角色，将会显得异常艰难，既有其自身的因素，也与诸多外部因素有关。随着20世纪资本主义国家凯恩斯主义的强势崛起，“大政府”对经济社会生活进行干预获得了广泛共识。尤其是第二次世界大战以后福利国家政策的兴起，各国政府都经历了一个迅速“增肥”的过程，公共开支日益庞大。彼得斯就曾指出，如果按照公共收入或公共开支在国内生产总值中所占比例来衡量的话，即使在在美国或英国这样的国家，在其由保守党执政的十几年间，政府规模也很少或者没有缩小。[5]在这个过程当中，随着公民权利意识的觉醒和服务需求的多元化，大量公共需求都被推给政府去解决，教育、医院、公路、警察等一系列公共服务支出占了政府支出的大部分，这种现象被彼得斯概括为发达国家政治过程的“普乐现象”。[6]另一方面，也不能排除政府自身的“揽权”动机，出现尼斯坎南所言的谋求部门“预算最大化”的冲动。

对于那些后发现代化国家来说，政府被赋予了或者说其自觉承担了推进本国快速现代化进程的重担，扮演了本国资源的整合者和发展战略的强势推动者。因而，与先发现代化国家相比，这些国家更多地体现为一种“国家主导型”发展战略，政府在社会事务的治理当中当仁不让的成为了“长辈”乃至唯一的主体，掌舵与划桨一肩挑。

理论和实践都表明，随着社会实践的发展，单纯依靠政府或者政府与市场的简单组合，已无法解决好日益复杂的社会事务，治理与善治理论和实践的兴起正是建立在这个基础之上的。它要求政府放下高高在上的身段，承认治理主体的多元格局，公共部门、私人部门以及第三部门三者都是治理网络中的成员，政府仅仅是其中的一元，与其他主体是同辈的关系，是公共治理的“好伙伴”，并且相互之间存在着“权力依赖”[7]。这就要求政府在进行社会事务治理之时，应该权衡何种治理主体需要纳入到治理网络当中，何种治理机制(或单干或合作共治)能够收到更好的效益，而非一味地大包大揽;并且更多的利用民主协商的形式与姿态去与其他治理主体开展合作共治，而非单纯利用原来的强制力权威进行压制。当然，在20世纪末的新公共管理改革浪潮的冲击下，政府至少已然认识到市场机制在社会治理当中的重要作用，更多着重于“掌舵”而非“划桨”。不过在治理与善治理念下，社会事务的治理不仅需要进入市场机制，更需要公民的参与以及政府与公民社会的强力合作，发挥政府和市场以外的其他机制(非政府组织、自组织等)的重要作用。

在治理与善治理念下，政府虽然从高高在上的“长辈”被“贬”为公共治理多元主体的“同辈”，但这样并非意味着对政府责任的要求减弱了，“恰恰相反，善治强调政府要在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任”[8]。政府虽然与其他治理主体是同辈关系或伙伴关系，但却是“同辈中的长者”，这种“长者”身份在鲍勃·杰索普那里被描述为“元治理者”。这就意味着政府依然在社会事务治理当中承担着非常重要的功能，在进行社会事务的合作共治当中起着“挑大梁”的作用，而政府要扮演好“长者”的角色，至少需要做到以下几方面：

第一，履行好政府最基本的责任，承担起基础性的工作。世界银行在其1997年的世界发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任，大体上反映了现代政府所应该行使的职能，这五项基本责任包括：(1)确定法律基础;(2)保持一个宽松的政策环境，包括保持宏观经济的稳定;(3)投资于基本的社会服务和社会基础设施;(4)保护弱势群体;(5)保护环境。[9]在这些基础性工作领域，政府依然是网络治理当中最主要的行为主体。并且，政府只有履行好这些最基本的政府责任，才能为其他治理主体有效发挥其应有功能，为实现善治的最终目标营造良好的环境。拉美国家的失败经历就充分说明了没有政府在这些基础性领域中发挥重要作用，“善治”乃至“善政”都是一种奢望。

第二，充当好社会事务治理网络的组织者。政府需要针对所面对的社会问题，辨识出应该纳入治理网络的相关主体，并将这些相关治理主体组织起来，通过开展合作共治来共同应对。在此过程当中，政府应该提供各种机制，让各参与主体认识到相互间的依存关系，并在战略上引导并鼓励他们建立共同愿景，做出新的制度安排，并开展新的活动。[10]

第三，做好“治理失败”的拯救者。当领导者出现失误、关键性的伙伴在时间进度和空间范围上的意见不一以及社会冲突的深度加剧等治理失败因素的时候，[11]政府还应当扮演“治理失败”的拯救者角色，以自身独特的资源和权威来重新凝聚共识，重塑人们的认知和希望，并在内部发生冲突或对治理有争议时充当“上诉法庭”;并在“其他子系统(如市场、工会或科学政策界)失败的情况下作为最高权力机关负责采取‘最后一着’补救措施”[12]。

二

善治作为“政治国家与公民社会的一种新颖关系”和“两者的最佳状态”[13]，强调的是政府与其他治理主体的合作共治，是一种“共舞的艺术”，而非政府的“单打独斗”。善治离不开政府，它需要政府承担一些基础性的工作，提供一个良好的法律与制度环境，组织治理网络以及拯救治理失败，但善治更离不开公民和市民社会。没有公民的积极参与，没有一个成熟的强大市民社会，至多只有善政而不会有善治。由于其身份的非官方性，政治上、管理上以及财政上的相对独立性以及成员参与的志愿性，公民社会成为有别于市场和政府的第三种资源配置方式或治理机制，从而能够弥补政府和市场机制的不足，发挥其在公共事务治理中的独特作用。

公民社会对善治的贡献主要在于：一个成熟健全的公民社会不仅蕴藏着诸如非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等在内的丰富组织资源，为政府实现善治提供了多元化的合作伙伴，还为公民与其他社会组织参与政府决策和管理社会事务提供了诸多的方式渠道，从而向政府机构施加了或可见或不可见的影响。公民和社会组织既可以通过自身的积极参与来迫使政府保持信息的对外公开与透明，转变以前公共事务治理的固有思维观念，还承担了向政府问责的义务，构成了对政府的权力制衡。在这个过程当中，政府的合法性得以提升，透明廉洁、参与性以及责任性等善治指标都得到较大改善，政府与公民的信任关系也得以提高。[14]

公民社会的成长壮大尤其是社会组织的发展，“既需要一定的经济基础，同时也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境，很难想象民间组织的存在和发展”[15]。没有政府的有效作为，公民社会难以发育成熟壮大，尤其是对于发展中国家而言更是如此。因而，一个真正致力于善治的政府，至少可以有两方面的有效作为：一为消极的作为，主要表现为摒弃“家长”与“父母官”思想，逐步放松对公民的管理，扩大公民自由活动的空间，通过政府的职能转变和放权，逐步弱化经济职能和社会职能，从一些管理领域撤退，让相关社会组织承接这些职能，弥补留下的真空，从而积极造就合作伙伴。另一为积极的作为，即政府通过积极完善相关法律法规来为公民社会的健康发展创建一个有利的环境，同时在合作共治中重点培养社会组织的利益组织化能力、协商能力、社会活动能力以及责任能力[16],使其能够真正参与到公共事务的治理当中，成为可与政府相匹敌的重要治理主体。

此外，公民社会的成长壮大除了需要政府营造良好的环境，还依赖于具备积极参与意识和良好公民品质的现代公民作为支撑。公民社会中的“公民”应该是在政治上有权监督公共权力，经济上能共享国家公共资源，法律上享有私有财产、个人尊严、知情权和言论自由等多种受宪法保护的权利，道德上具备独立人格、自主理性、公共责任以及公共精神的人。[17]简言之，一个合格的现代公民应该是具备公民意识和公共精神的人。一个具备公民意识的人，应该是对公民资格及其价值具备充分体认的人。这种体认的核心内容是对国家及其个体主体地位的确认，对宪法和法律规定的权利和义务的认同，这种意识的主要内容包括主体意识、权利义务意识、平等意识、规则意识以及参与意识。[18]而所谓的公共精神，主要指“人们关心和促进公共利益的意识和行为”，它的核心价值主要包括政治平等、参与和责任、信任和宽容以及团结和协作。[19]一个具备公共精神的公民会去积极了解并参与公共事务，超越自身利益去关注更大的公共利益，并为公共利益的实现而贡献自己的力量。因而，这种公共精神构成了善治的“粘合剂”。

不过，在现代社会，公民资格是与生俱来的，而公民意识和公共精神却不是自发形成的，它还离不开公民教育的重要作用。这种公民教育是国家对公民进行政治社会化的关键步骤，其主要内容包括公民意识教育、公民伦理教育以及公民参与能力提高等方面，通过这些方面的教育，引导公民的民族和国家认同、政治合法性认同以及社会群体和社会规范的认同，从而不仅为现代国家输送合格的现代公民，还能培育起有利于公民社会成长的文化土壤。[20]而在这个过程当中，政府同样起着关键作用。

三

在善治理念下，政府应该把自身在治理网络中的身份定位为“同辈中的长者”以及其他治理伙伴的“培育者”。然而，从实践而言，政府要做好这两个身份定位却并非易事，各国政府自身的治理能力都有所差异。这种治理能力不同于以往的政府能力，它是一种新的权力结构或者职能结构。善治理念要求下的政府治理能力不仅表现为政府在治理公共事务当中所能提供的物质与权力资源，更表现为其组织与维护治理网络的能力。锤炼好这种新的能力结构，迫切需要政府自身的不断改革与创新。可见，在实现从善政迈向善治的过程中，政府还应该扮演一个“改革者”的角色。那么，作为改革者的政府又该从哪些方面着手呢?

对此，发达国家的一些做法或许可以给我们很大的启发。20世纪70年代以来，发达国家日益看到了政府在资源配置中的失败，并且发现单独依靠政府力量越来越难以解决社会事务，在这样的背景下，西方各国纷纷进行政府改革。这场运动实质上是政府在积极扮演着“改革者”的角色。在英国，从1979年撒切尔夫人上台执政伊始，政府就展开了大规模的民营化改革以及以管理绩效评估为核心内容的“雷纳评审”;1983年开始推行旨在梳理成本意识、提高公共部门行政效率的“财政管理模式创新方案”;到1988年开始实施“下一步行动”改革，确立了执行局体制，重塑了政府内部的结构和模式;1991年约翰·梅杰鉴于前任政府改革所引发的问题，发动了声势浩大的“公民宪章运动”，通过顾客导向的服务承诺制，努力提升公共服务质量和公民满意度，之后又通过“为质量而竞争”，进一步推进政府改革。英国政府的改革并未就此停止。1997年工党领袖托尼·布莱尔以“第三条道路”为口号赢得大选，他一方面继续推行保守党执政期间的改革政策，另一方面又针对公共服务提供过程中过度重视竞争而忽视各治理主体间有效合作带来的弊端，提出了建立“协同式政府”的新改革构想，通过公共部门与私人部门间建立伙伴关系，共同为社会和顾客提供满意的服务。在这个过程当中，政府不仅没有退却，反而在治理网路当中扮演了“粘合剂”的关键作用，其取得的良好绩效使得工党连续执政达十多年之久。[21]

而与此几乎同时，新西兰、澳大利亚以及美国等国家都在不同程度上推行了类似的政府改革运动。而这场改革的主要手段就是将市场机制引入政府的内部重塑以及公共服务产品的提供当中，通过建立一个竞争型政府，一个顾客导向的“企业家政府”，一个高效率的“掌舵”而非“划桨”的政府，取得了卓越的改革成效。然而，这场改革存在的一个不足就在于它更多的是依靠市场机制来拯救政府机制的失败，而对公民及公民社会的参与重视不足，因而，改革很大程度上可以说并非是一个以“善治”为目标的实践。由于市场和政府并非完全互补的关系，公民以及公民社会的缺席，导致这场改革运动仍然存在诸多问题，其在公共性和合法性等方面存在的弊端受到较多的批评和争议，其中以登哈特夫妇的“新公共服务理论”最为有力。他们认为，在现代民主社会，政府要做的并非“掌舵”，因为公民才是这条“船”的“主人”;政府也并非需要单独垄断“划桨”，而应该相信公民自身有能力有意愿去亲自“划桨”，参与到公共事务的治理当中;政府的服务对象也并非“顾客”，而是拥有公民美德和公民民主权的现代公民等。那么，政府应该做的是什么呢?简言之就是公共服务而非掌舵，服务于公民而非顾客，通过战略的思考和民主的行动来追求和实现公共利益，重视人和公民权胜过生产率和企业家精神，并在这个过程当中承担多方面的责任。[22]

可见，在善治指引下，为了锤炼好自身的治理能力，作为改革者的政府，大致而言应着重要做好以下几个转变：从理念层面而言，应从掌舵与划桨转向公共服务;从组织结构而言，应从金字塔的科层制官僚组织居主导的治理结构走向政府、市场与社会三元平等主体合作共治的扁平式结构;从权力格局而言，应从以往的集权行政逐步走向分权行政，这种分权不仅表现为向地方政府、社区组织与第三部门的下移，还表现为向国际组织的权力上移。[23]

不过，由于各国发展程度等具体国情存在较大差异，各国政府在扮演“改革者”这一身份时，还应该针对不同的重点，采取不同的方法。“对于许多发展中国家以及转型国家来说，急需解决的问题是现代社会政治秩序，然后才是发展多元、健康的公民社会和市场”[24]，也就是说，其主要目标在于塑造一个有足够权威和公信力的“强政府”，在不断完善制度建设、提高自身透明度与廉洁度、提升政府公信力的前提下，“充分发挥国家作为公共权力代表的核心作用，在有效地培育公共社会和市场的同时，逐步建立起现代社会政治秩序”，而非像某些西方研究者强调的那样，盲目倡导“没有政府的治理”。[25]

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